四

在转变政府职能的过程中，有必要根据国情、政情，并吸收现代政治学与行政学中府际关系理论的精华部分，共同培育府际伙伴关系(partnership)。

伙伴关系是现代政治学与行政学中的重要概念，最早出现在一些西方国家的城市管理领域，主要用来描述“城市政府与私营部门在公共服务提供上的合作伙伴关系”。现在，伙伴关系概念的适用范围已经相当广泛，甚至可以说已成为处理各种政府间关系和政府与社会组织的关系的一个重要思路。这个概念最早出现在西方国家，与西方国家的传统政治理念有着直接的关系。在这些国家中，历史上较少有“横平竖直”的政治系统，在近代以来的民主政治建设中又较早打掉了森严的等级关系。在多数比较成熟的西方国家中，地方不论大小，政府的行政地位平等，一般不大强调行政上的隶属关系。因此，也就相对比较容易推动着眼于工作合作与利益共赢的思想以及形成相应的府际关系直至形成一定意义上的所谓伙伴关系。

但是，伙伴关系不只是西方国家可以讲，中国也可以讲。由于有中国共产党的统筹和中央政府的支持，中国的政府间伙伴关系的形成和运作会拥有较好的体制基础，因此，也就可能更加具有实质意义。以前，我们很少谈论各级政府之间、政府各方面之间、政府与企事业单位及第三部门的伙伴关系，主要是由于我们对这个概念缺乏了解，在计划经济和政治封闭的条件下也没有现实需要，政治体制改革推进速度相对较慢，这也在一定程度上迟滞了对于府际关系的研究和伙伴关系的形成。应当说，目前，在中国的各级政府之间，在纵向上主要还是领导和被领导、指导和被指导的关系；在地方政府和政府部门的横向关系方面，还是以竞争关系为主。虽然也有一些经过系统安排形成的合作关系，比如“对口支援”，但总体来看，伙伴关系的形成还是磕磕绊绊，处在尝试的过程之中。

如前所述，转变政府职能是经济体制改革和政治体制改革的“接合部”。现在，转变政府职能的初步进展已经为府际关系的调整打开了道路；切实转变政府职能的各项紧迫工作，又对府际关系的调整，特别是对伙伴关系概念走向前台提出了要求。转变经济发展方式，离不开转变政府职能，也离不开在地方政府和政府部门之间强调伙伴关系。地方政府之间、政府部门之间，如果只是在比拼GDP，就不可能形成伙伴关系。如果要调整这种状态，如果要在五级地方政府之间对提升公共服务水平进行合理分工，就都直接需要强化伙伴关系的概念。

随着社会生活的变化，在尝试构建伙伴关系的过程中，要注意这样四个问题。首先，在构建政府间伙伴关系的过程中，中央政府依然要发挥不可替代的作用，这主要是由中国特殊的国情和政情决定的，也符合各方面的利益。其次，也应注意到，政府间伙伴关系是一种多元、双向的社会关系，这有利于充分调动不同层级、不同区域政府的积极性。比如，今后在安排“对口支援”工作时，要注意考虑适当发挥第三部门的作用。如果这种伙伴关系能够有较好的物质基础和较强的执行力，将有利于不同政府、不同组织发挥各自的优势，实现整体合力，解决突出问题。再次，要在明确省、市、县各级政府职责权限的基础上，逐渐淡化纵向政府间的领导与被领导关系，逐步建立起彼此依赖、协同治理、相互制约、资源共享的伙伴关系。最后，要探讨在地方平级政府之间构建相对合理的合作模式和有法律基础、制度化的合作框架。

1982年以来，中国政府经历了七次机构改革。按照精简机构、转变职能的原则，各级政府在抑制机构膨胀、控制人员编制等方面确实取得了一定进展。但是，职能转变的关键不在于部门数量的多少和机构规模的大小。伙伴关系的核心问题，是政府和政府部门之间能否形成合作机制。在中国，部门分割、职能交叉、政出多门的问题长期存在。虽然通过体制改革和机构改革的方式可以起到一定的作用，但这不仅比较被动，而且没有触及核心问题。事实上，一个国家的政府部门之间在权责配置上要做到完全无交叉和完全切割清楚几乎是不可能的，因此，将体制改革与机制调整有机结合起来，注意从机制角度上对政府部门间关系进行调整才是解决问题的关键。相对于体制改革，机制调整更注重内源式合作的形成，而这种合作明显更为积极主动，也更加符合伙伴关系的目标导向，能够更深层地转变合作的性质，并且丰富改革的内容，通过形成改革和发展的合力，更好地实现切实转变政府职能的目的。