二、新中国成立初期的行政区划调整对当前府际关系的影响

从历史经验来看，在国家发展的急剧变革时期，随着经济、政治、社会等领域的剧烈变动，必然要求对原有的国家结构体系做出相应的调整，以适应新的形势。行政区划体系作为国家结构形式的基本组成部分，必然也会随之做出大规模的调整。新中国成立初期，为了建立和巩固新生的地方各级人民政权，中央政府依据1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中关于地方政府制度的基本原则，对旧有的行政区划体系进行了全面改造。因此，从新中国成立到改革开放前，特别是新中国成立初期，主要的行政区划调整都显示出很强的政治色彩，迅速恢复和重建政治秩序、维护中央集权和国家的统一始终是这一时期改革的基本理念。改革的基本目标，则是希望通过行政区划调整为巩固新生政权、迅速恢复和发展国民经济创造必要的外部条件。这其中最具有政策代表意义的是大区制的存废以及省区的合并重组。

新中国成立前夕，中共中央决定将全国划分为若干大行政区，分别建立大行政区“人民政府”或“军政委员会”。从1949年8月至1950年9月，全国先后被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六个大行政区（见表1)。大行政区作为一级地方政权机构，既是中央人民政府的派出机关，也是最高一级的地方政区，中央政府授权各大行政区人民政府或军政委员会，分别对全国各地区进行领导和管理。

从基本目标和动因来看，设立大区制的目的主要是为了加强中央对地方的领导和控制，在维护稳定的基础上迅速建立新秩序。这一基本目标在设立和废除大区制的决策过程中得到了充分的体现。从时间上看，新中国成立前夕中共中央在对新中国成立后中央与地方权力重新划分的筹划中，就已经有了设立大行政区的初步计划。1948年上半年，解放战争已经转入了战略进攻阶段，建立新中国的任务也已被正式提上日程。对于一个新生政权而言，必要的中央集权对于政局的稳定具有重要的战略意义。然而在当时的情况下，党内外面临的客观形势都对中央集权的建立和巩固形成了一定的挑战：外部环境方面，当时中南、华东、西北、西南的大片国土还没有得到解放，艰巨的土地改革工作尚未展开，各地民主建政工作尚待完成；相对于尚不够稳定的外部执政环境，党内的问题则更为严重，在过去20余年的游击战争中，各个根据地在敌人的重重包围和封锁下，被分割成了许多分散的独立单位，再加上各自面临的敌情和政治经济环境存在很大的差异，因此中共中央曾长期给予各根据地较大的自治权。这一方面固然使得各根据地能够在艰苦复杂的情况下得以充分发挥各自的积极性与创造性，发展壮大，但也在党和军队内形成了一定的分散主义和地方主义，甚至无政府无纪律状态。在这种情况下，如何消除党内存在的分散主义、地方主义，加强中央的集中统一领导，成为当时中共中央亟待解决的重大问题。

对于解决上述问题的基本方针步骤，毛泽东在1948年4月致许世友的电报中已经作出了部署。毛泽东在电文中指出：“中国新的革命高潮的到来，我党已经处在夺取全国政权的直接的道路上，这一形势要求我们全党全军首先在一切政治上的政策及策略方面，在军事上的战略及重大战役方面的完全统一，经济上及政府行政上在几个大的区域内的统一，然后按照革命形势的发展进一步地考虑在军队的编制和供应上，在战役行动的互相配合上，以及在经济上在政府行政上（那时须建立中央政府）作更大的统一。总之，革命形势要求我党缩小（不是废除）各地方各兵团的自治权，将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央，而在各地区和各部分则统一于受中央委托的领导机关”（注：《毛泽东文集》，1版，第5卷，86~87页，北京，人民出版社，1996。）。由此可见，中央关于先集权于中央，再授权给各中央局分区领导的总方针与步骤，这时已基本确立。

在1949年8月召开的新政协筹备会第四次常委会上，毛泽东就中央集权与地方分权的问题作了进一步的说明，他指出：“对于必须集中的尽量集中，必须抓紧的要抓紧……有些地方要给地方以监督之权。鉴于蒋介石集权，我们是又集中又不集中，需要集中的则集中。”（注：《毛泽东年谱》，下卷，628~629页，北京，人民出版社、中央文献出版社，1993。） 毛泽东的讲话对于中央与地方的权力划分做出了原则性界定，即大的政策和人事，以及重要事务如外交等权力，必须统一由中央集中领导。应当指出，毛泽东在这里虽未明确提出建立“大行政区”这一组织名称，但深入分析便可发现，他在此明确提出的“有些地方要给地方以监督之权”，实际上正是指大区人民政府或军政委员会一级的督导组织。当时的实际情况是，华北、东北已建立起大区人民政府，在西北等新解放地区则开始筹建军政委员会。这些大区人民政府或军政委员会既是地方最高的一级权力机构，又是中央人民政府领导地方的代表机关 （注：参见《中央人民政府法令汇编》，第1册，144页，北京，法律出版社，1982。），并负有代表中央监督地方之权 （注：参见《中央人民政府法令汇编》，第5册，3页，北京，法律出版社，1982。）。因此，中共中央关于建立大行政区以督导地方的决策，在新政协筹备会第四次常委会上已基本确定。直到1949年12月9日，政务院（国务院的前身）第十次政务会议决定成立《大行政区人民委员会组织通则》起草小组，建立大行政区的决策最终被正式确立。

