1.2　十大政策导向

五年规划作为国家战略，重在宏观性、指导性。为了使规划更好地落地，增强实施效果，“十二五”规划聚焦经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续问题，有针对性地提出十大政策导向，进一步明确未来转变经济发展方式的政策着力点。当时对一些问题看法不一，争议较多，经过充分讨论，最终形成共识。

• 经济增长速度的讨论

加强和改善宏观调控的导向明确提出，合理调控经济增长速度，实现速度、结构、质量和效益相统一。由于“十一五”时期经济增速年均达到11.2%，当时的主要担心是怕速度太快，影响调结构、转方式。对于如何确定“十二五”时期的经济增长预期目标，各个方面有不同的看法，对7%、7.5%和8%的增速有些争论。2010年10月，时任国务院副总理的李克强同志在西安市召开部分省份“十二五”规划座谈会，会上有一半左右的省份提出未来五年经济总量要翻一番，也就是年均增长要达到14.9%。讨论中分析发展环境和现实条件，认为目标定得太高。会议决定，关于经济增长预期目标的确定，地方要与国家对表，要讲求科学性、合理性。最后，在国务院常务会议上讨论时，统一思想，把年均经济增长预期目标定为7%，主要考虑是增长目标定得适当低一点，有利于引导各方面把工作重点和注意力放到加快转变经济发展方式上来，给结构调整留出空间，也避免地方层层加码。现在回头来看，“十二五”规划定的目标，既保留了余地，也保持了主动。

• 能源消费总量的控制

健全节能减排激励约束机制的导向明确提出，要优化能源结构，合理控制能源消费总量。20世纪80年代，国家在制定长远规划时，曾经明确能源消费总量翻一番，GDP总量要实现翻两番。执行结果是，从1981年到2000年，能源消费增长2.4倍，GDP增长6.3倍，比值为1∶2.6，能源消费翻了一番，GDP翻了两番多。“十五”和“十一五”期间，能源效率大大降低，基本上是能源消费翻一番，GDP翻一番，2012年以来，每年能源消费增量跃升至2亿吨标煤以上，总量在2010年年底已突破36亿吨标煤，同时带来二氧化碳排放的大幅增加。为了以更小的资源环境代价支撑可持续发展，“十二五”规划提出，从供给角度，要把发展新能源、可再生能源作为重要方向；从消费角度，要合理控制能源消费总量，要有天花板，不能无限消费；强调要以市场机制、法律法规为主，辅以行政手段，强化节能减排的目标责任和激励约束。有些人不赞成控制能源消费总量，认为会影响经济增长，有些人主张把能源消费总量作为约束性指标，任务不完成要问责。综合考量，“十二五”没有采用刚性的做法，而是先行一步，从“合理控制”做起。

• “两同步”方针的提出

加快城乡居民收入增长的导向明确提出，努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬提高和劳动生产率提高同步。城乡、区域、行业、不同群体之间收入差距过大，已经成为社会关注的焦点。当时社会上有一种看法，认为财富分配向企业、资本、政府倾斜，GDP迈一大步，财政收入、企业收入迈两大步，居民收入迈半步。“十五”和“十一五”期间，财政收入年均分别增长了18.8%和21.3%，但城镇居民收入只增长了9.6%和9.7%，农村居民收入只增长了5.3%和8.9%。“十二五”规划中首次提出“两同步”的方针，不仅有利于提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，缩小收入分配差距，对一些地方盲目提出过高的经济增长目标也是一个有力的约束。