二、改革“省部关系”的必要性和紧迫性

除了法律上的“应然”规定，中央部委与省级政府之间还有一些更为复杂的互动方式，也存在着诸多矛盾和问题，这突出表现为以下几个方面：

（一）中央部委集权但缺乏足够的管理权威

1.中央部委集权

(1)中央部委可以管理本领域内几乎所有事项。作为行业和领域的最高主管机关，中央部委只要愿意和认为有必要，就可以对本系统内的几乎任何事情进行直接管理和干预。比如，“地方审计部门在业务上要听审计署的。地方审计不真实、不合法的，审计署要纠正。对其中的大案要案，审计署要直接介入，直接处理”（注：《朱镕基讲话实录》，第3卷，189页。）。

(2)影响地方政府运作。中央部委和省级政府行政级别相同，不能直接向省政府下命令和指示，但可以通过对省级政府中相应厅局的领导或业务指导，影响省政府的决策和运作。“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。”（注：《毛泽东著作选读》下册，729~730页，北京，人民出版社，1978。）

(3)中央部委掌握着资金、项目、政策等物质性资源和达标评比等非物质性资源。这些资源足以影响到省级政府负责人的前途以及地方发展。省与省之间的竞争意识比较强。每个省所能获取资源的多寡与中央政府的政策导向、该省在中央的政治影响力以及省级政府与中央部委的联系紧密程度有关。各省级政府普遍重视与中央部委的沟通和交流。“皖江城市带由安徽的内部规划上升到国家战略之后，安徽省长亲自带队，遍访国家有关部委，提出57项政策、项目、人才、资金等方面的请求，涉及到土地、财政、金融、对外开放、环保等各个方面，直接和间接为未来的资金投资筹划。”（注：罗天昊等:《中国区域规划大跃进的隐忧》，载《社会科学报》，2010-08-26。）

中央部委对省级政府的控制，有些是正常的工作监督，有些则是不合理的要求。面对某些不合理要求，省级政府颇感无奈。“很多地方反映，地方政府机构改革工作难做，上级部门干预太多。我要强调一点，国务院各部门不得干预地方政府的机构改革方案。各地区都要按照中央的精神，根据本地实际，通盘考虑，顶住压力。”（注：《朱镕基讲话实录》，第3卷，306页。）

(4)中央部委的工作组和检查组多，“钦差大臣”满天飞。与大多数国家中央（联邦）政府的机构相比，中国中央部委的执行任务很少，因此监督政策执行就成为部委的工作重点。中央部委只决策，执行权在地方政府，相应地，中央部委也很少为某个方面的政策或工作失误承担责任。为了督促省级政府落实本部门的政策，中央部委常常采用向地方政府派出工作组的方式进行督察。在某些重要事项上派出工作组是必要的，然而，如果每个中央部委都派出工作组的话，对省级政府的正常运作就会造成一定程度上的干扰。

(5)某些中央部委部分存在着“处长专政”的现象。在中央部委，处长是多数政策的起草者和执笔者。中央部委政策质量、行政效率、公信力、工作作风以及与省级政府的关系在很大程度上取决于各个处长的水平。处长对省级政府态度不好，显然会引起省级政府的不满。2003年，朱镕基就任国务院总理后在国务院第一次全体会议上，就对处长做主的现象提出了批评：“有些部门，处长在那里做主，地方的省长、市长来看他，他对人家连眼皮都不抬一下，这样做不好。国家计委就存在这种现象，地方有很强烈的反映。一个小姑娘坐在那里，地方的同志跑到她跟前去汇报，不但不让人家坐，而且连眼皮都不抬。变成‘处长专政’，那还得了?”（注：同上书，5页。）

2.中央部委管理权威缺乏

尽管中央政府通过部委集中了几乎所有的权力，管的事情很多，然而，部委的高度集权，并未能保证中央政策的有效实施。中央部委的决策在执行过程中“变形”和“走样”的现象比较普遍。

(1)管理缺位。中国面积大、人口多、各地情况很复杂。中央部委什么都管，而自身的规模和力量又有限，结果很容易导致只能管理好一部分，另一部分管不好。并且还容易陷入具体的“事务主义”之中。管了很多琐碎的事情，真正要管的事情，却没有精力去管。一方面，对于省级政府职能部门控制过多，一些该下放给省级政府的权力尚未放下去；另一方面，对省级政府不规范的施政行为缺乏有效的调控办法。

