二

近年来，各方面对政府应有的职能的认识已经更为清楚。党的十七大对转变政府职能、建设服务型政府和行政体制改革做了深入、系统的分析。我们要抓住难得的历史机遇，加快和切实推进政府职能转变，高度重视中央政府与各级地方政府的职责定位，厘清省级以下地方各级政府的权责边界；加快政府职能实践方式的调整和转变，建立不仅有利于全面履行政府职责，同时有利于加强部门间协同的新的政府运作模式；深化以高效履行政府职责为核心目的的政府机构的调整和重组，在较短时间内实现政府从偏重经济活动到全面履责的转变，实现政府职能转变和机构改革工作的新跨越。

第一，要深化对政府职能内在发展逻辑的认识。

由政府提供公共服务，是国家自身的内在规定性所要求的。政府职能包括三个主要方面，即统治职能、管理职能和服务职能。在现代化阶段到来之前，受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等重要因素的制约，古代国家的政府只能提供水利、交通、度量衡等相当有限和非常简单的社会管理与公共服务。工业革命以来，随着生产力的迅速发展、社会生活的日益复杂化和工人阶级对国家施加的强大压力，政府的管理工作越来越复杂，特别是二战以来，政府的服务职能受到空前重视，政府所承担的公共服务职责也愈益扩大，相应地，整个社会生活的面貌也有了巨大改观。

社会主义国家本应具有发达的政府管理、服务职能，但受国际共产主义运动中左倾思想的影响和客观条件的制约，苏联和改革前的中国，政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的确认和实践上的重视。我国进入改革阶段后的前20多年，由于面临着紧迫的经济建设任务，加之过于迷信市场经济因素和保守僵化思想干扰同时存在，妨碍了对政府职能问题的深入研究。这并不只是一个纯理论问题。比如，一直到最近还有同志在问，我们一直强调政府是为人民服务的，为什么还要建设服务型政府？有人问，国家是统治机器，为什么把服务讲这么高？如果能够把国家本质和国家职能这两个问题结合起来分析，就不难说明这其中的差异。事实上，“为人民服务的政府”与“服务型政府”是两个角度的问题，前者侧重于国家的性质和宗旨，后者则侧重于政府职能。在社会主义的条件下，通过建设服务型政府，能够更好地使人民政权体现出自己的宗旨。人民政府如果长期不能以公共服务为主要职能，就不能很好地满足人民的要求。人民政府（性质）与服务型政府（职能）在21世纪的结合，将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。

改革开放以来，政府的宗旨没有改变，但政府存在的社会经济与文化条件变化了，政府几项主要职能的“排列组合”关系就要发生变化。在历史发展过程中，政府职能随着社会条件的改变而不断调整是客观趋势。国家具有阶级压迫机关这一面，政府具有统治工具这一面，这都是毫无疑问的，但是国家和政府也同时是“特殊的公共权力”。二战以来，政府的统治职能隐性化、管理职能刚性化和服务职能扩大化的趋势非常明显，人们更加注意统治、管理和服务三大职能之间的相互协调、配合，西方国家还特别注意用管理和服务职能来掩盖统治职能的行使，而“和谐社会”建设思想的提出，也表明了我国在国家治理方面的日趋成熟。

也就是说，转变政府职能是一个不能一概而论的工作，要适应不同方面的政府职能的不同特点。现在，在这方面存在的主要问题，是对统治、管理和服务三方面关系的认识不够清晰，认识得比较浅，即对统治职能的隐性化关注不够，对管理工作的刚性化认识模糊，为社会提供公共服务的范围还不够大，三者的彼此结合不够紧密，服务方式还较为单一。

第二，要细化对政府职能内部结构的认识。

政府职能是作为一个包含着若干个方面、若干个层次的整体性结构而存在的。现代政府的职能应当划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。

政府的功能，是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。这也是统治集团在取得统治地位、执掌政府以后所享有的最基本的社会政治权力。按照我们目前的理解，政府作为政治统治工具和公共管理机关的统一体，必须有力地处理好国家的阶级性与社会性的关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家之间的关系等重要的社会关系。政府功能是客观存在的，对这些社会关系处理的娴熟程度，能够反映出一个国家、一个统治领导集团的成熟程度。政府在这些方面没有多大的选择和回旋余地，因为它们不以主观意志为转移，也就是说，没有做不做的问题，只有做多做少、做好做坏、主动被动的问题，政策选择和工作安排上的伸缩性不大。在这些领域，一般不涉及转变职能的问题。

政府的职责，是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务，也是政府职能中比较“实”的一部分。比如，中央政府（或联邦政府）一般负责法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等，地方政府一般负责公安、文化、卫生、中小学、环保、环卫、就业指导、市政、住房建设等。这些职责的主观色彩比较强，一个政府在履行其政府职责时，在做不做、做多少、怎么做、由哪个层次上的政府去做等问题上，有一定的灵活性，不同国家之间的差别也比较大。转变政府职能的重点是调整政府职责。同时，政府职责作为政府的工作任务，均为可操作的事项，横比便于逐项分解，纵比便于逐层次划分。处于社会经济转型期的国家，转变政府职能的幅度会更大一些。

政府尽可能系统、有力地实现其基本功能，是全面、有效地履行其各方面职责的政治基础，也是在政府职责方面不断实现政府职能转变的基本条件。我国在这方面的主要任务，是更加自觉、更加娴熟地处理好需要由政府调控的重大社会关系，不断提高领导水平和执政能力；同时根据客观条件，科学实现对政府职责的主观选择，就具体职责的承担与否、职责的承担主体选择、职责的分工组合、职责的实现方式作出因地制宜和因时制宜的组合型选择。建议政界和学界在阐述和分析政府的具体工作任务时，不排除但少使用“政府职能”概念，多使用“政府职责”概念，引导各方面对政府问题做具体的思考和界说。

第三，对政府纵向间的职责划分要具体落实到五个层级，同时各地政府和政府各部门的政府职责转变工作，要有具体化的操作方案。

在正常情况下，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，现在的一个突出问题是，我国政府纵向的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这一模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口、左右对齐”。（注：参见朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2005(1)。）

这种“职责同构”的政府纵向间关系模式，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应当直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应当提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题。高层政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大，地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大。在这些问题上，要改变管理思路。以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。

具体有如下几点建议：(1)针对某些指导意见和文件存在着的过于笼统、缺乏细致的针对不同层级政府具体指导的现象，建议党中央和国务院的重要报告、中央文件、中央领导同志的有关讲话，在论及转变政府职能方面问题的时候，要区分不同的政府层次，至少要区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况，分别提出要求。(2)切实转变政府职能，要有可操作的方案。职责划分，只在道理上和原则上清楚不行，中国需要有清楚的“政府职责配置表”。(3)在法定的职责范围内，中央的决策主要依靠中央政府自己的执行系统来执行，部分委托给适当层次的政府代理。该由地方决策的事情，由地方自己去做，上级有监督权。建议中央政府部门不要再到各地“查卫生”，安监局也不是“安监法院”，不要到处去批评人，而是应当自己直接做一些事情，这既是履行一级政府机关的职责，也是给地方示范。要通过法律和政策渠道，对省以下四级政府合理分工，包括就省以下分税制问题提出一些具体办法。(4)建议在“十二五”期间，着手在适当规模上调整行政区划，同时加强对不同层次、不同类型的地方政府的特性的认识，以便它们各自更好地发挥作用。比如，市辖区是否属于一般意义上的行政区的范畴？把这些问题研究清楚了，很多工作就会设计得更科学一些。