第二节　政府CIO概念及其发展

一、政府CIO概念和特点

政府CIO是指在政府中担任首席信息官，负责政府信息资源管理的高级政府官员。更广泛意义上的政府CIO不仅仅是指某个具体的职位，它还是一项制度性安排，是一组对于信息资源进行管理的制度的集合。政府CIO在美国、加拿大、英国等国家信息化过程中发挥了有效的作用，其主要原因就是这些国家都有针对信息资源管理从战略到法律再到职能的整体制度性安排^［30］，并建成了以政府CIO为核心的包括一系列信息资源管理的相关制度的框架体系。

政府部门的CIO与企业的CIO相比，有很大的区别^［31］，具体如表1-2所示。

一般说来，与企业CIO相比，政府CIO主要有以下特点：

（1）厌恶风险。由于工作环境的原因，政府CIO一般风险偏好程度较低，在新技术来临的时候，一般是采用稳健的办法，不轻易进行有风险的改革，利用信息技术进行业务流程优化的力度和广度都会受到影响，这也造成了政府CIO的工作以及绩效显示度不如在企业中强烈。

（2）服务为主。政府的存在就是为公众提供服务，因此在选择信息技术的时候，一般价格的敏感性比较低，不像企业的CIO，进行信息技术采纳的时候要充分考虑到成本和信息技术带来的绩效的改观问题。政府CIO的主要职责是实现信息技术战略与政府管理过程的整合，要使电子政务建设过程中的“电子”与“政务”达到无缝隙结合。

（3）非技术影响因素较多。政府CIO要想发挥作用，将受到来自政府部门内部很多传统因素的影响。因此，政府CIO不但要有一定的信息技术专业水平，更重要的是要有很强的组织管理和业务管理水平，要有卓越的领导才能、敏锐的洞察力和政治辨别力。

（4）工作环境属于垄断性质。由于政府CIO的工作环境导致其竞争性偏弱，对于外部环境的变化不敏感，主动进行信息技术改革的意愿不强烈。因此，如果想要顺利开展工作，就需要政府CIO有一个更宽广的视野，能更好地利用信息技术服务于政府优化。

二、中国“政府CIO”组织结构现状

由于中国的信息化发展起步较晚，总体信息化发展水平参差不齐。在政府目前的行政管理体系中并没有“政府CIO”的说法，大多数的称谓是“IT主管”、“信息中心主任”、“信息处处长”、“科技处处长”、“信息公开处处长”或“信息办主任”之类，真正意义上像美国那样处于领导地位、进入决策层参与决策的“政府CIO”的人数并不多。但从人们对于他们所承担的职责及其角色的描述中，可以看出他们实际上是承担了“政府CIO”这么一个角色。这些不同的称谓实际上反映了中国政府信息化制度中对于“完整的CIO组织架构”所形成的不同层次的需求。在政府信息化的早期，信息化的工作主要是办公自动化和信息系统的安全运行，这个时候的“政府CIO”就是信息化主管或信息中心主任，他们的主要职责就是对硬件、软件等基础设施的维护。随着政府信息化的不断深入，政府信息化的完善需要从战略的高度进行规划、组织和管理，需要为政府内部的改革服务，此时的“政府CIO”就是信息办主任甚至是信息化领导小组组长。因此，本书对于政府CIO的定义为“政府信息资源管理的最高职位负责人”。不管他的具体头衔是什么，他都是当前状态下政府部门内部信息资源的管理者、政府信息化推进的骨干力量，对于政府信息化决策有很大的影响^［32］。

为了使“政府CIO”的工作得以顺利开展，就必须建立与之相适应的行之有效的组织机构来规划和实施信息化的战略。经过对国内政府机构信息资源管理和政府信息化相关部门的调研和分析，发现目前国内“政府CIO”的主要组织结构可以分为以下几种（详细论述见第九章第一节）^［33］：

（1）“信息办＋信息中心”型结构。

（2）“信息办”主导型结构。

（3）“信息中心”主导型结构。

（4）“职能处室”主导型结构。

（5）“职能处室＋信息中心”型结构。

（6）“业务部门”主导型结构。

前述政府信息化的6种结构，前3种（即“信息办＋信息中心”型、“信息办”主导型、“信息中心”主导型）是比较合适的，但也仅仅是适合于政府信息化发展的初级阶段。从专业分工的角度来看，后3种（即“职能处室”主导型、“职能处室＋信息中心”型、“业务部门”主导型）是不太适合政府信息化的发展的。

就促进信息化程度而言，信息化组织结构不同，对信息化推进力度、信息资源管理能力、信息化决策规划能力以及协调能力等都存在差异。随着政府信息化的发展，信息化的深度和广度都将发生巨大的变化，政府信息化需要一个完备的体制来保证它的运行，需要一个专门的部门来对相关的信息资源进行管理，信息化组织结构的形式和内容在一定程度上影响着政府部门职能的发挥。

