三、改革“省部关系”的基本原则和对策

现在的“省部关系”模式是长期发展和探索的结果，有着巨大的价值和作用。同时也要看到，这一模式也存在诸多的不合理之处并且造成了权力运行中的混乱和错位。“我们三十一个省区市是一个整体，哪里出问题都是要影响大局的啊!中央和各地区各部门都要各就各位，政治上高度负责，正确处理整体与局部、长远与眼前、国家与个人的关系。发生什么问题，不要相互埋怨，也不要推诿自己应负的责任。”（注：《江泽民文选》，1版，第2卷，292页，北京，人民出版社，2006。） 为了减少中央与地方之间、省级政府之间、中央部委与省级政府之间的相互埋怨和推诿的现象，抓住时机对现行政府管理模式进行重点改革是必要的。

（一）基本原则

1.法治化

长期以来，“省部关系”的协调在很大程度上依赖领导人的政治智慧和政治技巧来进行。为了防止随意性，实现“省部关系”法治化是基本方向和原则。中央部委对全国的调控逐步从行政控制为主、立法控制为辅的模式向立法控制为主、行政控制为辅的模式转变。在未来一段时间内，需要进一步明确哪些事项由中央统一立法、哪些事项由地方制定行政法规。

2.进一步明晰部长和省级党政主要领导的政治定位

在政府运作中，进行明确的政治定位至关重要。就现代政府运作的规律而言，中央部委负责人是中央政府派往各部的代表和相关方面的政策顾问，而不是所在部门利益的代言人。作为协助中央政府负责某方面工作的助手、下属和同级政府的组成人员，部委负责人的主要职责是收集信息、向中央领导人提供政策建议、贯彻落实中央政府的决策，使国家结构高效、合理运转。中央部委负责人应该站在中央政府的整体利益上思考问题，不能过多地考虑本部门的利益，不得违背中央政府的意志和政策，也不得发表同政府领导人意见相左的言论。当部长不同意政府首脑的政策又不愿保持沉默，便只能辞职，或被免职。这是大多数国家的做法，也是维持行政系统高效率运作的一个必备条件。比如，英国部长须向首相负责，法国的部长必须向总理和总统负责。当部长的意见与政府首脑相左时，要么沉默，要么辞职。部长不能公开批评内阁决策。美国总统和部长之间的上下级观念更为明显。当某个部长的意见与总统的意见发生分歧时，总统就会要求部长改变意见，否则部长必须辞职。因为在总统看来，部长并不是利益集团在政府各部门的代表，而是总统在各部门推行政府总政策、总目标的代表。（注：参见[美]索伦森:《肯尼迪》，149页，上海，上海译文出版社，1981。）

省委书记作为中央领导人的下级，应该按照“四个服从”的标准毫无保留地执行党中央的决策。在单一制的国家结构形式下，省长的定位是双重的，其首要定位是中央政府的下级机关，要负责监督法律的实施，确保中央的政令畅通，同时，作为地方政府的代表，应该适度追求和维护本地的利益。

3.提升中央部委的管理权威

中央部委应该有足够的权力和管理权威。没有权力做基础，不具备超出地方很多的权力，中央部委推行中央政策就是一句空话。权威是省级政府和民众发自内心地对中央部委的敬佩、支持和尊重。这个认可度越高，中央部委的权力基础就越牢固。

(1)中央部委要严格管理和执法。严格管理是中央部委最起码的要求。面对部分中央部委管理“偏软”的现象，中央领导人经常给予他们鼓励。毛泽东在听取轻工业部和纺织工业部汇报时，明确指出：“你们野心不大，斗争性不强”，“王道太多，霸道太少，象小媳妇不敢斗争”。“重工业部门都积极抓，你们也要积极搞。你们有理由，要有些霸道。”（注：转引自薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》，上卷，483页。） 邓小平也鼓励部长敢于去碰硬：“各部部长不要当软班子班长。”（注：《邓小平年谱》(上)，33页。）

