三、关于基本制度

(一)受案范围

一是将“具体行政行为”改为“行政行为”(第二条等)。原法用“具体行政行为”的概念来表示行政诉讼的审理对象，是相对“抽象行政行为”而言的，主要是为了限定可诉范围。审议修改过程中，有些常委委员、专家学者和最高人民法院提出，1989年行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，排除了行政规范性文件，剩下的自然是具体行政行为，建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”。法律委员会经研究，建议将现行行政诉讼法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。

二是将自然资源所有权、使用权决定纳入行政诉讼受案范围。第十二条第一款增加一项“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。本项规定了自然资源行政确权行为的可诉性。土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源，是国家最重要的生产资料，涉及国家的经济命脉，是保障国民经济持续、稳定和健康发展的物质基础。全国人大常委会根据宪法，已经制定了土地管理法、矿产资源法、煤炭法、水法、森林法、草原法、海洋法等法律，对这些自然资源的所有权作出规定。其中矿藏、水流只能属于国家所有，而其他的自然资源包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，可以属于国家所有，也可以属于集体所有，但主要还是属于国家所有，只有在法律明确规定的情况下才可以属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以提起行政诉讼。(第十二条第一款第四项)

三是将征收征用及补偿决定纳入受案范围。第十二条第一款增加“(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的”。我国宪法、法律、行政法规对因公共利益需要征收、征用私人财产逐步作出了更加明确具体的规定。行政机关依法征收、征用私人财产，是行使行政职权的行政行为，征收、征用决定是对公民、法人或者其他组织合法财产权利的剥夺或者限制，如果公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法征收、征用，或者征收、征用未予补偿、补偿不到位，属于行政诉讼的受案范围。(第十二条第一款第五项)

四是将违法集资、摊派费用等违法要求履行义务的行政行为纳入受案范围。第十二条第一款增加“(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”。没有法律根据要求公民出资、出费用、出劳役，就是对公民法人和其他组织合法权益的非法侵害。1989年行政诉讼法规定，“认为行政机关违法要求履行义务的”属于行政诉讼受案范围。修法过程中，为了进一步明确违法要求履行义务的表现，增加列举了“违法集资、摊派费用”。(第十二条第一款第九项)

五是将给付行政行为纳入受案范围。第十二条第一款增加“(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”。1989年行政诉讼法规定“认为行政机关没有依法发给抚恤金”属于行政诉讼受案范围。随着国家社会保障事业的进一步发展，公民不仅享有抚恤金的权利，还有最低生活保障待遇、工伤保险待遇等其他各项社会保障权利，修法时为适应时代发展需要，加入了新的不履行社会保障义务的行为。(第十二条第一款第十项)

六是将“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”改为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。原行政诉讼法的权利保护范围较窄，字面表述上仅限于对人身权和财产权的保护。此次通过在“人身权、财产权”之后增加“等合法权益”的字样，适当扩大了行政诉讼法的权利保护范围。对于未列举的人身权、财产权以外的其他合法权益，法律、法规有规定的从其规定，没有规定的，“人身权、财产权等合法权益”的表述也对权利体系的发展和扩大具有一定的包容性，同时也为法院审时度势对相关权利进行保护留有余地。(第十二条第一款第十二项)

三是将行政协议纳入行政诉讼受案范围。第十二条第一款增加一项，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。主要考虑是:第一，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性。鉴于其有助于弥补传统行政管理方式僵化的弊端以及行政实践中大量运用的现实，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》当中将其作为行政管理方式的改革成果之一加以规定，标志着行政协议法治化迈出了重要一步。第二，在司法实践中已经出现大量的行政协议案件，主要有国有土地使用权出让合同、国有土地上房屋征收和补偿合同、委托培养合同、探矿权出让合同、治安处罚担保协议、行政强制执行协议、城镇污水与排水特许经营合同、土地草原林地承包经营权合同等。虽然最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》已将行政合同作为行政诉讼案由之一，但由于立法上未对行政合同作出界定，导致各地法院理解不尽一致，亟须统一规范。第三，判断行政协议是否有效、合法、可撤销，是否履行等，往往涉及行政行为的效力和合法性判断，仅仅适用合同法和民法规则是不够的。从实践情况看，不少进入民事诉讼的行政协议案件经常出现反复申诉和裁判的现象，其原因就在于民事诉讼无法理顺和调整行政法律关系，存在诸多法律和程序上的障碍。第四，基于行政协议与民事合同性质的迥异和司法规则的不同，大陆法系国家普遍在立法层面承认行政合同的同时，均将此类案件纳入行政诉讼受案范围。这一经验值得借鉴。(第十二条第一款第十一项)