三、中国“政府CIO制度”的现状

对于“政府CIO制度”这个概念，中国政府管理体制中更是没有明确地提出。但是随着政府信息化的不断深入，人们发现在政府信息化过程中出现了种种问题，比如IT黑洞、信息化绩效低、重复投资、系统不能互联互通、信息资源不能共享等，使得“政府CIO制度”这个话题逐渐得到大家的重视。不论在实践中还是在学术界，对于建立“政府CIO制度”的呼吁都很多，也时常见诸各种报刊和会议。2000年后，“政府CIO制度”也逐渐地为大家所熟知并付诸实践，全国各地针对建立企业和政府的首席信息官职位和相关制度展开了不同程度的探索工作。

早在1999年，上海市政府就启动了首席信息官制度的运行试点，江苏省政府则在2001年实施了首席信息官研修制度^［34］。

2003年北京市宣武区政府于7月通过、9月施行的《宣武区公开政务信息暂行规定》中明确要求宣武区各级行政机关设立首席信息官1名，全面负责本机关的政务公开工作^［35］。

2009年5月，广州市政府法制办公布了《广州市信息化促进条例（征求意见稿）》，其中就规定市、区、县级市人民政府各部门设立首席信息主管，负责本部门信息化的统筹规划、指导协调和监督管理工作。首席信息主管制度由市人民政府制定，有条件的大中型企业参照执行^［36］。但在具体条例颁布的时候，却没有“首席信息主管”的字样，取而代之的是“信息化主管部门”，这使得本来很务实的工作和职能又虚化了，不得不说是一种遗憾。

2009年，上海市经济信息化委在《关于推进信息化与工业化融合促进产业能级提升的实施意见》中指出，为推动企业发展模式从生产型制造为主向生产与服务并重转型，探索建立企业首席信息官制度^［37］。

2009年6月，首次在国家层面提出要建立企业的CIO。国资委公布的《关于进一步推进中央企业信息化工作的意见》，要求央企建立首席信息官制度并设立信息化专职管理部门。

2011年6月，广州佛山市信息化决策委员会决定，在市、区政府部门建立并推行首席信息官制度，有100多名首席信息官参加了培训，以提高市、区各级部门信息化建设管理水平^［38］。

2014年11月，工业和信息化部组织编制了《企业首席信息官制度建设指南》，开始在全国推进企业首席信息官制度的建设工作部署。

可以看出，对于“政府CIO制度”的建设，全国各地都开始了不同程度的尝试，但由于种种原因，到目前为止政府还没有一个清晰的“政府CIO制度”的框架体系。

接下来，看看中国“政府CIO”在实践中几个重要制度安排的现状是怎样的。

（一）“政府CIO”的选拔考核制度

中国政府对于“政府CIO”的选拔和考核缺乏具体的法律条文或规章制度来约束，基本都是参照公务员的选拔考核标准来进行管理的。

一般说来，只有进行决策和日常管理的各级“信息办”属于政府行政体系，“信息办”的工作人员一般都是要通过国家的公务员考试才能进入，他们一旦进入就享有“编制”待遇，“信息办”主任及其成员都属于公务员编制。而具体实施信息化建设和维护的“信息中心”大部分属于事业编制，只不过有的属于全额拨款，而有的属于差额拨款。这些事业编制的“信息中心”对于人员的选拔主要是通过人才市场招聘获取，即便是可能承担“政府CIO”角色的信息中心主任，也需要和用人单位签订劳动合同，而具体的考核将参照事业编公务员的考核办法。

（二）“政府CIO”的决策机制

决策机制主要是指有关信息化建设的决策由谁做出，其决策的过程是怎样的。从决策机制可以看出政府流程是否优化、治理结构是否合理、工作是否高效。目前“政府CIO”参与到政府的信息化决策有以下特点：

首先是决策层次低。在现有的“政府CIO”组织结构中，“政府CIO”地位相对较低，大部分仅仅相当于部门主管级别，他们参与的决策仅仅局限在信息化领域，甚至是信息化领域里的底层决策，有的连信息化的规划决策都无法参与，更别说政府部门组织管理和改革的高层决策了。因此，低层次的参与导致政府信息化建设缺乏战略的眼光和开阔的视野，最终造成信息化建设的低水平和重复。

其次是决策能力弱。不少政府部门的“信息办”实际上并没有专业的IT人员，导致有关信息化的专业决策能力较弱，与信息化建设有关的决策还需要由“信息中心”来参与拿主意，更有甚者还依靠参与政府信息化的外包公司来做决策。这就非常容易造成管理上的混乱，使得“信息办”这个决策部门和“信息中心”这个执行部门职能混淆、分工不明晰，导致很多信息化项目的扯皮和推诿现象。

