三、固定资产投资与稳增长

（一）稳经济增长的必要性

中国是一个发展中大国，保持一定的经济增长速度是十分必要的。改革开放40年的一条重要经验，就是用发展的办法解决前进中的问题，中国经济只有保持一定的增速，才能有条件和可能逐步解决发展中存在的这样和那样的问题。这也就是邓小平同志讲的“发展才是硬道理”。有这样一个形象的比喻，中国经济就好比一辆自行车，而发达国家经济就好像一部小汽车，小汽车没有了速度照样可以保持平稳，而自行车如果失去了速度，就会失去平衡，甚至摔跟头。对于一个快速发展和处于转型期的大国经济来说，保持一定的增长速度，其意义就好比速度对于自行车一样。无论是对于政府履行职责所必需的财政收入，还是关系社会稳定的就业形势，乃至当前所强调的转变经济发展方式、调整经济结构以及普惠民生，保持一定的经济增长速度，都是完成这一切任务的前提。

保持一定的经济增长速度也是实现全面建成小康社会的必要前提。到2020年全面建成小康社会，“十三五”期间的年平均增速不能低于6.5%。即使实现全面建成小康社会目标之后，相当长时间内仍需保持一定的增长速度，只有这样才能实现第二个百年奋斗目标。根据测算，我国GDP每增长1%，大约可安置新增长劳动力100万人左右。随着城镇化的推进，我国每年还要有大量的农村剩余劳动力转移到城市，大量的大学毕业生需要就业。如果没有一定的经济增速，这些就业问题将无法解决。保持一定的经济增长速度同时也是调结构的前提条件。如果不能维持经济的平稳较快发展，调结构也将无从进行。经济减速一旦得不到有效遏制，就业、居民收入和财政收入等关键环节必将受到影响，各种社会矛盾和问题注定就会激化。人们的注意力和政策的重心将被迫转向处理这些短期问题，经济结构的调整也将搁浅。

保持一定的经济增长速度，是防范和化解金融风险的重要前提。很多金融风险是在经济快速发展中形成的，但是随着经济总量的增加，这些风险占经济总量的比重就会逐步降低，我们也就有条件和能力化解这些风险。如果经济增速降低，首先可能出问题的就是银行系统。花旗银行的研究表明，GDP每下降1%，银行坏账率将会上升1.4个百分点。房地产销售不景气，地方融资平台风险悬而未决，这些因素已经成为银行风险的重要来源，如果经济下滑失速，银行系统面临的风险将会更加严峻。政府财政收入也和经济增长密切相关。随着经济的减速，财政收入的增长速度也将大幅下降。财政收入增速放慢，不仅影响包括保障性住房建设在内的公共产品的供给，还将影响政府逆周期调节经济运行的能力。

（二）投资速度与经济增长

在拉动经济的“三驾马车”中，投资在经济增长中发挥着基础性作用，长期以来我国经济增长主要依靠投资拉动。固定资产投资占GDP的比重超过60%，在世界主要经济体中是最高的，投资对经济增长的拉动作用也十分明显。相对于出口和消费，宏观经济政策在扩大投资方面更有效。实际上，积极的财政政策的主要做法就是通过扩大政府债务的方式扩大基础设施建设的投资。虽然这种模式带来了很多的副作用，但是每当经济出现下行压力时，稳投资总是被拿来当作稳经济的重要手段。基础设施建设投资、房地产投资、制造业投资，三者成了整个固定资产投资的绝大部分，其中，基建投资一直是我国经济的重要引擎，甚至是托底经济的主要手段。对比一下2017年和2018年三者对固定资产投资的拉动率，2017年，基建（3.79%）＞制造业（1.51%）＞房地产（1.2%），基建投资的贡献最大；到了2018年，制造业（2.79%）＞房地产（1.7%）＞基建（0.81%），基建投资的贡献最小。这也是导致2018年中国经济下行压力的一个重要因素。