四是将法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为也纳入行政诉讼受案范围。增加规定，“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该规定旨在将根据法律、法规、规章授权，行使公共管理职能的公共组织所作的行政行为，纳入行政诉讼法的调整范围。这一规定有利于对公共组织公权力的行使加以规范，符合社会发展趋势。具体的考虑是:第一，从立法和行政管理实践看，我国部分事业单位、社会团体承担着一定的行政管理任务，表现为对行业的监管、内部成员的管理、社会公共职能作用的发挥等。随着政府职能转变的深化，这些事业单位和社会团体将承担越来越多的公共管理和服务职能，由此引发的争议，应当通过行政诉讼解决。第二，将法律、法规、规章授权的组织作出的行为纳入行政诉讼受案范围，承认了公共管理和服务中存在的管理与被管理关系及地位的不对等性，运用行政诉讼规则加以解决，有利于公民、法人和其他组织的权利救济。第三，实践中，通过民事诉讼途径解决公共组织行使公共管理职能中发生的争议，效果不尽如人意，不利于纠纷的实质解决。比较而言，行政诉讼是更符合此类纠纷特点的救济途径。(第二条第二款)

(二)管辖

一是规定“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”该条授权高级人民法院经最高人民法院批准，可开展跨行政区域管辖行政案件的工作，旨在贯彻落实十八届四中全会改革精神，破除此前法院与行政区划设置一一对应体制下行政审判工作受到的不当干预与掣肘，保障行政审判工作依法独立公正开展。修改的主要理由是:第一，为了解决行政案件审理难问题，减少对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，明确了行政案件可以跨行政区划管辖。第二，案件管辖改革不仅要考虑排除地方保护主义和干扰问题，而且要考虑行政诉讼法作为公民的一个诉讼指引，要有相对的可预期性、指引性，因此跨区域管辖也应有必要限制。第三，在行政诉讼法修改时，司法体制改革正处于试点阶段，一些具体问题如何改革未有定论，为管辖制度改革留出空间是必要的，同时，探索管辖制度改革要有利于保障人民群众的司法需求，体现以人为本、便民利民原则，依照法定程序进行。(第十八条)

二是将确认发明专利权案件从中级法院管辖的一审案件中删除。由“中级人民法院管辖下列第一审行政案件: (一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件。”改为“中级人民法院管辖下列第一审行政案件: (一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;(二)海关处理的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件;(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”2014年8月31日，《全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》对专利、商标确权案件的管辖进行了调整，规定知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的一审知识产权民事和行政案件;北京知识产权法院管辖不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的一审知识产权授权确权行政案件。因此，将确认发明专利权案件从中级法院管辖的一审案件中删除。(第十五条)

三是将先收到诉状的法院管辖改为先立案的法院管辖。将“原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。”修改为:“原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”这样修改的理由在于:第一，使共同管辖情形下的处理方式与民事诉讼法保持一致。第二，实践中，“最先收到起诉状”的标准容易被规避，哪个法院先收到起诉状难以确定日期，实践中存在为了争夺管辖或者推脱管辖进行倒签或延后签收等情形。第三，“最先收到起诉状标准”并无实质法律意义而且在程序上具有不确定性。一般来说，起诉状的提交只是意味着立案登记程序的启动，是否立案则是待定的。比较而言，立案标准的法律意义更为明确。(第二十一条)

四是将“人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”修改为:“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”对受移送人民法院的义务规定得更加具体、明确，有利于防止因规定不明确而导致相互推诿的情况，而且，这样修改也与民事诉讼法的相关规定保持一致。(第二十二条)

