学术名家

从政府与市场的关系看经济改革的中国经验

□张杰

张杰，1965年出生，经济学博士，中国人民大学教授、教育部“长江学者奖励计划”特聘教授，兼任教育部高等学校金融学类专业教学指导委员会秘书长。

长期致力于制度金融学以及中国金融制度与金融发展问题的研究。代表性学术成果有《天圆地方的困惑——中国货币历史文化之总考察》（1993）、《中国金融制度的结构与变迁》（1998）、《农户、国家与中国农贷制度：一个长期视角》（2005）、《金融分析的制度范式：哲学观及其他》（2013）以及《流量、储蓄与金融权利》（2016）等。

曾获教育部首届“高校青年教师奖”（1999）、霍英东教育基金会第七届“青年教师奖”（2000）、国务院“政府特殊津贴”（2000）、“新世纪百千万人才工程”国家级人选（2009）、第八届北京市高等学校教学名师奖（2012）、首届孙冶方“金融创新奖”著作奖（2014）、鸿儒金融教育基金会首届“金融学杰出教师奖”（2015）等。

张杰教授指出，中国经济的高速增长是政府与市场这两大因素合力作用的结果，当前中国经济的种种不良表现实际上是政府与市场力量的失衡，为此，在经济增长减速的背景下，重新寻求政府与市场的制度均衡至关重要。在中国特殊的背景下，需要从一个更长期的历史的视角来重新看待并理顺政府与市场的关系。

一、引言

自1978年改革开放以来，中国经济保持了年均9.82%的高速增长，在全球经济增长史上堪称奇迹。近年来，关于中国经济高增长“谜团”的研究众多，相关研究结论主要集中在：①人口红利带来的出口优势；②高储蓄率；③政府主导型经济的爆发力；④金融制度安排。在众多研究文献中，一个被忽视的角度就是政府与市场的合力。主流经济学理论认为，政府与市场是此强彼弱的关系，然而回顾中国经济长期高速增长的历程可以发现，政府主导型投资的超常规增长、政府主导型银行体系的金融支持以及民营经济的快速发展是形成这一现象的重要原因，中国经济的高速增长是政府与市场这两大因素合力的结果。

当前，中国经济进入一个新的、特殊的时期，政府投资的挤出效应明显，民营经济增长乏力，这实际上是政府与市场力量的失衡。中国改革开放30多年的发展经验表明，凡是经济运行比较正常的时期都是政府与市场力量相对均衡的时期，凡是经济运行不正常的时期，都是政府与市场力量失衡的时期。如图1所示，2006年以后，中国经济发展面临一个不可逆转的减速，如果处理不好政府与市场的关系，经济增长减速就会带来一系列重大挑战和问题。因此，在经济增长减速的背景下，重新寻求政府与市场的制度均衡至关重要。在中国特殊的背景下，需要从一个更长期的历史的视角来重新看待并理顺政府与市场的关系。

二、政府与市场：理论史的简要回顾

改革开放以来的几十年只不过是中华几千年历史中极小的片段，因此需要从中国历史的长河中去探寻经济增长的规律。在中国漫长的历史长河中，社会稳定、经济繁荣的时期并不多，相反更多的是战乱、社会动荡期。参考华裔历史学家许倬云的研究成果，中国历史上经济增长连续超过100年的只有三个时期，一个是西汉，一个是盛唐，还有一个是清初。许倬云从权力结构的角度入手考察了经济增长的原因，发现存在权力结构的黄金分割“1∶2”，即无论是西汉130年，还是唐朝前期130年，政府的权力结构中大约1/3的官员是由上而下通过继承取得的，而大约2/3的官员是通过自下而上从民间选拔出来的，这归结于西汉初年和唐朝前期合理的政治制度和选拔机制。西汉的“乡举里选”和唐朝的“科举考试”制度在当时是存在合理性的，只不过随着社会的变迁，原有的制度不适合后来的社会条件以至于慢慢成为阻碍经济增长的原因。黄金分割的权力结构，本质上仍是一种政府与市场力量的制度均衡。

