案例四　行政机关履行承诺获取的信息属于政府信息——张某某诉某镇政府信息公开案

一、据以研究的案例

2013年4月22日，原告以邮寄挂号信的方式向被告提交了申请书，要求被告依法公开北京市某区某镇某村2010年度领取租房费用表及领取租房费用的全体人员名单。

同年4月23日，被告收到了原告的挂号信，但未给予原告答复。原告于2013年5月22日向区政府提出复议申请，复议机关作出〔2013〕38号行政复议决定，责令被告自接到决定书之日起15个工作日内向原告作出信息公开答复。2013年7月30日，被告作出《关于张某某向镇政府申请公开某村村民2010年度领取租房费用表及领取租房费用的全体人员名单的答复》，告知原告：被告非拆迁主体，不掌握相关信息，原告可以向某村村委会了解此信息。当日，被告将该答复直接送达给原告。原告不服被告答复，遂提起行政诉讼。

原告诉称：2013年4月22日，原告以挂号信方式向被告邮寄申请，请求被告根据《政府信息公开条例》第12条第1款第4项、第23条和第24条的规定，依法公开某镇某村村民2010年领取房屋拆迁租房费用的领取表和领取租房补助费用的全体人员名单。现有区政府作出的38号行政复议决定书为证，要求被告履行职责，但被告仍拒绝履行信息公开义务，以各种理由推卸责任。原告对被告作出的答复不满，故起诉，请求法院判令被告：1.依法公开2010年度领取租房费用表；2.依法公开某村村民2010年度领取租房费的全体人名单；3.诉讼费由被告负担。

被告辩称：1.根据《政府信息公开条例》第2条规定，行政机关应公开的政府信息是与行政机关履行行政管理职责密切相关的信息。该条例第12条第4项中规定的拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况的信息，是指镇政府作为拆迁人，实施征收、征用工作时，支付补偿、补助费用时记录、保存的信息。2.本案原告要求被告公开的是与向阳村拆迁有关的信息，而被告并不是向阳村拆迁的拆迁人，拆迁款、补助费也根本不是由被告拨款发放，即被告不是该条例第17条规定的信息的制作人，也不是信息的保存人，该信息也不是被告在履行行政职责过程中应当记录、保存的信息，所以被告无法公开。3.原告提起行政诉讼的前提条件应当是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而本案原告提及的租房费用的领取及发放问题本身不是行政行为，更谈不上是具体行政行为。此外，其他人是否领取租房费用也不会侵害到原告领取自己租房补助费的权利，根本不会侵害到原告的合法权益。故本案并非行政案件的管辖范围。综上，原告请求公开的事项并不属于《政府信息公开条例》中规定的政府信息，其诉讼请求无法律依据，请求法院予以驳回。

案件审理过程中，法院还查明：2003年5月13日，北京市发展计划委员会作出《关于同意进行顺义新城土地一级开发的批复》，同意某开发公司新城进行土地统一开发。2006年9月18日，北京市发展和改革委员会作出《关于某村“城中村”环境整治项目核准的批复》，同意实施该村“城中村”环境整治项目。2007年6月12日，被告联合其他有关部门发布《关于拆迁优惠购房致某村全体村民的一封信》和《致某村全体村民的一封信》。2007年7月，被告联合其他部门向某村村民发布《承诺书》，其中承诺：保证在18个月内向该村被拆迁人提供优惠商品房。如果到18个月未能提供优惠商品房，将继续为村民提供租房补助费，涨至每人每月300元。