五是将上下级法院的管辖权移转规定为单向移转。“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。”修改为:“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。”理论上，管辖权既可以上移，也可以下放，即:上级法院有权将下级法院管辖的第一审行政案件提审，下级法院认为审理其管辖的第一审行政案件确有困难的，可以报请上级法院提审;上级法院也可以将其管辖的第一审案件交由下级法院审理。实践中，部分地方为了使案件不出本省、市辖区，将本应由中级法院管辖的第一审案件交给下级法院审理，变相规避了法律关于中级法院管辖的规定，不利于案件公正审理和当事人权利保护。此外，部分基层法院管辖的第一审行政案件受到干预明显，难以公正审判，有必要由中级法院指定管辖或提审。针对上述问题，修订后的行政诉讼法不再允许上级法院将自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判，进一步规范了上下级法院之间的级别管辖关系，有利于有效预防对行政审判的干预，促进案件审判公正。(第二十四条)

(三)诉讼当事人

一是将“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”改为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将原告资格主观标准修改为客观标准，有利于当事人的诉权保护。具体的修改理由有:第一，原行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则，不能发挥对行政诉讼活动的规范和指引功能。第二，防止将行政诉讼原告仅理解为行政行为的相对人，排除了其他利害关系人。第三，司法实践中对“法律上的利害关系”的理解较为混乱。事实上，原告与第三人在实质标准上应当是一致的，都应当统一到“利害关系”这个标准上来。第四，从诉讼法律制度的原理来说，之所以要确定原告资格，主要目的在于防止滥诉，减少国家解决争议的成本，促成法律关系的稳定。但是，从行政审判的实践来看，这种滥诉的可能性极小，更多的是行政管理相对人不知告、不敢告、不愿告。因此，对原告资格总体上应当放宽把握。第五，从行政诉讼法的功能、宗旨来看，除对公民、法人和其他组织的合法权益给予救济以外，还有一个很重要的功能就是监督行政机关依法行使职权。从保护公民合法权益的角度来说，一个案件是否应当受理，主要看该公民在诉讼中是否有诉讼利益存在。至于监督行政机关依法行使职权的功能，主要应通过保护公民合法权益来实现。从我国的政治架构来讲，人大监督、检察监督都具有监督行政机关依法行使职权的功能，在公民、法人或者其他组织没有诉讼利益的情况下不赋予其原告资格不会导致监督的缺位。第六，原行政诉讼法对原告资格没有作任何实质性的限定，有些限制来源于“土政策”，有的地方不愿意受理行政案件，就人为地增加了一些限制。这些都与行政诉讼法的本意不相符合。从我国目前行政审判实践来看，告状难、有案不收、忽视对行政相对人诉权的保护，仍然是行政审判工作中的一个突出问题。因此，本次修改重点关注和解决当事人诉权保护的问题。(第二十五条第一款)

二是将“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”改为“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”具体而言:第一，原行政诉讼法规定，复议决定维持原具体行政行为的，复议机关不必当被告，该规定导致长期以来行政复议维持率高、纠错率低的局面，行政复议作为化解行政争议主渠道的作用一直未能得到充分发挥;第二，在复议机关作出维持复议决定的情况下，以作出原行政行为的机关为被告，无法解决行政复议决定的效力问题，使得作出原行政行为的机关在诉讼中自我纠错存在障碍;第三，复议机关如果不作为被告参加诉讼，法院只能对原行政行为的合法性进行审查，而无法对复议决定的合法性进行审查，可能产生司法裁判与复议决定不一致或相冲突的情形，在法理上存在不畅。本次修改有效回应行政复议实践中普遍存在的维持率高、纠错率低问题，有利于发挥行政复议方便、快捷、低成本等特点，促进实现行政复议在行政争议化解方面的主渠道作用，也使行政复议与行政诉讼制度的逻辑衔接更为科学化。(第二十六条第二款)

三是增加一款“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”原行政诉讼法未对复议机关逾期未作出复议决定的情况作出规定，导致实践中的做法莫衷一是。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干问题解释》)已经确立上述规则，这次修改吸纳了司法解释的规定。(第二十六条第三款)