经济学理论中关于政府与市场的关系，目前有三种观点，一个是古典传统，从亚当·斯密或者重农学派以来，都已经看到政府与市场的关系，正统的观点是政府威胁市场；另一个是“凯恩斯革命”，强调政府行为在短期是有效的，在长期仍然需要依靠市场，该观点从长期来看，仍然皈依于经济学的新古典范式；还有一个是新范式经济学，即政府构成市场。当前的主流经济学是“新古典经济学”“凯恩斯革命”。主流经济学没有正确看待政府在经济中的作用，仅仅是讲述西方发展经验的经济学，然而东方的发展经验表明，政府与市场之间是对等的关系，政府因素在经济运行中持续发挥作用，并与经济增长长期相伴而行，这涉及政府与市场的制度均衡问题。

三、政府与市场关系中的国内外经验

在中国改革开放后这一重大的制度变迁时期，出现了“建设派”和“平衡派”两种力量（傅高义，2013）。“建设派”和“平衡派”有制度分工，“建设派”负责开创新的体制，“平衡派”维持原有体制的运转。任何制度变迁过程都不是一蹴而就的，新制度必然是从原有的旧制度中“孵化”而出的，脱离旧制度的“涵养”，新制度就难以根基牢固。这种微妙的平衡关系说明中国的改革将是一个渐进过程，实质是政府与市场的力量平衡。政府与市场共同踩出的足迹最终勾勒出中国道路。

政府与市场均衡下的“中国道路”是在总结中国经济改革历程中经验、教训的基础上得出的宝贵成果。20世纪80年代中后期中国改革“自由化”“市场化”的步子走得过急、过快，政府与市场的平衡关系被打破，市场的力量已经超越政府的“牵引力”，其后果是1988年和1989年的经济停滞、严重通胀、财政赤字激增。经过1990—1992年的整顿，重新审视、调整政府与市场之间的关系，1993年以后中国才逐步探索出适合自己国情的“中国道路”。

从国外改革经验来看，无论是苏联迅速的体制变革，还是南美国家和东南亚国家激进的市场化改革，其结果都是经济增长的长期低迷，以及债务危机、金融危机的爆发，其惨痛教训值得反思。

青木昌彦（2001）在其《比较制度分析》一书中曾经对苏联和中国的市场化改革及其显著不同的结果进行过分析，认为某一体制内的制度存在互补性，合理的制度变革不是整个体制的迅速变革，而是从体制内某项基础性制度开始实施“渐进性”改革。麦金农（1993）也强调了金融制度的改革应该存在一个合理顺序，金融自由化改革的前提是财政能力的充足。科斯（2012）在《变革中国》一书中评价中国经济改革“并没有根据一个设定好的蓝图前行，而是由‘草根’发起的改革与政府领导的政策试验共同推进的”，这本质上也是对渐进改革的肯定。

四、政府与市场关系的经济学解释

人类社会具有多样性，不可能存在唯一的发展道路，任何一个国家应该做的不是完全效仿其他国家，而是探寻符合本国国情的发展道路。制度有正式与非正式之分，正式制度可以移植，但是非正式制度几乎不能移植，只有两种制度相匹配，才能使正式制度发挥作用。政府与市场的“均衡”是众多制度中的一种，其平衡关系必然由经济体内其他制度决定，为什么西方“市场至上”的成功经验在东方并不成功？又是什么决定了一国中政府与市场的关系？

政府与私人因素共同构建了市场制度，所以跟政府对应的一个概念是私人因素，而不是市场因素，因为市场是由政府和私人共同构建的一个制度。图2中的两条线分别代表个人主导的社会合作路径和政府主导的社会合作路径。社会合作路径浓缩着文化、文明的积淀，它不是短期的现象，而是几千年积淀下来形成的。社会合作路径实际上强调了初始条件的重要性，也就是新制度经济学中所强调的“路径依赖”。

西方世界崇尚个人主义，所以西方经济学中的一切都是从个人主义出发来构建模型。举个简单的例子，西欧文明起源的地方不适合农耕，众多研究成果认为其当时主要的经济形式是狩猎经济，然后是贸易经济，狩猎经济和贸易经济决定了西方的个人主义。东方则不一样，中华文明的发源地适合农耕，在这种情况下要讲究秩序就得有相应的节约交易成本的制度安排，节约交易成本最重要的就是要建立某种精神调试的制度安排，于是中国自然而然地就出现了儒家伦理，儒家伦理是发展农耕文明最节约交易成本的制度选择。