一审法院经审理认为，《信息公开若干规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，本案原告向被告提出了政府信息公开申请，且被告已作出答复，原告不服答复，依法可以向人民法院提起行政诉讼。故被告关于本案并非行政案件的管辖范围的意见，缺少法律依据，不予支持。《政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第12条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”依据上述规定，被告作为镇政府，对于其在履行职责过程中制作或获取的政府信息，具有依法公开的法定职责。《政府信息公开条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，尽管被告不是涉案某村的拆迁人，但原告提交的被告与其他单位对该村村民的承诺书显示：被告和其他单位保证在18个月内向该村被拆迁人提供优惠商品房。如果18个月未能向村民提供优惠商品房，被告和其他单位将继续为村民提供租房补助费，涨至每人每月300元。根据上述内容可以看出，被告系保证为原告等村民提供租房补助费的单位之一，故其知道或应当知道该村村民领取租房费用的人员名单及领取数额，即不排除其为2010年度该村村民领取租房费用表和全体人员名单信息的制作者或获取者，而被告却未提交令人信服的证据证明其并非该信息的制作者或获取者。因此，被告对原告“不掌握相关信息”以及“村民委员会是拆迁主体”的答复，缺少事实依据，其不向原告进行信息公开的理由不能成立。因原告申请公开的信息内容有可能涉及个人隐私，是否公开尚需被告调查、裁量，故被告应在调查核实后，重新对原告的政府信息公开申请进行答复。综上，依照《信息公开若干规定》第9条第1款的规定，判决撤销镇政府作出的信息公开答复，责令镇政府对信息公开申请重新答复。

镇政府不服一审判决，提起上诉。二审程序中，镇政府撤回上诉。二审法院裁定准许镇政府撤回上诉。

二、相关法律问题研究

行政承诺是一种新类型行政行为领域，体现了现代服务型政府管理方式多样化、工作作风亲民化的价值取向。而且，随着行政权的日益扩张，行政职能范围越来越广，任务越越来越艰巨，行政机关通过柔性、合意性的承诺方式履行职责，实现行政目标，非常有利于行政与公民实现良性互动和合作，改善行政形象，提高行政效能，因而广受人们的欢迎与认同。但是，由于行政承诺制度法制化程度不高，尚无明确的法律予以系统规范，行政机关履行承诺的法律责任包括信息公开职责存有一些模糊的地方，亟须厘清。

（一）行政承诺及其属性

行政承诺作为行政机关弹性管理社会的一种方式，在行政法学上的地位到底如何，至今尚无统一的清晰界定，凡是论述行政承诺的著述一般都有对其内涵的界定。由于本文讨论的重点在于分析行政机关在履行承诺过程中制作或获取信息的属性问题，因而对行政承诺的内涵只提供一个开放性的讨论背景，而无意作出精准的法律定义。

1.行政承诺属于行政行为。尽管行政承诺是否属于行政行为，在法学理论上有一定的争议，“行政许诺是否属于一种行政行为在德国也是一个有争议的问题。一种观点以设立义务的特性为出发点，认为许诺具有处理性，属于行政行为；另一种观点认为，许诺没有包含处理行为，而只是答应实施处理行为”，但为实践所广泛接受的观点是认为行政承诺属于行政行为的一种，是行政机关适应时代发展变化实现特定的管理目标，依据其职责和权限，以一定形式走出的为或不为一定行为的行政行为。

2.行政承诺主要属于裁量性行为。与一般负担性的规制行为相比，行政承诺带有一定的非强制性，行为效果具有授益性，行为方式具有灵活多样性，因而使其在法律拘束性方面享有较为宽松的环境，加之我国目前规范行政承诺的法律制度基本属于空白，因而行政承诺在实践中受法律规制的范围和程度均少之又少。也就是说，在法律意义上，行政机关是否作出行政承诺，如何作出行政承诺以及怎样履行行政承诺，都具有较强的自主性，即行政裁量性。当然，权力不受制约必然导致滥用和腐败，行政承诺裁量权也一样，用得好有助于实现行政目的，用得不好损害行政权正当性和群众合法权益。因而，行政承诺的裁量性不是绝对的，而是相对的，即行政机关必须斟酌各种因素以及行政承诺的必要性，行政机关在作出和履行行政承诺时，不仅要考虑公共利益上的必要性和合目的性，还应遵守法治的基本原则和精神，所作出的承诺行为利益衡量必须充分，尤其不能背离理性或者违反平等原则及过度禁止原则。[2]