四是将“当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。”修改为:“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”针对实践中同一行政行为和同类行政行为共同诉讼的区分标准不清晰问题，这次修改区分两种不同性质共同诉讼的程序标准，有利于厘清当事人诉讼权利和人民法院诉讼指导之间的关系，同时与民事诉讼法的规定保持一致。(第二十七条)

五是增加一条“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”原行政诉讼法规定了共同诉讼，但未规定诉讼代表人制度。在行政审判实践中，一些案件特别是土地征收征用、城乡规划、信息公开等领域的案件，经常出现集团性的、当事人众多的情形，有的涉及数十人甚至成百上千，由于没有诉讼代表人制度，处理起来非常不便。为了提高司法效率，有必要参照民事诉讼法的有关规定建立该制度。(第二十八条)

六是明确第三人的诉讼地位和权利义务。将“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”修改为:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”不再将第三人诉讼资格仅限于“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的人，而是界定为“同被诉行政行为有利害关系”或者“同案件处理结果有利害关系”的人，并将承担义务和权益受损作为享有上诉权的条件，填补了原行政诉讼法的漏洞，进一步规范了行政诉讼第三人的确立标准和诉讼地位，有利于保护第三人的合法权益。(第二十九条)

七是规范委托代理行为，将“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”修改为:“下列人员可以被委托为诉讼代理人: (一)律师、基层法律服务工作者;(二)当事人的近亲属或者工作人员;(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”参照民事诉讼的相关规定，适当限制诉讼代理人特别是公民代理的范围，同时赋予基层法律服务工作者诉讼代理人的地位。具体而言:一是删除了“经人民法院许可的其他公民”可以受委托为诉讼代理人的内容。有的公民未经法律培训和国家司法考试，以营利为目的从事诉讼代理活动，违背了公民代理的制度初衷，难以维护当事人的合法权益，甚至影响诉讼活动正常进行，同时也扰乱了法律服务市场秩序。二是明确基层法律服务工作者可以被委托为诉讼代理人。基层法律服务工作者具有一定的法律知识，其提供法律服务的费用相对较低，与律师代理制度形成良性的互补，有利于满足不同层次人群的法律服务需要，为生产生活困难群众提供了更多选择。三是民事诉讼法中也明确了基层法律服务工作者可以作为诉讼代理人，行政诉讼法应参照民事诉讼法的规定作出调整。(第三十一条)

八是完善查阅案件卷宗材料制度。将“代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。经人民法院许可，当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。”修改为:“代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”一是将原法规定的“可以”修改为“有权”。当事人和诉讼代理人查阅、复制本案庭审材料是一项诉讼权利，应当予以保障，而用“可以”不足以实现对该权利的保障。二是将当事人和诉讼代理人查阅案件材料的权利扩充为“查阅、复制”案件材料的权利。司法实践中，不少法院允许当事人和诉讼代理人查阅材料但不允许复制，在一些案件中给当事人造成诉讼上的困难。为确保诉讼活动的顺利进行，此处明确对案件材料的复制权。三是取消了人民法院对当事人和其他诉讼代理人查阅、复制本案庭审材料的许可权。凡是按照规定可以查阅、复制的，当事人和其他诉讼代理人均有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，法院不能在法外设置障碍。四是增加了对商业秘密的保护性规定。行政审判实践中，由于缺少对商业秘密保护的规定，导致不少当事人因诉讼而造成难以弥补的损失，为了解决这个问题，本次修法增加了对商业秘密保护的规定。(第三十二条)

(四)证据制度

一是增加电子证据作为证据形式。随着信息社会的来临、电子技术的发展以及新媒体时代的开启，越来越多的证据以电子数据的形式表现出来，如短信微信飞信记录、电子邮件、网上聊天记录、电子签名、访问记录等。经过这些年的实践，在行政诉讼法中将电子数据作为单独的证据种类予以明确的时机已经成熟。将电子证据明确为一种证据形式，回应了电子技术特别是计算机和互联网技术的快速发展，同时也与民事诉讼法的相关规定保持一致。(第三十三条)

