第一章 总则

一、修改农民专业合作社法的必要性和可行性

（一）修改的必要性

修改农民专业合作社法是我国农民专业合作社发展进程中的一件大事，也是我国农业法制建设的重要成果。修改前的农民专业合作社法自2007年施行以来，在赋予农民专业合作社法人地位、促进农民专业合作社快速健康发展、提高农民的组织化程度、增加农民收入、保护农民专业合作社及其成员的合法权益等方面发挥了重要作用，为保障国家粮食安全和农产品有效供给，提高农业现代化水平，加快构建新型农业经营体系，推动农业和农村经济发展提供了重要法律支撑。

随着改革开放的不断深入推进和市场经济的发展，农民专业合作社发展的现代化、市场化、规范化程度日益提升。特别是近年来，中央文件多次提出大力支持农民专业合作社发展，有关部门出台了许多扶持农民专业合作社发展的优惠政策，我国农民专业合作社迎来了前所未有的发展机遇。但同时我们也应清醒地看到，随着实践的发展，农民专业合作社也出现了一些新情况、新问题，原农民专业合作社法的一些规定已不适应实践发展的需求，需要适时作出修改和完善。随着我国经济发展进入新常态，一些矛盾和问题显得日益突出，修改农民专业合作社法不仅必要，而且也是十分迫切的。

1.扩大法律调整范围，优化农业产业结构和资源配置，适应农业供给侧结构性改革的需要。随着农村分工分业深化，农民分层加快，农民合作的愿望越来越强，整合合作需求，优化资源配置的呼声越来越高，一些地方因地制宜开展实践探索，积累了一些经验。一是在合作的形式上，从过去的“同类”农产品生产经营和“同类”农业服务逐步向综合性、多元化的合作发展。二是在合作的领域上，逐步向产前产中产后全产业链发展，并涌现出农村民间工艺及制品合作社、休闲农业和乡村旅游合作社等新型的农民专业合作社。三是在合作的层次上，一些地方的农民专业合作社之间为了扩大合作规模，提高合作层次，联合起来成立联合社，需要明确其法律地位，规范其管理机制和运行规则。从实践的情况看，这些新的变化、新的探索总体上是有益的，优化了农业产业结构和资源配置，适应了农业供给侧结构性改革的要求，有必要在立法层面予以确认，给予相应的规范、引导和支持。

2.提升农民专业合作社质量，进一步规范发展，维护市场经济秩序的需要。一是从发展阶段上看，在农民专业合作社法立法之初，我国农民专业合作社的发展处于比较初级的阶段，立法总体的基调是以支持、促进为主，在快速发展十年之后，我国农民专业合作社在数量和规模上有了跨越式的发展，在制度设计上也应当更加体现精细化管理的要求，对组织机构、管理机制和财务制度等进行优化和完善，以提升农民专业合作社的整体质量和竞争力。二是从实践上看，一些农民专业合作社出现了弄虚作假、侵犯成员权益和违法经营的现象，有必要加大处罚力度，完善法律责任，促进农民专业合作社优胜劣汰，维护公平的市场竞争秩序。

3.增加农民收入，完善扶持措施，大力推动脱贫攻坚的需要。一是从出资方式上看，一些农民希望以实物、土地经营权、林权等非货币财产出资加入农民专业合作社，以增加收益。特别是在贫困地区的农民，这种要求尤为强烈。二是在扶持措施上，许多农民专业合作社呼吁加大扶持力度，增加保险服务、用地用电等方面的优惠政策，以进一步减少经营成本，增强农民专业合作社的带动能力，提高农民的收入水平。

（二）修改的可行性

修改农民专业合作社法不仅必要，也是可行的。

1.具备了较好的政策基础。党中央、国务院高度重视我国农民专业合作社的改革和发展，党的十九大报告提出乡村振兴战略，要求培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。近几年的中央一号文件多次提出要加大扶持力度，大力发展农民专业合作社，并在引导发展农民专业合作社联合社、安排部分财政投资项目直接投向符合条件的农民专业合作社、扩大涉农项目由农民专业合作社承担的规模、完善农民专业合作社税收优惠政策等方面进行了部署。2013年和2015年的中央一号文件提出抓紧研究和适时修改农民专业合作社法的明确要求。国务院有关部门联合发布《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》等一系列重要文件，有关部门也制定了比较全面的配套政策，为修改农民专业合作社法提供了政策依据。

2.有一定的法规规章可以借鉴。农民专业合作社法出台以后，国务院发布《农民专业合作社登记管理条例》等行政法规，大多数省、自治区、直辖市也都出台了有关农民专业合作社的地方性法规，其中一些地方性法规对法律没有明确规定的内容进行了探索。农业部、财政部、国家税务总局等部门下发《农民专业合作社示范章程》《农民专业合作社财务会计制度（试行）》《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》《农民专业合作社年度报告公示暂行办法 》等政府规章和规范性文件。这些配套法规、规章和规范性文件为修法提供了很好的借鉴。

3.具备了丰富的实践基础。随着改革开放的深入和市场经济的发展，各地按照党中央和国务院的要求，在注册登记、税收优惠、金融服务、示范社评定和管理、教育培训、人才培养等许多方面不断深化改革，积累了大量的实践经验。一些地方在土地经营权出资、联合社、合作社内部开展信用合作等方面进行了有益探索。农民专业合作社改革和发展的成就和经验，为修改农民专业合作社法提供了很好的实践基础。

4.有较多的国际经验可以参考。国际上合作社的发展已经有一百多年的历史，在合作社理论和实践方面积累了大量经验，提供了多种发展模式，如美国的农业合作社有传统农业经销合作社、新一代合作社和有限合作社等多种模式，日本、韩国采取的综合农协模式等。许多国家和地区都注重用立法形式规范和促进合作社发展，近年来，针对合作社发展的新变化和新动向，德国、日本、韩国等一些国家对其有关合作社的法律进行了修订，在制度框架上进行修改完善。此外，“国际合作社联盟”等有关国际组织开展了大量推广合作社发展的活动，一些国家和地区成立了专门的合作社大学或学院开展学术研究，这些都为我国农民专业合作社法的修改提供了大量可供借鉴的国际经验。

5.具备了良好的前期工作基础。十一届全国人大以来，截至2017年，先后有550人次的全国人大代表提出18件修改农民专业合作社法的议案，许多议案提出了明确具体的修改意见。2008年，全国人大常委会对农民专业合作社法进行执法检查，实地调研了法律的实施情况，提出修改农民专业合作社法的建议。全国人大农业与农村委员会认真研究了全国人大代表和全国人大常委会执法检查组提出的有关意见和建议，并牵头相关部门进行了大量的前期调查研究，多次听取有关方面意见，反复进行论证，为修改农民专业合作社法奠定了坚实的前期工作基础。