实际上，针对2018年基础设施投资增速逐月回落的运行态势，在2018年下半年，国家就开始出台多项促进基础设施投资稳定发展的政策措施，着力聚焦补短板，重点投向脱贫攻坚、铁路、公路及水运、机场等领域。2018年1～10月，基础设施投资同比增长3.7%，增速比前三季度提高0.4个百分点，实现了全年的首次回升。分行业看，铁路运输业投资下降7%，降幅比前三季度收窄3.5个百分点；道路运输业投资增长10.1%，增速提高1.2个百分点，生态保护和环境治理业投资增长36.7%，增速提高3个百分点。分地区看，中、西部地区基础设施投资增速分别比前三季度提高1.2和0.4个百分点。2019年稳投资的关键是稳基建，用基建投资的回升去抵消出口、房地产投资增速的下滑。

我国虽然已经是全球第二大的经济体，但发展不平衡不充分的结构性问题仍然比较突出，虽然在很多领域已经出现了产能过剩，但是在一些重要的基础和公共服务领域还存在严重短板，其中以交通、水利、能源、信息、管网为代表的公共服务领域尤为明显，而在互联网、物联网、人工智能、信息通信等新型基础设施建设领域还有较大差距，基础设施建设投资潜力仍然巨大。数据显示，目前我国基础设施人均资本存量只有西方发达国家的20%～30%；西部有些贫困地区基础设施人均水平更低。我们就拿交通基础设施来举例，2017年中国公路里程为477.35万公里，从总量上来说，仅低于美国的658.66万公里，位居世界第二，但是如果从人均角度来看，中国人均公路里程仅为3.39米，低于世界人均7.74米的水平，与发达国家相比差距更大。有人统计，东京轨道交通总长度超过2500公里，比北京和上海的总和还要多。基础设施领域“短板效应”的存在不仅影响着现代化经济体系的形成与整体经济运行效率的提升，而且也制约着中国经济迈向高质量发展。

（三）地方政府债扩容仍有空间

加大基建投资必须解决好资金来源问题。虽然金融危机之后，我国地方政府杠杆率不断提高，债务不断增加，但仍处于可控的范围内，不存在较大的系统性风险。根据财政部公布的数据，截至2018年11月，我国地方政府债务余额为18.29万亿元。如果再加上中央政府的债券7万亿元，政府债券的余额接近33万亿元。预计2018年我国的GDP可能达到88万亿元，政府债务占GDP的比重是37.5%，位于国际警戒线60%以下。从国际横向比较来看，我国也低于大多数主要发达国家和发展中国家。同时，我国地方政府举借债务的用途方向主要是基础设施建设等领域，是用于资本性支出，这与很多国家的政府将举债资金用于消费性支出有所不同。由于这些基础设施建设有利于促进当地经济发展和提高企业竞争力，是与债务相对应的优质资产，对地方政府债务形成了有力的偿债保障。

2018年12月19日召开的中央经济工作会议强调，当前我国经济形势稳中有变，稳中有忧患，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。同时强调2019年要继续坚持稳中求进的总基调，要补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，较大幅度增加地方政府专项债券规模。预计2019年地方债发行量将出现较大幅度的上升，总发行量将达到4.8万亿～5万亿元，新增债券或达3.2万亿～3.5万亿元，新增专项债额度2.2万亿～2.4万亿元。地方政府债券募集的资金将主要用于：市政建设、交通运输、保障性住房建设安居工程等基础设施建设补短板项目，要防止撒胡椒面式的投资，提高投资的质量和效率。随着地方政府债务规模的扩容，以及在其他相关政策的推动下，大量补短板的基建项目将开工建设，一些在建项目将在资金支持下得以完工，同时也将拉动中国经济继续保持平稳增长。

2019年地方债不仅在规模上扩容，在发行节奏上也将提速。2018年12月29日，全国人民代表大会官网发布的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定称，在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额。其中，地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。全国人大还授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。在过去，新增额度通常在3月份全国“两会”召开时确认。往年的第一季度都是地方政府债券发行的淡季。全国人大授权国务院提前下达债务限额，意味着2019年的地方政府债可以提前至1月份发行，这说明在当前经济下行压力不断增大的情况下，用基建投资来稳经济的重要性和迫切性。