二是明确被告不举证的责任。增加一款:“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，是行政诉讼中行政机关负举证责任原则的集中体现。但实践中被诉行政行为可能涉及第三人合法权益，如果被告不提供证据或者无正当理由逾期提供证据，就一概视为没有证据，会损害第三人的利益。因此，立法机关平衡了被告举证责任与第三人权益保护之间的关系，规定了行政行为涉及第三人合法权益的，第三人享有提供证据的权利。该条规定为行政机关负举证责任原则确立了例外规则，使得举证规则更加科学、清晰。(第三十四条第二款)

三是将“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”修改为:“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”这是案卷主义规则的体现，也是行政诉讼法与民事诉讼法关于证据收集的重要区别之一。虽然行政诉讼法明确了被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据，但是在审判实践中，经常出现被告的诉讼代理人在诉讼过程中自行向原告和证人收集证据的现象，违背了“先取证后裁决”的正当程序原则。被告的诉讼代理人是基于被告的委托代理进行诉讼活动的人。受委托人的权利不能大于委托人的权利。既然被告不得自行向原告和证人收集证据，作为诉讼代理人也不得自行向原告和证人收集证据。实践中，有的被告向第三人收集证据，事实上也违背了立法本意，为了堵住这个漏洞，本次立法增加了对第三人也不能自行收集证据的规定。(第三十五条)

四是完善举证责任制度，对不履行法定职责案件的举证责任加以明确。增加规定:“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”(第三十六条)“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”(第三十七条)“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外: (一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”(第三十八条)这是行政诉讼举证规则体系化的表现，在确立行政机关负举证责任一般规则基础上，明确了原告的举证权利，以及在特定情形下的举证责任。我国行政诉讼的基本原则是以事实为根据、以法律为准绳，不能将限制补充证据的规则绝对化。本法第三十五条的规定是对被告收集证据的一个限制，但并非完全禁止，需要考虑特殊情况的应对和处理。对原告是否可以提供证据原行政诉讼法未作规定，对其提供证据活动的效力也未作规定，而在有些情况下，如果原告不举证，就难以查清事实，作出正确的裁判。因此，需要明确规定原告的举证责任。在司法实践中，人民法院根据司法解释已经这样操作了一段时间，应当在总结实践经验的基础上将该规则上升为法律层面。

五是完善人民法院调取证据制度。在“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”的基础上补充规定“但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。行政行为有时会涉及第三人利益，如果行政机关故意偏袒、歧视某一方，故意不提供证据、不履行举证义务，可能会造成事实无法查清、第三人合法权益受到损害的情形。因此，法院出于查明客观真实情况和对第三人利益保护的必要，有权调取证据。但调取证据的前提是，该证据在被告作出行政行为时就已存在，并且被收集作为作出行政行为的依据，否则就违背了行政诉讼的基本逻辑，以事后的事实证明在先行政行为的合法性显然不能成立。对人民法院依申请调取证据的条件进行规定，“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取: (一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。”(第四十条、第四十一条)上述规定对现行行政诉讼证据规则有关内容给予肯定和提升，确认了相关司法解释规则的法律效力。

六是增加证据审查和非法证据排除规则。规定:“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。”“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”为了规范证据使用，增强判决的公正性和可接受性，这次修改增加了证据出示和质证、证据审查核实和非法证据排除三方面内容。民事诉讼法和刑事诉讼法在修改过程中都确立了非法证据排除规则。本次修法在行政诉讼中确立非法证据排除规则，有利于督促行政机关在行政程序中依法取证，规范执法活动，保障当事人合法权益。(第四十三条)

(五)起诉和受理制度

一是取消复议机关作出复议决定的期限规定。删去“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外”，仅保留“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。行政复议法已对行政复议案件审理期限作出了规定，且规则更加明确和周延，行政诉讼法无需再作规定。原行政诉讼法规定的“两个月”与行政复议法规定不一致，行政复议法关于复议期限的规定更为科学合理。(第四十五条)

二是延长起诉期限并规定最长起诉期限。将公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的起诉期限由三个月修改为六个月。修改为:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第一，实践中普遍反映原行政诉讼法规定的三个月起诉期限较短，当事人容易因超过起诉期限而丧失请求法院救济的权利，因此有必要适当延长起诉期限;第二，将起诉期限由三个月延长至六个月，既有利于保护当事人的诉权，也兼顾了行政行为稳定性对于公共利益和管理秩序的影响，同时也考虑到了法律另有规定的从其规定;第三，明确了起诉期限起算的时点是“自知道或者应当知道作出行政行为之日”，较原规定更为科学、完善;第四，参照民法通则的规定，吸纳了行政诉讼法司法解释关于最长诉讼保护期限的规定，避免行政法律关系长期处于不确定状态。(第四十六条)