3.行政承诺具有责任性。行政承诺在很大程度上属于行政机关自由裁量行为，但法律无明文规定并不意味着行政机关可以任意乃至恣意实施裁量，否则违背现代行政的责任属性。特别是近年来，随着行政承诺在实践中被广泛适用，行政机关越权承诺、违反承诺或者不履行承诺内容的现象时有发生，既损害当事人合法权益，也削弱行政公信力和权威性。因而，无论在理论上还是实践中，行政承诺的法律依据并不十分健全完善，但也并非是法外之地，无须受到法律的约束和规制，违法承诺或不履行承诺都应有相应的法律责任和当事人权利救济机制。这种法律责任，既可以是法律上的民事、行政乃至刑事责任，也可以是党纪政纪责任，还可以是社会谴责带来的舆论压力。这里的救济机制，既可以是诸如复议、监察等行政内部救济程序，也可以是行政诉讼程序，还可以是通过信息公开实现监督行政承诺履行情况，以达到维护自身合法权益的目的。

（二）行政承诺履行过程中获取信息的属性

由于行政承诺在绝大多数情况下缺乏明确的法律依据支撑，因而认定行政承诺是履行法定职责的行为较为牵强，并导致在行政承诺作出与履行过程中产生的信息属性问题在实践中产生一定的争议。一种意见认为，行政承诺并非行政机关履行职责的行为，从本质上属于服务行政的内容，而欠缺法律上的明确合法性，因而不属于履行职责过程中制作或获取的信息，依法不属于《政府信息公开条例》调整的政府信息。另一种意见认为，《政府信息公开条例》在界定政府信息时并未使用狭义的“法定职责”概念，而只是抽象地描述为“履行职责”，这就意味着，只要是行政机关为实现行政管理目的，是履行职责的行为表现，无论有无法律依据，无论采用何种形式，都属于履行职责过程中形成的信息，属于政府信息。

笔者同意第二种意见，对《政府信息公开条例》第2条关于政府信息的界定，范围不宜过窄，标准不宜过高，以适应法律并不健全、行政实践却纷繁复杂的社会现实，而且，既然行政机关履行职责方式具有灵活多样性，不可能要求时时处处都有明确的“法定”依据。只要是在履行职责或者与履行职责有关的行为过程中形成的信息，无论是自己制作还是从相对人处获取的，都是政府信息。具体理解起来，需注意三点：

1.政府信息界定与行政承诺法定与否没有直接关系。根据是否有明确的法律依据，行政承诺可以分为法定行政承诺与意定行政承诺。前面已经述及，没有明确法律依据，由行政机关自主决定的行政承诺，在实践中占有相当大的比重，但也不排除有的领域行政承诺已上升为法律规范。比如在税收征管、食品药品安全监管领域的有奖举报制度在法律上是有明确规定的，行政机关据此对外作出允诺性的表示，即具有法律依据，属于法定承诺的范畴。而意定承诺往往存在于法律对行政机关履行职责的形式和内容之外，行政机关为全面、及时履行职责的需要，基于对法律原则和精神的理解而作出的允诺，无论是法定承诺还是意定承诺，都是行政机关履行职责的方式，只不过前者属于履行法定职责的情形，后者属于履行一般行政职责的范畴，也属于行政机关结合自身职责给自己设定的职责。既然二者都是履行职责的行为，在履行职责过程中形成的一些信息，自然都属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息。