（四）提高投资效率和质量

投资和消费是拉动国民经济增长的力量，但只有消费才是经济发展的最终目的，是经济增长的最终拉动力。资料显示，20世纪80年代至90年代，最终消费占中国GDP的比重一直都在60%以上，直到2003年才下降到了60%以下，2008年进一步降到了50%以下。与此同时，固定资产投资占中国GDP的比重，在20世纪80年代至90年代大部分年份在25%左右，20世纪90年代中期至21世纪初在30%左右。但是，到了2003年开始上升到40%，之后一直在不断上升，到了2007年固定资产投资占中国GDP的比重超过了50%。全球金融危机之后，为了刺激经济增长，固定资产投资完成额占我国GDP的比重一路飙升，到2015年固定资产投资完成额占我国GDP的比重达到了81%（见图4）。

图4 中国资本形成占GDP的比重和拉动作用

这种投资和消费的失衡导致了过去几年中国经济的增长主要依赖投资拉动。特别是在经济出现下行压力的情况下，为了经济稳增长和地方政府政绩考核，一些地方政府的投资冲动十分强烈，通过各种地方政府融资平台大量举债，大搞基本建设和形象工程，形成了很多地方政府的隐性负债。与此同时，一些国有企业也由于缺乏硬预算约束，盲目扩大生产规模，大力开展国内外并购重组。其结果就是政府投资效率低下，很多形象工程和面子工程变成半拉子工程或烂尾项目，发挥不了作用，或者是大量的重复建设，造成产能严重过剩，产生了大量的国有“僵尸企业”，带来实体经济投资效率和企业利润的下降。随着实体经济投资回报率的下降，引起社会资本投资意愿降低，大量资金开始“脱实转虚”，很大一部分流入地产，或者在金融体系内空转，增加了金融体系的风险。

发达国家的发展历史表明，单纯依靠投资拉动的经济增长是不可持续的，经济增长最终必须依靠创新和科技进步。投资拉动的经济增长模式实际上是一种要素驱动的经济增长模式，它主要依靠大量资源、人力的投入来实现，不可避免地会带来资源的浪费、环境污染和劳动力价格上升。当前世界新一轮科技革命和产业变革形势逼人，我国正处于经济转型升级的关键时期，面对机遇、困难和挑战，要立足增强经济创新力和竞争力，发挥我国人力人才资源丰富、国内应用市场巨大等优势，更大力度推进科技创新。要深入落实创新驱动发展战略，促进大众创业、万众创新，创造良好市场环境。让企业成为科技创新的主体，在优胜劣汰、竞争合作中不断增强企业活力和竞争力。让创新成为我国经济增长新的引擎，通过创新实现高质量发展。要以先进技术的产业化应用为导向，推动产业链、创新链、资金链、政策链相互支撑，形成高效立体的创新体系，推动经济高质量发展。

虽然这种过度依赖投资的经济增长模式存在很多的弊端，但是在当前国际国内经济形势下，发挥投资在稳增长中的积极作用还是十分必要的，关键是要深化投融资体制改革，提高投资的效率和质量。在扩大政府投资方面，要严格管理政府投资，发挥好政府投资的引导和带动作用。健全政府投资计划编制和下达制度，促进项目和资金相衔接，长短期建设相统筹。合理确定政府投资规模。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。将财政性资金投入引导性、基础性行业产业，减少无效投资。在活跃民间投资方面，当前民间投资占固定资产投资的比重超过60%，在稳增长、调结构和稳就业等方面发挥着重要的作用。在海外风险仍存、国内经济下行压力较大的当下，增强民企信心，促进民间投资回升有助于提升固定资产投资增速。要坚持放管结合推进企业投资便利化，继续降低民间投资门槛。打通民间社会资金的投资渠道，增加民间资本的有效投资。要为民间投资创造良好的融资环境，让民间资本为稳增长转方式服务。