三是增加规定对不履行法定职责提起诉讼的起诉期限。规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”实践中，行政机关不及时履行或怠于履行法定职责的情形较为常见，损害了当事人的合法权益，有必要给当事人提供救济的渠道。同时，考虑到现实中的一些特殊情况，对于紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权职责的，起诉期限可不受常规期限的限制。《若干问题解释》规定了这个规则，有必要在总结经验的基础上上升到法律层面，提高其效力。(第四十七条)

四是增加不计入起诉期限和起诉期限延长的情形。该条改为:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”实践中超过起诉期限提起诉讼的情形较为常见，导致的原因也比较复杂和多样，有主观原因，也有客观原因，有自身原因，也有他人原因，为更好保障当事人诉权，有必要规定起诉期限扣除和延长制度。《若干问题解释》已经对此作出了规定，有必要在总结经验的基础上上升为法律，提升其效力。(第四十八条)

五是对起诉条件中的原告重新界定。将“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”修改为“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，与这次修改的其他内容保持一致，使法律内容前后协调统一。原告不仅包括认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，而且包括原告资格转移后的权利义务继受人。之所以未增加其他起诉条件，是考虑到本法其他条文已经有规定，比如对起诉期限有专门的规定，此处没有规定的必要;之所以未增加“还”字，是考虑于立法例不合。(第四十九条)

六是增加了起诉状和口头起诉规定。“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”行政诉讼法作为行政诉讼领域的基本法律，对起诉方式未作规定，不便于指导实践操作，有必要增加关于起诉方式的规定。口头起诉是中国诉讼制度的一个特色，是对公民权利充分保障的一个象征，具有宣示性意义。考虑到在我国目前的经济社会发展水平下，仍然有部分当事人存在书写起诉状的困难，应该明确可以口头起诉。该修改明确了当事人既可以书面方式起诉，也可以口头方式起诉，主要是为了方便案件审理，兼顾部分当事人的起诉能力，也与民事诉讼法有关规定保持一致。(第五十条)

七是将立案审查制改为立案登记制。将“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”修改为:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。原立案审查制之下，部分法院有案不收，或者收取材料后消极应对，致使行政诉讼救济渠道不畅，当事人告状无门，大量行政争议游离于法定渠道之外，长此以往形成了当事人“信访不信法”的局面。本条旨在贯彻落实上述改革精神，针对实践中存在的行政诉讼“立案难”问题，在制度上对立案环节进行完善，重在加强对立案环节的程序规制和责任追究，为解决立案难问题创造制度条件。(第五十一条)

八是建立“越级起诉”制度。规定“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”实践中，部分法院出于种种原因，存在对应予立案的案件不收材料、拒不立案、不出具裁定的情形，导致当事人告状无门。该条对原行政诉讼法的立案程序进行了调整，规定了特殊情形下对于法院不立案的情形可以打破管辖制度限制，直接向上一级法院起诉的“越级起诉”制度，从上级法院角度对下级法院的立案工作进行监督，从而有效保障当事人诉权。(第五十二条)

九是规定对有关规范性文件的附带性审查。修订后的行政诉讼法规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”规范性文件是行政行为的依据和源头，纠正违法和不当的行政行为，有必要正本清源，使规范性文件接受法院附带司法审查，因此，立法机关规定了规范性文件的附带审查制度，有利于解决一些地方和部门乱发红头文件，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。行政法规层级较高，根据有关法律规定，只能由全国人大常委会行使撤销权;规章也有比较严格的备案审查制度，其合法性可以通过国务院法规规章备案审查予以解决。因此，法律规定法院可对实践中问题较多的规章以下的规范性文件进行附带性审查。允许人民法院应公民、法人或者其他组织的请求对规章以下的规范性文件一并审查，与现行的备案制度并不矛盾，从长远看，也是社会进步的标志。(第五十三条)