(2)增加中央部委公务员的数量。管了就要管好，而管好需要有一定数量的公务员为保障。适当增加中央部委公务员的人数是必须的。在中央部委人手充足的情况下，才有可能亲自去做一些大事情和自己应该履行的职责，而不是像现在这样忙于制定本领域内的各种政策，却把这些政策的执行权交给地方政府。政策执行中一出现问题，往往又以“钦差大臣”的身份去指责地方政府。在这种情况下，出现矛盾是必然的。

(3)在某些中央部委内部设立执行局。在增加中央部委公务员数量的基础上，一些部委可以设立专门的执行机构。部长和其他司局级高级官员专心致力于本部门内的决策事务，由专门的机构负责执行。这样能够保证决策的质量，减轻部委主要领导责任过重的问题，使其不必过多承担具体执行上的责任，同时也能够解决政策执行力不足的问题。在重大事项上，部委不用像现在这样通过地方政府去施行自己的决策，而是自己决策、自己执行。比如，在“环保风暴”在一些地方和部门不了了之、土地“红线”一再被某些地区突破、社保资金“高压线”一再被人触动、食品安全事故频发等中央领导人和民众所关心的问题上，相关的国家环保总局、国土资源部等部委就可以考虑建立执行局（或政策执行司）直接承担政策执行的责任。

(4)中央部委除了听取省级对口职能部门的工作汇报外，还应该有自己的信息来源，以便较为准确地掌握本部门业务范围的重大事项。

4.合理划分中央与省级政府职责，提高省级政府的自主性

“省部关系”的变革不能仅仅局限于中央部委为主还是省级政府为主这样非此即彼的思维框架内。长期以来，我们过多地把注意力集中于“省部关系”本身，而对顺利协调“省部关系”的前提条件和制度保障关注不够。虽然已经意识到在协调“省部关系”的同时，还要在政府职能转变和合理划分中央与省级政府职责上有所突破，但是，在具体的要下放哪些权力、下放到什么程度等方面，缺乏明确的实施细则。“不久前，我请各部门负责同志开会，发现有些主管部门不大同意这个《条例》，你不赞成这一条，他不赞成那一条。说来说去，是不肯放权。为什么权不肯放呢？他们也有苦衷啊!你国务院赋予我这个权力，现在国务院机构没有精简，职能也没有修改，你叫我放权，到时候出了毛病谁负责啊？难点就在这里。他有他的职责，原来都有红头文件规定让他管，他不管怎么行!”（注：《朱镕基讲话实录》，第1卷，139页。讲话中所称《条例》指《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。———编者注）

中华民族多灾多难，为了民族的利益以及国家的主权和领土完整，中央政府一定要保持强大的权威和能力。一个单一的中央政府无法实现良好的地方治理。很多事情拿到中央部委来办，反而办不好。没有良好的地方治理和省级政府的积极性，就不会有国家的长治久安。所以，省级政府也需要有一定的自主权。问题在于，如何在不降低中央政府能力的前提下，调动省级政府的积极性，明确省级政府的权限和责任。

不同层级的政府职能应有所不同。中央政府应该重点关注外交、国防、国家安全、金融安全、宏观调控、统一市场的构建等国家的重大战略问题。中层和基层政府应该把主要精力放在社会管理和微观公共服务上。目前，对上述问题在理论上基本有了一定的共识。接下来需要重点探讨不同层级政府职责的总体范围、各层级政府的具体职责范围、政府职责的层级结构以及相应的组织机构和运行机制。明确中央和省级政府的职责权限后，中央部委与省级政府就会少很多权力交叉点，责任也相对清楚。相应地，也会减少很多扯皮和相互埋怨的现象。

（二）对策措施

1.建立协商和沟通机制

(1)中央与省级政府之间的沟通。为了协调中央与地方关系，多数国家在中央政府设置了专门处理地方事务的机构。比如，法国中央政府设有内政部、国内安全部和地方自由部。英国中央政府设有环境事务部、苏格兰事务部、北爱尔兰事务部。其中，环境事务部主管英格兰和威尔士地区的地方事务，苏格兰事务部主管苏格兰地区的地方事务，北爱尔兰事务部主管北爱尔兰地区的地方事务。日本的自治省负责对地方政府进行管理和监督。