儒家伦理之所以在春秋百家争鸣的情况下最后脱颖而出成为一种最基本的秩序是有原因的，儒家也就是我们前面所讲的农耕文明、定居文明。秦始皇最后实现统一是因为崇尚法家，然而法家让秦朝仅仅持续了十几年。西汉初期，汉高祖刘邦和吕后采纳“黄老”思想，休养生息，放任自流，最后导致了国家的动乱。直到汉武帝时期，“罢黜百家，独尊儒术”，从而实现国家长久的稳定、强盛，而儒家正是法家和道家的折中。

市场经济既有政府主导型的市场经济，也有私人主导型的市场经济。此外，还有两个极端，一个是中央计划经济，另一个是自由放任经济。资源配置方式总是要受到文明积淀的影响，而一个国家的文明是难以改变的。社会合作路径难以改变，一个国家选择的市场经济形式也是难以改变的。受到儒家文化影响的东亚国家，其最优的社会合作路径是政府主导型的市场经济（见图3），无论曾经经历过如何曲折的探索历程，终究仍然要回到这一路径。总之，无论是政府主导型的市场经济还是私人主导型的市场经济都是市场经济的范畴，东方世界不应该一味模仿西方，西方世界也不应该垄断市场经济形式，世界的多元化发展道路本身就是合乎情理的。

五、结语

主流经济学之所以成为主流，是因为近代西方的经济发展曾一度超过东方，在当时它是能够解释全球最大比重经济的经济学。然而，随着东方经济的崛起，主流经济学相关理论也难以解释东方的发展经验。东方有着不同于西方的文化、历史以及发展改革历程，既有的主流困境，新兴经济的成长，这都使重构适应东方特色的经济学变得极为必要。

东方经济学应该解释东方的发展经验，而东方的发展经验表明，政府与市场并不是对立的，只要合理安排政府与市场关系，政府就可以增进市场在经济发展中的作用。因此，维持政府与市场的力量平衡对维持我国未来的经济增长至关重要，不断改善政府与市场关系也将成为未来改革的重点。

一、风险承诺、金融市场化与国有银行体系⁽¹⁾

张杰教授指出，在中国经济改革过程中，金融市场化与金融控制之间存在一个充满制度张力的“两难困局”，而这一困局的关键是国家与居民部门围绕银行体系存单而达成的一份“金融合约”，即国家通过风险承担承诺换取国有银行提供的巨额金融支持。最初，国家对国有银行信贷支持的需求与国有银行体系的信贷扩张意愿是一致的，但是随着银行体系市场化改革的推进，既有金融合约所包含的固有矛盾便开始凸显。一方面，国有银行体系要在国家的“信贷边界”之内行事以追求社会效用；另一方面，国有银行又想“越界”以追求私人效用，这就形成了一个奇特的“双重效用结构”。与此同时，国家迅速推出风险承诺，一条是针对国有银行体系的内部金融安排，另一条是针对国有银行体系的外部金融联系。对国有银行体系而言，此次改革使其在国家风险承诺的前提下获取了信贷自主权，因而在实际上成为这次合约调整的赢家。

张杰教授进一步指出，国家基于外部压力的情形下对金融合约进行调整，开启了以修复国有银行资产负债表为核心的金融合约调整进程。但这种调整只是以注资（加上坏账剥离）的方式“赎回”风险承诺，而没有考虑针对国有银行的既有资本结构构建和保持某种程度的风险均衡，从而不能甄别国有银行资产负债结构的特质，以至于实施了一些“无效改革”。因此，从金融市场化的角度分析，国有银行市场化进程的决定因素是其在国家资产负债表中的宏观责任，而不是银行自身资产负债表上的微观表现。张杰教授认为，虽然市场化是中国金融体制改革的应有之义，但是市场化之于国有银行效率的增进却是有条件的，即金融控制。只有通过金融控制守住国有银行所担负的宏观责任的“制度底线”，国有银行体系饱含微观追求的市场化改革才不会“离谱”。