2.政府信息界定与行政承诺合法与否没有直接关系。尽管行政承诺在很多情况下没有明确的法律依据支撑，但并不妨碍将行政承诺划分为合法承诺与违法承诺两种类型。因为即使没有法律的明确规定，也还存在评判行政承诺是否符合法治精神和行政目的的标准。所谓合法的行政承诺，就是行政机关作出的承诺具有适法性，在法律有规定时符合法律设定的条件和程序，在法律没有规定时符合法律的目的和法治精神；所谓违法的行政承诺，就是行政承诺在法律上应当受到否定性的评价，不符合法律的明确规定或不符合法治的精神。实践中，由于行政承诺的法律依据往往并不充分，因而在可能违法的情形中，认定事实、适用法律和执法程序违法不好确定，这种情况也比较少出现，常见的一般是滥用职权和超越职权的行政承诺。滥用职权就是背离了行政目的，考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素；超越职权是指行政机关的承诺越出了法律、法规对其权限的授予范围。就像违法作出一般行政行为属于行政机关履行职责的行为一样，违法行政过程中制作或获取的信息同样属于政府信息。行政机关违法作出并履行行政承诺过程中制作、获取的信息，同样属于政府信息的范围，受《政府信息公开条例》的调整。这就是说，行政行为合法性与否不影响行政机关作出和实施行政行为过程中形成信息的属性判断，行政承诺亦如此。

3.政府信息界定与承诺实际履行与否没有直接关系。无论有无法律依据支撑，承诺一经作出，行政机关就应遵守或者模范地遵守，以实现行政目的。但实践中，有的行政机关诚信意识不强，作出承诺易而履行承诺难，导致有的相对人提起复议、诉讼等，也有的相对人申请信息公开。对于正常的救济渠道好理解，但对于申请信息公开则有分歧。有的认为行政承诺属于非法定职责行为，如再未履行的话，根本谈不上属于政府信息，因而也就没有公开的必要；有的观点则认为，无论有无法律依据，也无论实际履行与否，行政机关履行制作的行为一经作出，都属于《政府信息公开条例》的调整范围。笔者同意后一种观点。一方面，对于法律依据问题，前面已经述及，与政府信息属性的界定并无必然联系，在此不赘述。另一方面，对于承诺未履行是否其就不属于《政府信息公开条例》调整范围，这其实是混淆了政府信息与政府信息不存在之间的关系，行政承诺未履行的情况下，履行过程中的信息势必未制作或获取，属于政府信息不存在的情形，而非从根本上将其排除在政府信息的范围之外。当然，实践中，有的行政机关认为，如果答复行政承诺履行信息不存在，则有将其“言而无信”问题公之于众的担心，即使政府信息不存在的答复在法律上是站得住脚的，且经得起司法审查，但毕竟暴露了行政机关履行承诺中的不诚信、不作为的“硬伤”，实质上会受到谴责性的评价。这恰恰是政府信息公开制度的价值所在，即有利于促进行政机关依法行政，信守承诺，维护相对人的合法权益。切不可因噎废食，为掩盖行政机关的不作为而人为地将政府信息范围缩小。

（三）对本案处理的分析

本案被告镇政府虽然是以涉案信息非该机关掌握的信息公开答复，而未采用行政承诺信息不属于政府信息进行抗辩，但实质上深层次的问题仍然是如何认识和对待履行行政承诺过程中形成的信息问题。当然，除此以外还有其他相关问题同样需要研究。

1.涉案信息的属性。本案原告申请公开该镇某村2010年度领取租房费用表及领取房租费用的全体人员名单。乍一看，该信息既非拆迁补偿费用发放使用情况，也看不出与乡镇政府职责有何联系。再看事实，原来该镇主导的在某村进行“城中村”环境项目整治，形式上是市政部门开展环境美化工程，实质上是进行土地一级开发所实施的拆迁腾退，发展计划部门核准该村土地一级开发在先，实施环境整治在后，由此不难联想，该项目名义上是环境整治，实质上是以环境整治为名规避正式拆迁的各项繁杂手续和程序，进行实质上的拆迁。为了在缺乏相应法律手续的情况下促进村民自觉自愿搬迁腾退，被告镇政府与新城管委会才发布《致村民的一封信》，并联合发布“承诺书”：保证在18个月内向本村被拆迁人提供优惠商品房，如果到18个月未能提供优惠商品房，将继续为村民提供租房补助费，涨至每人每月300元。正是有此官方承诺，该村村民先后迅速与新城建设管委会签署了《集体土地拆迁补偿协议书》。由此可见，申请人申请公开的租房补助费数额及领取名单是被告镇政府在作出和履行“承诺书”过程中制作获取或应当制作获取的信息。无论该“承诺书”合法与否，以及是否切实履行，都属于政府信息范畴。