在中国，中央决策前往往会征询地方领导人尤其是省级领导人的意见和建议。通过省长会议、中央领导人视察和专题调研、省部级干部专题研讨班、请示报告制度等多种形式，中央领导与省级政府负责人面对面交流意见。通过对话，可以起到交流信息、统一思想、达成共识的目的。“为了使广东省领导同志对分税制有一个全面、准确的了解，并进一步消除他们的疑虑，我们先后召开了三次有省委、省人大、省政府、省政协负责同志及省有关部门和广州、深圳、珠海、汕头、佛山市的负责同志参加的会议，介绍情况、交流意见。会下，我和叶选平同志做了长时间的交谈，并和谢非、朱森林同志两次单独交换意见；李铁映同志也和林若等省市领导同志做了个别交谈；国务院有关部门还和广东有关厅、局对口交换意见”（注：《朱镕基讲话实录》，第1卷，368~369页。）。

协调中央与省级政府关系的一些制度规定太过于原则性，没有具体法律的规定，也没有专门的机构负责协调二者的关系。在继续坚持和完善已有中央与省级政府沟通形式的基础上，借鉴其他国家的经验，中国有必要在中央政府设立一个专门的机构，负责协调各省之间或中央各部与各省的矛盾。这个机构除了考虑部委的形式外，还可以考虑在全国人大或者在党中央内设立一个领导小组，或者在国务院设立一个议事协调机构。

(2)中央各部委之间的协调。由于利益以及观察和思考问题视角的不同，各部委对同一问题出现不同的看法，甚至矛盾是正常的。由于中国双重领导体制的特殊性，中央部委之间的矛盾和不同意见往往造成地方政府各职能部门间的看法不一致。为了不造成全国范围内政府间关系的紧张，相关部委之间成立正式或非正式的部际协调小组是必要的。早在1981年，在电力部和水利部就葛洲坝水电厂的管理体制讨论时，时任电力部部长李鹏就建议：“成立一个部际协调小组，解决水利和电力两部有关矛盾问题。”（注：李鹏:《众志绘宏图———李鹏三峡日记》，11页，北京，中国三峡出版社，2003。）

鉴于协调部委间关系耗费中央领导人过多精力的现实，朱镕基任总理时在办文方式上做了一些改进，即实行部门负责制。“国务院每一件事情，都有一个部门牵头。主管部门报到国务院的文件，请求批准、批转或转发，必须在报来之前征求各有关部门的意见，把所有的意见协商一致。如果意见不能达成一致，在哪一点上某某部门还不同意，理由是什么，你要写出来。过去，有些部门报来的文件，根本没有跟有关部门商量过，让我们一件一件地去协调，当时国务院十位秘书长（一正九副）还忙不过来。现在只有五个秘书长（一正四副)，我们不直接协调，只有在主管部门协调不下来的情况下，把他们协调的结果报国务院后，再由有关秘书长协调，最后由国务院仲裁。”（注：《朱镕基讲话实录》，第4卷，48页。）

协调中央部委之间的关系的途径主要有：通过中央办公厅、国务院办公厅进行协调，各部委负责人之间的个别接触和私下沟通，分管各部委的领导人之间的协调，中央政府主要领导人的协调等。今后，有必要建立新的制度和机制。其中，建立部门会议制度，组织多个部门协同工作，是值得提倡的一种形式。这样，既有利于多个部门协调、统一行动，又可避免出现一个新的管理对象就增加一个领导小组或临时机构的现象。部门会议制度的主要职能是交换看法，共同检查各部门的问题和所要采取的对策和解决办法。在部门会议制度的运作上，可以采取以下四种方式：第一，中央政府领导人定期亲自主持召开协调部门间关系的会议；第二，健全部门间协调配合机制，几个部委就共同关心和职责上相交叉的问题进行协调和沟通，避免“自说自话”和互不相让的局面出现；第三，建立部委间的信息沟通机制；第四，理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。