（三）“政府CIO”的沟通机制

“政府CIO”的沟通机制主要包括两部分：

首先，内部协调沟通。内部协调主要由政府信息化组织结构中的信息化领导小组负责，信息化领导小组的主要作用就是进行战略规划以及协调各部门之间的工作和关系。这实际上从侧面反映了这些本应该由“政府CIO”所拥有的权力，由于“政府CIO”能力不够而被另外一个组织机构所暂时行使的尴尬现实。但在实际工作中信息化领导小组的作用有限，因为其组成成员基本是由政府部门的领导兼任，领导平时工作繁忙，针对信息化本身并无实质性参与。实际沟通协调工作基本是由“信息办”这种和其他职能部门同级别的机构来做，这样同级别协调的难度和效果是可想而知的。

其次，外部协调沟通。由于政府的信息化建设项目基本都是外包给相关领域的专业公司承建，而与外部公司的沟通基本是靠“信息中心”完成的。这种沟通如果没有政府高层的参与，就容易造成承建单位无法更好地理解政府信息化中的需求，造成信息化后续工作的成本增加。

总的说来，中国“政府CIO制度”从2000年开始，已经呼吁了很长时间，而且在不少发达城市开始了不同程度的试点，但由于缺顶层设计以及法律的保障，使得试点容易，但推广起来就相对困难。目前现有的“政府CIO制度”存在种种弊端，在“大数据”“互联网＋”背景下的今天，已经严重阻碍了政府信息化的进展。

四、政府CIO制度的意义

在信息社会中，信息日渐成为超越土地、资本与劳动力的一种新型的社会生产要素，成为社会发展日益重要的战略性资源，整个社会将形成一个完整的信息网络系统^［39］。尽管我们政府和企业设立了总会计师来管理资金，设立了总工程师来管理技术和设备，设立了总经济师来通盘考虑经济工作，但却没有人负责政府的信息资源管理，这种“结构真空”状况当然要从体制上加以解决。信息作为一种基本的资源，跟资金、人力、设备一样，需要加强管理，需要发挥作用，需要防止流失和浪费，因此必须确定专人管理^［40］。在政府领域，随着信息技术对于政府的行动和公共关系的影响逐渐增强，需要有政府CIO对政府政策和战略的领导，政府CIO专注的重点已经超越了技术的管理，转移到了政府的“变革管理”和“业务流程再造”等基本问题^［41］。在2007年全球CIO圆桌会议上，与会代表也意识到了政府CIO的重要性，尤其是其在政府公共部门“以公民为中心”的转型中将发挥关键作用。

电子政务的实施意味着一次由技术推动的管理革命，以及伴随产生的制度和政治的改革。许多国家的电子政务不成功，很大程度上是因为在它们的潜在假设中，电子政务的发展是一次性的、一个项目或一个蓝图，可以通过国际咨询顾问和临时实施项目单位来满足跟踪问责和治理的需求，在领导力和机构能力上缺乏可持续发展的远见^［43］。事实上，电子政务并不是一个一次性的项目，它是一个持续改善的过程，是一系列政策开发、投资规划、创新、学习和变更管理的连续过程^{［44］［45］}。这个过程必须符合动态响应的发展，支持不断变化的国家目标和战略，并且产生可持续的制度改革和公共服务的改善。我们面临的挑战是建立有效的信息技术治理和体制框架，并使得人力资源和制度资源成为新的竞争力的源泉。理论上，新公共管理者认为公共管理者是专业人士，政府部门的不良绩效不是因为他们缺乏管理能力和不履行职责，而是“坏制度”的结果，是烦冗和不必要的规则的结果^［46］。因此，有必要对于信息化的相关制度尤其是政府CIO制度做一下深入研究。

那么，中国是否有必要建立CIO制度？焦宝文教授认为“建立政府CIO制度是一个组织的信息管理发展到战略管理阶段的必然产物，一些重点的电子政务工程投资规模少则几个亿，多则上百亿，风险也随着投资规模的增加而增加，如此高投入的工程需要专业的决策者和法律意义上的责任人”^［47］。国家信息化专家咨询委员、中国信息协会常务副会长高新民认为，当信息技术和信息化的内涵尚未被人们广泛正确理解的时候，通过“一把手”工程能够有效地推动信息化建设在政府的实施。但一把手不可能只关心信息化工作，更不可能投身于电子政务建设的具体工作中去。随着信息化投入的资金越来越多、涉及的部门越来越多，“信息中心”类的组织结构、管理机制已经越来越难以适应信息化建设的需要。需要确立政府CIO的地位，将信息化建设“一把手”工程变为“一把手＋CIO”工程。

当前，中国政务信息化建设存在条块分割、各自为战的问题，各部门往往按照现行行政管理体制，一方面，既有业务流程的电子化缺乏部门间业务协同的组织规划，造成部门间业务分立、数据隔离的格局，跨部门协调决策难度大。另一方面，各部门政务信息系统大都侧重内部事务处理，以提高内部管理效率为目标，缺乏面向服务公众和支撑政府宏观决策的应用，政府信息化对提升政府公共服务水平的支撑能力不足，不能满足转型时期对提高政府公共管理水平和增强治国理政能力的要求^［48］。因此需要对政府信息化制度进行顶层设计，政府CIO制度就是其中需要考虑的重要制度之一。