张杰教授认为，当前欧美经济学家在研究中国金融改革与经济增长问题的角度和逻辑方面仍然不得要领，因为他们总是试图利用分析技术的比较优势来弥补甚至粉饰研究内容的空洞与苍白。基于此，他提出了“考虑金融补贴的体制内增长模型”，认为只有国有银行体系的制度安排才最适合中国渐进改革条件下居民储蓄的动员与配置，因为只有国有银行体系才能提供经济改革与增长过程所急需的金融补贴。金融补贴在很大程度上属于公共金融产品，国有银行具有提供“公共金融产品”的功能，而商业银行只能提供“私人金融产品”，因此一定要由国有银行，而不是由典型的商业银行来具体提供金融补贴。另外，国有银行体系在负债与资产两个方面都具有无与伦比的“比较优势”。在负债方面，国有银行比商业银行具有更强的居民储蓄动员能力；在资产方面，国有银行则遵循“借方（优先）规则”，可以在低于市场均衡利率的水平上提供贷款，实现满足改革与增长过程金融支持需要的信贷均衡（角点解）。

二、金融发展中的制度博弈⁽²⁾

张杰教授认为，自2001年中国加入世界贸易组织以来，虽然决策层在扭转金融支持型经济增长格局方面改革举措频出，但从总体上看，稳定而有效的金融发展模式还远未形成。国有商业银行体系的资本与治理结构虽然已经发生显著变化，但其退出原有经济增长逻辑的绩效仍未显现，资本侵蚀和不良贷款形成的原有机理仍未从根本上得以解除。他指出，中国金融发展模式的形成绝非人为“自上而下”单方面设计和打造的结果，而是金融改革与发展过程一系列制度变革与政策调整绩效的结晶。因此，中国金融发展与改革先是由与其具有紧密利益关系的各个利益主体依据各自的效用函数分别进行局部制度选择，然后通过这些局部制度选择间的利益博弈和相互竞争，最后导出最大限度包含各个利益主体利益偏好的金融制度框架和金融发展模式。

张杰教授指出，某些权威组织在特定条件下以及某些特定时期制定的决定金融发展道路以及发展模式的金融制度由于存在“外部成本”和与此紧密伴随的低效率而具有不稳定性。他认为，一种稳定而有效的金融发展模式的形成一定要经过有关利益主体的反复博弈和较量，在此过程中，逐步挤出制度形成中的外部成本。这一过程是十分缓慢和渐进的，需要参与其中的每一个利益主体付出足够的耐心和智慧。

最后，张杰教授认为，中国金融发展不存在所谓的最优解或者最理想的制度结构，我们所能达到的只是所谓的博弈均衡解。中国金融体制改革需要在五个方面达到均衡，即在国家、实体经济、国有金融体系、广大老百姓、国外的金融机构以及由发达经济体主导的金融规则之间达成妥协或均衡。

三、中国经济增长的金融制度原因：主流文献的讨论⁽³⁾

张杰教授认为，麦金农（Mc Kinnon）发现了中国经济改革的两个关键因素，一个是“金融剩余”（Financial Surplus），另一个是“金融控制”（Financial Control）。就前者而言，改革中相对自由的“非国有部门”在成为国有银行体系主要资金提供者的同时一直没有成为主要的信贷索求者，这样国家就可在“不征取较高通货膨胀税的情况下”，十分从容地获取一笔数目可观的“意外”资金。而后者则是前者得以实现的金融制度前提。他认为，世界银行（World Bank）为观察金融改革绩效提供了一个新的角度，即强调金融“初始条件”的重要性，认为中国改革初期的低货币化经济潜藏着极高的货币需求。事实上，中国经济改革的放权让利特征以及财政地位下降后果使此间的经济增长具有浓郁的金融驱动色彩，而在这种色彩的背后，掩藏的则是强烈的金融分权倾向甚或金融地方主义冲动。透过围绕金融分权的利益博弈可以大致勾勒出改革开放以来中国金融制度变迁的基本线索。