综合上述分析过程不难看出，设立大行政区的基本目的是加强中央对地方的领导和控制，在维护稳定的基础上迅速恢复和重建秩序。在具体的实现途径方面，就是将全部权力集中于中央。但在当时的交通通信条件以及整体政治环境下，由中央政府直接统辖和管理近五十个省级政区，显然是非常困难的。因此要达到中央集权的目的，必要的分权就成为必要，也就是在“几大区域内”完成政治、军事、经济和行政上的统一，集权于各大行政区，通过中央对大行政区的直接领导和控制来实现全国的统一。“中国是一个大国，必须设立这样一级有力量的地方机构，才能把事情办好。应该统一的，必须统一，决不允许各自为政。”（注：陈方南、陈学知:《中国大行政区制度研究》，载《党史研究资料》，2003(10)。）

然而，大区制在确立短短四年后，又被迅速撤销。关于大区制被撤销的原因，官方给出的解释是：“减少组织层次，增加工作效率，克服官僚主义”（注：《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，见行政区划网，2004-10-06。）。但是学术界目前较为普遍的看法是，大行政区的撤销并不是主要基于政府管理层面的考虑，根本原因在于中央决策层认为大行政区的存在已经在事实上损害了中央的权威，甚至国家的统一：一方面，大行政区的设立在一定程度上是中共全面执政前形成的大战略区格局自然延伸和发展的结果；另一方面，大行政区设立初期对于迅速建立和巩固中央的集中统一领导也确实发挥了积极的作用，已经较好地完成了“集权于各中央局，通过中央对中央局的领导和控制来实现全国的统一”的历史使命，国内政治局势也已经趋于稳定，新秩序基本建立。在这种情况下，继续由六个大行政区统辖若干个省市的广大国土则可能走向集权的反面，即地方势力的做大做强，甚至形成尾大不掉的局面。在中国历史上，从不乏地方诸侯尾大不掉，进而挑战中央权威，以至于取而代之的实例。

在现实政治生活中，决策层已经对高岗、饶漱石等以其控制的东北大区为根基，试图挑战中央的事实有所察觉。在这种形势下，中央迅速出台了由毛泽东提议的《关于加强党中央办事机构的意见》，决定“将各中央局和大区行政委员会的主要领导同志及一批工作人员调到北京，并调整、增设中央和国家机关的部分机构，以便加强中央的集中统一领导”（注：薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》，上卷，308页，北京，中共中央党校出版社，1991。）。此后不久发生的“高饶事件”更是进一步坚定了中央政府撤销大行政区的决心。对此，毛泽东曾经指出：“我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。”（注：《毛泽东文集》，1版，第7卷，32页，北京，人民出版社，1999。）1954年，中央正式下发关于撤销大行政区的决定。

不难发现，大区制的建立与撤销过程都具有很强的“政治色彩”，期间充斥着中央与地方权力分配的博弈。大区制从设立到撤销虽然只有短短的几年时间，却仍然对新中国行政区划的进一步构建完善以及府际关系的平衡，产生了一系列重要且深远的影响：

第一，大行政区的设立为新中国成立初期政治秩序的迅速恢复和重建，发挥了积极的推动作用。中国疆域广大，如何通过行政区划克服空间距离上的限制，建立中央与地方的良性关系，一直都是执政集团的重要工作，考验着他们的政治智慧。在新中国成立之前，不论是哪一个统治集团，鉴于疆域辽阔、国情复杂，想完成国家的统一和实现对地方的有效治理，都难以排除在旧有的一级政区之上设置更高层的政权组织或军事机构的做法。现在看来，大行政区的设立，对中共在全国执政初期确保实现国家统一、政治稳定、经济恢复，以及对思想文化的管理和控制，都起到了重要的作用，并为此后进行全方位的社会主义改造铺平了道路。

第二，大行政区制在完成其历史使命后被及时地撤销，是向形成稳定的单一制国家结构迈出的关键一步。（注：参见薛立强:《授权体制:改革开放时期政府间纵向关系研究》，81页，天津，天津人民出版社，2010。） 从政府纵向间结构体系安排的视角来看，大行政区的撤销使中国一级政区的实力大为缩减，对当代纵向府际关系总体框架的形成，具有重要的作用。大行政区撤销以后，在当时的条件下，各个省级政区如果单凭自身力量，都难以对中央权威构成实质性的挑战。再加上中央政府的一系列防范措施，以及各个省级政区之间客观存在的竞争关系，只要中央政府内部不出现大的问题，若干省级政府联合起来挑战中央权威的可能性微乎其微。至此，单一制的国家结构与灵活性较大的省级政府相结合的格局正式成型，并进一步构成了当代中国纵向府际关系的基本结构框架。