0.2 从协调机构向协调机制的转变

目前，国务院各部委之间建立的部际联席会议是我国级别最高的制度化行政联席会议，均经国务院批准同意建立。部际联席会议对行政机关之间的权力进行了一定程度的整合，这对于遵循科层制原则的行政系统而言无疑具有“风向标”的意义，它是涉及多个部门的公共议题被识别并逐步得到回应的过程。不容忽视的是，在机构改革不断持续的背景下，行政联席会议正被越来越多地用于议事协调机构和临时机构的改革实践中，用以替代数量过多的议事协调机构^[3]，承接议事协调机构的主要职能。议事协调机构对中国党政系统中正式序列机构的人员和权力配置做了进一步的“提炼”和重新组合，拥有一般性正式序列机构所无法比拟的优势。^[4]顺着这一思路，大部分行政机关在实务中均将行政联席会议定性为议事协调机构。有学者指出，随着议事协调机构不再设立办事机构，甚至议事协调机构的严格设立首先都意味着其逐渐失去作为机构的实体性要件，其实体性特征将逐步趋向于虚化或者软化。因此，在议事协调机构改革中，其名称也应从目前侧重于组织性的“领导小组”“委员会”等调整为“联席会议”“协调会议”。^[5]

各级地方政府也在积极探索议事协调机构改革，将部分议事协调机构转化为行政联席会议，例如，2007年哈尔滨对依托市政府的62个部门和单位的198个议事协调机构进行清理，在保留的98个市政府议事协调机构中，有44个议事协调机构转化为部门联席会议。^[6]恰恰是在2007年，国务院批准建立了国务院城镇居民基本医疗保险部际联席会议、处置非法集资部际联席会议等10个部际联席会议，数量为历年批准设立部际联席会议之首。但这10个部际联席会议从主题来看是非常分散的，涉及统计、金融、版权、古籍保护、国土资源等多个领域，与2003年机构改革内容和2008年机构改革内容并没有太多的对应性，也许2007年部际联席会议的集中设立与地方议事协调机构改革只是数字上的巧合而已。但是，自2015年开始，国务院建立的部际联席会议很多都是由国务院召集的，即国务院强化了部际联席会议在部门协调中的作用，其背后的逻辑实为强化国务院对各个部门的领导与控制。这种发生于官僚体制最顶层的趋势对于我国官僚体制和官僚组织转型有深刻的意义。^[7]

长久以来，我国行政部门间的协调一直是依靠政府具有协调职能的机构如发改委、办公厅（室）以及大量的议事协调机构来实现的。密尔认为，职务与任务的划分应当是一致的，而不该由若干彼此独立的部门掌管构成同一自然整体的各个部分。如果要达到的目的是单一的，则负责完成相应任务的行政部门也应该是单一的。为某一任务提供的全部手段都应由同一部门控制和负责，如果这些手段分布于多个独立的部门之间，那么就每个部门来说手段就变成了目的，除了政府首脑以外，照管真正的目的就不关任何人的事情了。^[8]密尔所提到的职务与任务划分一致是一种理想状态。从历史的角度分析，新中国成立之初，我国的行政机关设置基本上照搬苏联模式，在高度集中的计划经济体制下严格按照产业部门对机构设置进行划分，以专业经济部门管理作为国家行政管理的主要方式。计划经济的确立及其规模不断扩大使得政府的机构设置也随之经历了一个拆分细化的过程，于是产生了机构数量庞大、行政权限“细碎化”的后果。“苏联式后遗症”一直影响着我国的经济和行政体制，我国行政机关的横向设置一直以“小部门”的结构运行，导致了部门权限分割细碎、职权交叉等严重现象，在这种权力配置模式下一旦遇到涉及面略广的任务就必须寻求其他行政机关的协助。^[9]加之各部门日益分殊化，不断自我再生产化，专业术语与典范不免造成封闭化、官僚化与僵化，于是，政府部门间“难以沟通”。^[10]这种情况直至今日仍未得到很好的改观，无隶属关系的行政机关之间权限交叉、权责脱节等问题严重，行政管理实践中出现“多头管理”“政出多门”“九龙治水”现象，但“多个部门管不住一头猪”。十七大报告指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，这体现为两个方面的要求即“大部制”和部门间的协作配合机制。^[11]西方各国先后进入后工业社会，与其相适应的官僚制受到了前所未有的冲击，越来越多的人认为，在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新、官僚气十足，像个“呆头呆脑”挺立着的大烟囱。^[12]面对这种变化，行政机关不得不检视、修正传统行政组织理论所关注的、通过上级机关加以控制的做法，进而接受无隶属关系的行政机关之间的协作机制—行政联席会议来缓解体制和实践中遇到的难题。应将行政联席会议置于整体政府部门间的横向协调机制中进行考量，形成议事协调机构（宏观—议事）+行政联席会议（中观—偏重协调协作）+部门间协议（微观—协作执法）的协调协作机制。