(2)管理权威缺乏。管得多、管得严，并不意味着管得有效。在客观上需要中央部委负责，中央部委主观上也确实想管好的许多事情上，常常存在管理权威不足的现象。某些省级政府并没有完全遵从中央各部委制定的规章制度。一些政府对中央部委调控的态度是：以会议落实会议、以文件贯彻文件，表面上在执行着中央及其部委的决策，实际上，对自己有利的就执行，对自己不利的，要么不执行，要么曲解执行，要么只是落实在文件上。中央部委管理权威下降、决策缺乏执行力，导致中央政府在宏观调控时力不从心，或者只是在形式上行使着调控职能，但实际上是调而不控。对这种现象，就连中央领导人也相当无奈。“质量监督检验检疫总局、工商行政管理总局都是国务院直属的正部级单位，还有卫生部和食品卫生监督、医药卫生监督部门，我对它们施加压力也够多了，批评得也够厉害了，我看它们也是有心无力。到地方上，它们就管不了了。虽然有的部门管下级局长的任命，但地方政府的权力太大。”（注：《朱镕基讲话实录》，第4卷，476页。）

（二）部门分散与地方分散并存

在中国这样一个超大规模国家，中央权力必须发挥中流砥柱的作用，中央政府必须要有权威，这直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。……中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力”（注：《邓小平文选》，1版，第3卷，277页，北京，人民出版社，1993。）。

真正做到各地区、各部门在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，保证中央政令畅通，是一件很困难的事。在现实中，贯彻执行中央的方针政策不力，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象大量存在。应当由中央集中的集中不够，某些方面存在过于分散的现象。这种分散体现在部门分散与地方分散两个方面。

1.部门分散

(1)加强对中央部委的管理和监督。中央政府的权力分散在众多部委之中，确保中央部委切实执行党中央、国务院的决策是治国理政的重要内容。从职责定位上来讲，中央部委要各司其职、各尽其责、顾全大局、精诚团结、维护政令统一，切实贯彻落实党中央各项工作部署。作为党中央、国务院的职能部门，公开反对中央政府决策的事情十分罕见，然而，对中央政府的决策拖着不办或者不完全执行的现象则较为普遍。毛泽东把这种现象概括为“分散主义”，并且对部门“分散主义”提出了强烈的批评和指责。据杨尚昆回忆，1962年7月18日，“晚饭后休息到9时，约恩来同志来谈主席谈话的要点……对计委、商业部不满意，要反分散主义。我觉得事态很严重!!十分不安!”（注：杨尚昆:《杨尚昆日记》(下)，196页，北京，中央文献出版社，2001。）20世纪90年代，中央领导人仍然受困于部门分散、不执行中央决策的现象。“1997年9月，我和当时的冶金部负责同志商量要‘以产顶进’。从那次说了以后，我在一年半之内作了差不多十次批示，到现在还没有落实。因此那天开总理办公会议，我做了非常严厉的批评。可到现在也还是没有结果，认识还没有完全统一。一件明明是非常正确的事情，一年半也办不动，批示了十次之多也贯彻不了，我感到国务院的工作效率太差了。就这件事情你问哪一位领导都说正确，可就是不办。为什么？就是有些人凭自己的想法办事，管你是总理讲的还是副总理讲的，他都不当一回事，随随便便就给你否了或者是给你拖延。这么下去怎么得了!”（注：《朱镕基讲话实录》，第3卷，242页。）

(2)协调中央部委之间的关系。各职能部门之间对同一事项的看法不一致，在工作中缺乏协调与合作是正常现象。在西方典型国家，职能部门之间的冲突仅仅局限于同级政府内。在中国，由于机构设置的“上下对口”，一旦中央部委之间产生冲突，将会影响到全国，令省级政府和职能部门无所适从，甚至会出现某些省级政府职能部门拿出中央部委的文件消极抵抗省政府管理和监督的现象。如何使中央部委的决策都从大局出发、相互协调、形成合力是国务院在工作中经常面对的一个问题。“政出多门，相互掣肘。部门太多，一个部门一个规定，一个部门一个调，在很多具体执行方面就撞车了。国务院从中协调的工作量非常大，往往一件事情很难作出决定。”（注：《朱镕基讲话实录》，第2卷，156~157页，北京，人民出版社，2011。）

