四、关于公共行政组织行政行为的可诉性问题

随着公共管理职能多元化和主体多样化，实践中行使公共管理权力的主体，不仅有行政机关，还有大量的社会组织，比如村委会、行业协会等。这些组织的行为在过去大多是不纳入行政诉讼的，除非其所行使的职能在法律或法规上能找出相应的依据。比如某足球俱乐部与足球协会的争议，以及村民委员会与其自治组织成员的争议，属于行政争议还是民事争议，关键还是看这些社会组织行使的职能有无法律法规上的依据。

在修改行政诉讼法过程中，一种意见认为，应当将社会组织的行为纳入行政诉讼。理由如下:

第一，现行法律将社会组织的适格被告条件限于“法律、法规授权”范围过窄，既落后于司法解释已将“规章”授权的组织纳入被告范围的现实，也不符合大量社会组织实质承担公共行政的现状。例如，政府信息公开条例第三十七条规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。根据这一规定，对于公共企事业单位在提供社会服务过程中的信息，参照政府信息执行。如果对这些信息行为不服提起行政诉讼，现有的“法律法规授权”规定将会导致其被排除在行政诉讼受案范围之外。

第二，公共行政职能事关人民群众切身利益，要求通过诉讼途径解决此类纠纷的社会呼声很高。当前，因高校拒绝颁发学位证和毕业证、“外嫁女”村民待遇、征地补偿费用分配、行业协会自我管理、查询公共企事业单位信息而引起的纠纷已经大量涌现。但由于法律规定不明确，经常出现行政诉讼和民事诉讼两不管的情况，形成法律保护的漏洞，亟须完善。例如，广东省在2006年之前通过“外嫁女”向人民法院提起民事诉讼的途径解决“外嫁女”村民待遇纠纷。但是司法实践中频频遇到的问题是，村(居)委会系根据农村集体经济组织的章程，确定“外嫁女”不具有农村集体经济组织成员的身份，而章程的制定又源于村民自治制度，所以民事审判遇到障碍。即使法院硬性将其定位为民事纠纷，作出的判决也难以得到执行。为此，广东省在2006年确定了由乡镇(街道)政府先行作出行政处理的解决路径，“外嫁女”或者村委会如果不服乡镇(街道)政府的处理决定，可提起行政复议，对行政复议决定不服，可再提起行政诉讼，间接将“外嫁女”与村委会的纠纷转化为行政纠纷，通过行政诉讼解决，如果此类纠纷不纳入行政诉讼中解决，就可能导致老百姓“投诉无门”。再比如在“邹宗利诉全国社会保障基金理事会政府信息公开案”(北京市高级人民法院〔2013〕高行终字第1741号行政判决)中，法院认为，经党中央、国务院批准设置的全国社会保障基金理事会，为国务院直属事业单位，受国务院委托管理中央集中的社会保障基金。其管理中央集中的社会保障基金，对通过减持国有股所获资金、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金及其投资收益进行管理，并定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况，向社会公布全国社保基金资产、收益、现金流量等财务状况，具有对公共事务进行管理的职能。因此，社保理事会具有投资运营及基于管理公共事务职能对全国社会保障基金进行管理的双重身份。

第三，公共行政职能本质上属于行政法律关系范畴，而民事诉讼的调整范围以民事法律关系争议为限，难以准确评判和实质解决因公共行政职能引起的纠纷。与之相比，行政诉讼解决此类纠纷显然更为适宜。这一点可以从各地法院越来越多地通过行政诉讼处理起诉高校、残疾人联合会、村委会等案件并取得良好效果的实践得到印证。例如，“吴建敏诉北京市朝阳区残疾人联合会不履行法定职责案”(北京市朝阳区人民法院〔2008〕朝行初字第207号行政判决)。法院认为，根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人就业条例》、《中国残疾人联合会章程》以及《北京市朝阳区残疾人联合会职能配置、内设机构和人员编制规定》的有关规定，朝阳区残联是北京市残疾人联合会的地方组织，是各类残疾人的代表组织、社会福利团体和事业管理机构融为一体的事业团体，具有对朝阳区参加职业技能培训的残疾人提出的学费补贴申请进行审核的职能。

第四，按照十八届三中全会提出的“转变政府职能”、“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”、“优化公共服务”的重大改革要求，自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等社会组织将承担更多的本由政府承担的公共行政职能，使得这一问题的解决更具紧迫性，通过本次修法对公共行政组织的行为进行监督更显必要。在司法实践中，作为基层群众性自治组织的村委会作出的行使行政职权的行为屡见不鲜，例如村委会收回承包经营土地的行为等，除了作出主体之外，其行为与行政行为的性质并无本质区别。

第五，大陆法系国家大多把行使公共行政职能的社会组织作为公法人纳入司法审查范围。在法国、德国等大陆法系国家，凡以公法人为被告的公法上的纠纷通常由行政法院管辖，适用行政诉讼法。例如，法国现行法律有四种类型的公务法人:行政公务法人;地域公务法人(例如市政联合会、市政联合区、城市共同体、省际协会等) ;科学文化和职业公务法人(例如高等学校) ;工商业公务法人。德国公共行政的组织形式包括部委行政和公法团体。前者是指传统的科层行政组织;后者是指享有公权力的团体。此外，公共行政组织还包括公共设施等(例如中小学校、封闭性的医院或者关押场所)。除此以外，根据特别法的规定，联邦劳动服务中心、储蓄信用社、学校、公法基金会等也属于公共行政组织。域外的这些以是否履行公共职能为标准，全面保障当事人合法权益的做法值得借鉴。

综合上述考虑，立法机关的最终选择是，既将社会组织行使公共职能的行为纳入行政诉讼调整范围，又考虑到尊重社会组织的自治权利，进行了一定程度的限定，即法律、法规、规章授权的组织的行为纳入行政诉讼受案范围。修订后的行政诉讼法第二条第二款规定，前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。这样立法的用意是承认了部分行为具有公法性质，纳入行政诉讼受案范围。如果没有法律、法规、规章授权，仅是章程或其他行为，则属于民事诉讼受案范围。这实际上是一个折中的方案，一方面保护合法权益，另一方面不过多加重国家负担。党的十八届三中全会明确提出国家治理体系和治理能力的现代化，其中重要的一点是强化社会公共组织的作用。未来其作用增加，则可能对公众权益产生更大的影响，纳入行政诉讼调整范围的情形是否需要扩大以及扩大的限度，还需进一步研究。