张杰教授进一步分析了主流文献关于经济改革中银行体系（特别是国有银行体系）本身的制度结构、行为方式及其微观表现的研究。在我国，高不良贷款与高盈利现象在银行体系中长期并存，效率低下的银行体系拥有异常强劲的盈利能力等现象可归因于“高利差”，因为利差是国家对银行体系金融贡献的一种制度性补偿，政府需要确保银行体系在为经济改革提供可贵金融支持的同时不至于深陷财务困局。在国家举债的绩效方面，张杰教授认为主流框架只关注举债的“财政方式”而忽略了“金融方式”。在经济改革中，国家通过金融方式实现的“举债”规模要远远大于财政方式。值得注意的是，通过金融方式举债需要特定金融制度安排的支持，在中国改革过程中，这种制度安排就是国有银行体系。

最后，在金融转型的历史文化含义方面，张杰教授指出，主流文献中认为的“关系金融”与市场金融之间的制度“接替”是在忽略诸多制度条件基础上设计出来的，如果考虑到一些特定的制度条件，则“接替”传统金融的制度安排就不一定只是市场金融，而极有可能是另一种同样可以满足更大范围金融交易需求的“人格化”（personal）金融。在中国，这种金融形式就是政府主导型金融。

四、政府的市场增进功能与金融发展的“中国模式”⁽⁴⁾

张杰教授认为，理解金融发展的“中国模式”关键是洞察政府与市场合理兼容的关系，需要将政府因素作为内生因素纳入中国金融发展的研究框架之中。他认为，开发性金融是探索中国金融改革与发展独特模式的典型例证。开发性金融不是单纯地执行行政命令，而是通过市场化经营，着重于制度建设，在商业银行尚不能进入的地方创建市场平台。开发性金融的要害是政府参与市场形成过程。这样一来，开发性金融制度的建立既配合了国有商业银行改革，又以市场化方式缓解了经济增长对长期资金的需求压力。因此，开发性金融在政策性金融与商业性金融之间寻找到了一种新的金融均衡，用市场的办法经营政府信用，成为中国金融改革与发展进程中的一大特色。他认为，中国30年的金融改革与发展实践表明，政府因素与其他市场因素一样，始终参与了金融市场化改革，政府因素不仅没有损害市场机制，反而在很大程度上弥补了市场缺陷，政府因素完全可以“内生化”于金融发展的实际过程之中。因此，他指出，中国金融改革与发展是政府主导的金融市场化改革，政府通过参与市场活动来弥补现阶段市场有效整合金融资源的缺陷，创造出了连接政府与市场的金融制度安排，走出了一条有中国特色的金融发展道路。

最后，张杰教授指出，金融发展路径的形成受一个国家文化、经济基础和所处历史阶段的限制，因此，根本不存在唯一最优的金融发展模式。各国应该选择最适合自己国情的市场形成模式和金融发展模式，而中国的实践表明，政府主导的金融市场化进程可以成为市场生成与发展的有效途径。

附：张杰教授近期主要研究成果

1．张杰：《风险承诺、金融市场化与国有银行体系》，载《国际金融研究》2017年第5期。

2．张杰：《金融发展中的制度博弈》，载《中国金融》2014年第6期。

3．张杰：《中国经济增长的金融制度原因：主流文献的讨论》，载《金融评论》2010年第5期。

4．张杰：《政府的市场增进功能与金融发展的“中国模式”》，载《金融研究》2008年第11期。

5．张杰：《流量、储蓄与金融权利—兼议蒋硕杰的货币流量理论以及中国金融改革的货币逻辑》，载《经济研究》2016年第1期。

6．张杰：《中国货币金融变迁的特殊机理及其制度涵义：本土文献述评》，载《金融评论》2011年第6期。

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(1)　原文《风险承诺、金融市场化与国有银行体系》，载《国际金融研究》2017年第5期。

(2)　原文《金融发展中的制度博弈》，载《中国金融》2014年第6期。

(3)　原文《中国经济增长的金融制度原因：主流文献的讨论》，载《金融评论》2010年第5期。

(4)　原文《政府的市场增进功能与金融发展的“中国模式”》，载《金融研究》2008年第11期。