2.地方分散

中央政府对全国的领导和治理不可能每一件事情都事必躬亲。中央部委和省级政府是中央政府治国理政最为倚重的两个下级。从历史经验看，名义上的中央集权，实际上无非是中央把权力收到中央部委来。中央集权时，会造成中央部委各自为政、缺乏协调和部门分散的状况，也容易压抑地方政府的积极性。当地方政府的不满达到一定程度时，中央政府就把部委掌握的一部分权力下放给地方政府行使，整个国家又容易陷入地方分散和地方各自为政的状态。“由于中央本来就缺乏对地方的总体协调，面对地方分散，中央除了对地方实施强硬的行政或政治手段外，很难控制住地方政府的行为。”（注：陈明明主编:《革命后社会的政治与现代化》，185页，上海，上海辞书出版社，2003。） 因此，中央政府不得不再次把权力收回。自秦以来，两千多年来的历代政府都没有摆脱这一循环。

从法理角度看，中国是单一制国家，省级政府所有的权力都来自中央政府的让渡和授予，是中央政府的“派出机构”，应当不折不扣地执行中央的方针、政策、指示和命令，不能搞“你有政策我有对策”。如果做到了这一点，中央政策执行就不会有什么问题，就可以实现令行禁止的理想追求，即“中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力”（注：《邓小平文选》，1版，第3卷，277页。）。

现实和理想之间总有比较大的差距。现实中，省级政府以各种形式拖延或变通中央政府决策的事情屡见不鲜。改革开放以来，地方分散和中央决策不能得以顺利施行的问题始终不同程度地存在着。早在20世纪80年代，邓小平就对这种现象极为不满：“前一段我提出党中央的权威必须加强。陈云同志讲，各路诸侯太多，议而不决，决而不行，各自为政。这个批评是正确的。中央的话不听，国务院的话不听，这不行。”（注：同上书，319页。） 中国政策执行中面临的一个突出问题是中央好的政策没有得到地方的真正落实，也没有达到预期的效果。中央政策“中间梗阻”现象的大量存在，不仅有损中央权威，而且降低了民众对政府的信任。对这一现象，不能对省级政府负责人过多地进行道德上的指责，因为问题主要出在政府过程上。要从根本上解决这一问题，不是仅仅靠中央发出几个通知，强调纪律的重要性，或抓一两个典型“杀一儆百”就行的，必须依靠制度性的安排。

(1)官员级别是影响省部关系的重要因素。从名义上看，中央部委作为党中央、国务院的职能部门，其法律定位和政治地位应该大体相同；同为省级政府，在中央政府过程中所起的作用也应该差不多。实际上，由于中央部委和省级政府负责人的行政级别不同，中央部委、省级政府在中央政府过程中的“发言权”和现实权力有很大差别。如果中央部委负责人是由中央政治局委员或者国务委员兼任，该部委对省级政府的管理权威和调控力度就会大得多。大多数中央部委负责人是由属于部级领导的中央委员担任，这些部委在行使调控和管理职能时，面对由中央政治局委员兼任省（市、区）委书记的情况，心有余而力不足是正常的。

(2)中央政府与省级政府之间的职责不清晰。统一领导的原则不可动摇。从管理的角度看，中国对国家事务的治理比较分散、相当灵活。在职责划分上，各层级政府既不是整体性的分权，也不是同一事项的不同管理权的划分。往往是中央政府和省政府管理大体相同的事。具体表现为中央通过部委管理全国事务，省政府管理本行政区域内除了中央垂直管理之外的一切事务。中央政府一般只掌握着大政方针的制定权和指导权，政策执行权掌握在地方政府手中。省级政府采取灵活变通的方式使中央政策符合本地情况是正常的。比如，中央领导人一再强调保护耕地对于中国的战略意义。1992年，“据国家土地管理局对二十四个省区市的调查，今年一月至九月，批建的开发区有一千九百五十一个，规划占地一万五千三百平方公里，折合近二千三百多万亩，其中百分之八十以上是交通、水源条件好的耕地。现在，在国家严格控制占用耕地的情况下，每年至少还要减少四百万亩耕地。如果圈地占地失控，势必严重削弱农业的根本依托。此风绝不可长!”（注：《江泽民文选》，1版，第1卷，266页，北京，人民出版社，2006。） 现在距离江泽民同志当年的要求已经过去20多年了，一个令人尴尬的事实是：耕地大量流失、18亿亩耕地红线即将被突破，中央实行最严格的耕地保护制度承诺难以实现。对于上述现象，中央部委和省级政府都是有责任的，既有中央部委调控乏力的原因，又有省级政府没有忠实执行中央决策的原因，中央规定的“米袋子”省长负责制形同虚设。

(3)在法律和理论上，中央部委对于本领域内的全国各项事务都有领导和指导的权力。但是，在中央部委如何管理这些事务、应该具体负哪些责任、如何通过制度化的途径协调与地方政府的“纠纷”等方面还缺乏明确和具体的规定。