(3)建立健全中央部委与省级政府的协商机制。作为中央（联邦）政府职能部门的部委，必然以这样或那样的方式调控和影响地方政府的运作。比如，在日本，行政机关干预是中央政府对地方公共团体实施干预的最一般、最常见的形式。中央机关的干预包括准立法性干预、准司法干预，最主要的还是行政性的干预。行政性的干预包括非权力性的干预（建议、劝告、申报等）和权力性的干预（审批、指示等)。中央财政由财务省也就是财政部管理，地方财政由另外一个中央部委来管理，现在由总务省管理。（注：参见魏加宁:《我看日本的中央与地方关系》，载《经济观察报》，2006-11-30。）

面对来自中央部委的影响，包括省级政府在内的地方政府有意见是正常的。既然大多数国家都在一定程度上存在类似的矛盾，那么，为什么中国的“省部关系”问题比其他国家突出？中央部委与省级政府间缺乏必要的协商机制是一个重要原因。这并不是说，在政治实践中，我们没有认识到建立协商机制的意义，而是说我们一直没有把这项制度建立起来。其实，历代中央领导人都意识到了这个问题。毛泽东在《论十大关系》中对建立健全中央部委与地方政府的协商机制就有过具体的设想。江泽民在党的十三届五中全会上的讲话中也要求：“中央各部门一定要继续听取和尊重地方的意见”。但是，在具体实施方面我们做得还不够，比如：中央部委与地方政府具体协商哪些事项？在多大程度上和范围内协商？通过何种途径和机制进行协商？

原则和指导思想只有体现在具体的制度设计和运作上，才能真正发挥其作用。建立中央部委与地方政府的协商机制，须注意以下几个方面的要点：第一，在强化中央部委管理权威的同时，还要尊重省级政府的意见和地方利益。第二，要丰富、完善省级政府的意见表达机制和途径。中央部委的决策毕竟要在全国范围内施行，因此，在决策前要广泛调研和征求意见，主动征询和认真听取省级政府及其部门的意见和建议。只有畅所欲言、集思广益的中央部委决策，才能在执行中得到地方政府的真正配合，进而减少双方的相互埋怨和指责。第三，在决策执行过程中，要加强联系和沟通，经常性地交流信息。通过沟通，对于不完善的决策及时进行修正和补充。第四，要理顺地方性法规与部门规章的冲突。已有全国性法规和部门规章的，省级政府应当严格执行。其制定的实施细则不得与全国性法规相冲突。现行法律法规没有规定的，省级政府可根据本地的实际情况制定一些地方性法规。

2.精简会议

为了减轻省级政府及其职能部门负责人的负担，中央部委召开的工作会议，要减少数量、控制规模，不邀请省、自治区、直辖市人民政府负责人出席。在会议形式上，尽可能采用电视电话会议的形式。“中央部委召集地方的领导同志来开会，一年也应该有一个总的协调。中央发文，包括各部委往下发文和往上报文，也要精简再精简。坚决改变‘文山会海’的不正常现象，真正让大家可以集中精力想大事、议大事、抓大事，这样对防止官僚主义、形式主义、事务主义很有好处。”（注：《江泽民文选》，1版，第2卷，574页。）

3.加强中央部委和省级政府负责人之间的岗位交流和轮换

任职经历会影响政府官员的视野、看待问题的思维方式和处理问题的基本方法。“各省均有相当大比例的干部在他们长期居住的省里任职。这既加强了对当地的了解和支持，也在严格执行某些不利于个别省份的政策方面给中央提出了更大的挑战。”（注：[美]李侃如:《治理中国:从革命到改革》，167页，北京，中国社会科学出版社，2010。） 中央部委和省级政府负责人的政治定位和所处的位置不同，对事情的看法出现分歧是正常的。为了增进对相互工作的理解，适当增加政府官员在中央部委与省级政府之间的岗位轮换力度是必要的。