2.关于公开义务主体。被告在答复时称，其非拆迁主体，不掌握相关信息，无法满足要求公开的申请。这显然是对自身公开职责的推卸。一方面，被告是某村“环境整治”工程的深度参与者，与新城管委会共同实施拆迁腾退以及后续补偿安置工作，特别是“承诺书”明确了自身对外承担的职责，可能且应当在履行“承诺书”过程中制作租房补助费数额及领取人名单，而“谁制作、谁公开”正是政府信息公开义务主体确立的一般原则。另一方面，某村的“环境整治”实质上是拆迁，且与村民签署的也是“拆迁补偿协议”，因而，尽管申请人申请公开的并非直接拆迁补偿费发放使用情况，而是周转安置期限租房补助费用发放使用情况，但从本质上分析，这类费用仍属于拆迁补偿费用的范畴。根据《政府信息公开条例》第12条的规定，不仅属于乡镇政府法定公开范围，而且还属于乡镇政府应当主动重点公开的范围。

3.关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。本案中，被告镇政府答辩时认为，原告提起行政诉讼的前提条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而本案原告申请公开的租房费用领取和发放情况本身不是行政行为，而且其他人是否领取租房费用也不会侵害原告自己领取租房补助费的权利，根本不会侵害到原告的合法权益。应当说，对于政府信息公开申请，行政机关作出的答复，除非法定排除的外，均属于可诉行政行为，对此争议并不大，本无须多言，但考虑到本案被告的主张在实践中的确还有一些模糊认识，因此有必要予以简要澄清。这里，镇政府存在两个方面的问题：一是混淆了政府信息公开行为与政府信息所记载的事项的关系。本案被诉的是原告向被告申请信息公开，被告据此作出的答复，与涉案信息的内容有关联，但并非是对涉案信息记载内容或记载行为有异议，而只是提请审查涉案信息是不是真如被告答复所认为的非本机关公开，与涉案信息的内容并无实质关联。二是限缩了公民认为行政行为侵犯其合法权益可以依法提起诉讼中的“合法权益”范围。尽管《行政诉讼法》在受案范围部分列举的“合法权益”主要是指人身权、财产权，但法律在兜底条文中规定的是“人身权、财产权等合法权益”，而且除了行政诉讼法明文列举的可诉范围之外，还规定法律、法规可以通过单行法律、法规调整可诉行为的范围。《政府信息公开条例》第33条第2款也规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里的“合法权益”，固然包含人身权、财产权的意蕴，更需要结合《政府信息公开条例》来分析其具体内涵。对此，《政府信息公开条例》第1条开宗明义规定，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。再结合《政府信息公开条例》主要立足于行政机关履行信息公开义务，不难得出结论，虽然《政府信息公开条例》未出现公民“知情权”的概念，但也赋予了公民、法人或其他组织以“获取政府信息”的权利，这种权利显然超越了传统人身权和财产权的范畴，实质上就是“知情权”。可见，行政行为侵犯公民的合法权益，不仅指人身权、财产权，也包括获取政府信息的“知情权”。由此，本案中被告镇政府答辩认为没有侵害申请人领取补助费的权利，因而信息公开答复不可诉的主张，是否于法有据便不言自明了。