（三）中央部委召开的会议多，发出的文件多，进行的检查评比多，耗费了省级政府领导人相当一部分精力

会议多、文件多、检查评比多是中国政府过程的重要特色。必要的会议和文件是政府运作的保障和手段。但是，如果经常召开一些没有准备、没有明确主题、不解决实际问题的会议，容易耗费领导人的精力，使其没有足够的时间思考大问题。“好多事情在各部门之间的互相扯皮、公文传递中耽误了。”（注：《邓小平年谱》(上)，617页，北京，中央文献出版社，2004。）

如前所述，中央部委每年都要召开本部门的工作会议，除了要求省级政府职能部门负责人要出席外，很多会议还要求省政府分管领导人出席。导致省级政府负责人把很多时间都泡在这种会议上面，没法思考和解决实际问题。“现在‘文山会海’确实是不得了，国家计委、财政部一个部门一年要发几千份文件，恐怕要专门找一批人来看文件啊，结果贯彻文件的人就没有了。所以就出现这样一种风气，就是‘以会议去贯彻会议，以文件来落实文件’。中央开什么会，到省里也开什么会，开完会就完了。中央发什么文件，省里也向下面发个什么文件，是不是落实了也不知道。”（注：《朱镕基讲话实录》，第4卷，285页。）

西方大多数国家中央政府部门的一个重要定位是既要协助政府首脑进行决策、充当政府首脑的参谋，又要亲自执行中央政府的决策。中国中央部委除了协助中央领导决策外，很少负责亲自执行，而是把大多数执行的职责交给省级政府及其以下的地方政府。在现行政府管理模式下，为了做好本部门的工作，中央部委对省级政府相应工作进行检查评比是必要的。但问题在于：第一，许多中央部委对地方政府的要求往往是“自说自话”，中央部委之间的政策缺乏协调，有的甚至相互冲突。这种状况在令地方政府无所适从的同时，也影响了中央部委的公信力和权威。第二，从每个部门的角度来看，对地方政府进行检查评比是必要的，但中央几十个部委都要进行检查评比的话，会使省级政府“不堪重负”，大量的时间用在应付检查和迎来送往上。第三，有些中央部委的政策在出台前缺乏与省级政府的沟通，不符合实际情况，面对中国各地千差万别的情况，总希望用一个模式管全国，政策上“一刀切”。这必然会引起省级政府的不满和抱怨，甚至发生中央部委与省级政府之间相互指责的情况。

（四）双重领导

管理统一是行政管理中的基本原则。一般而言，为了避免多重领导使下级无所适从，一个下级只能对一个上级负责。在两个或两个以上的上级对省级职能部门实施管理的情况下，不容易分清领导责任。

双重领导现象容易使省级政府职能部门处于矛盾的境地。当省政府与中央发出的决定、指示或命令不一致时，省政府职能部门及其负责人往往无所适从。最终无论其服从哪一方，都会得罪另一方，从而处于被指责和批评的状况。“省财政厅和国税局不一样，前者虽然是地方机构，要听地方政府指挥，但是也要从全局的利益出发，一定要执行国务院和财政部制定的方针政策；对于不符合国务院的方针政策，不符合财政部指导的，你就得顶住。”（注：《朱镕基讲话实录》，第2卷，380页。） 中央领导人的原则性要求是对的，但很难落实，财政厅想抵制省级政府中不符合财政部指导的政策，是非常困难的。就如一位地方审计局长所说的那样：“上级审计机关并不给下级机关拨付经费，而且地方审计机关局长、厅长的任命目前主要掌握在地方政府主要负责人手里，上级审计机关一般无意见通过。缺乏财政保障的前提下，地方审计机关‘硬不起来’。”（注：陈晓:《独孤求“审”》，载《南方周末》，2008-10-09。）

双重领导的制度安排有利于控制下级，但不利于执行，也很容易产生条块矛盾，使横向和纵向的领导关系发生冲突。省政府职能部门一般在不得罪中央部委的前提下听从和服从于本级政府。至于如何在这种矛盾中寻求平衡，则取决于省政府职能部门负责人的政治艺术。精于此道的职能部门负责人可以在这种矛盾中为自己赢得尽可能大的运作空间和各种资源。当省级政府的指示不利于他们自身的利益时，这时可以打着中央部委的招牌，在一定程度上加以抵制。当中央部委的指示不符合其利益或很难实施时，就可以以省级政府为后盾，消极应付。