三、核心概念阐释

（一）地方政府与基层政府

地方政府是中央政府为治理国家一部分地域或者部分地域某些社会事务而设置的政府单位。《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”我国自省以下的四级政府统称为地方政府。本书所指的基层政府，是地方政府体系结构中的基础部分，是与社会公众接触较多、直接提供公共服务的地方政府，主要包括县、乡（镇）两级政府。

（二）公共服务

较早对公共服务的概念进行界定的是法国学者莱昂·狄骥，他在1912年从公法的角度将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加强。以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[1]。20世纪80年代前后，随着新公共管理运动的兴起，公共服务成为当代公共管理研究的重要内容。埃利诺·奥斯特罗姆提出公共服务是指以服务形式存在的公益物品。公共服务具有以下性质：一是公共服务的不排他性与共用性，二是公共服务的不可分性，三是公共服务的不可衡量性。[2]

迄今为止，国内研究者对公共服务的概念尚未形成统一的认识，但随着时代的变迁，公共服务的概念也有了进一步的演变。在吸收国外新公共管理理论和新公共服务理论优秀思想的基础上，结合我国的实际情况，本书认为公共服务是由中央或地方政府为满足公共需求，通过使用公共权力和公共资源，向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接或间接平等提供的产品和服务。具体包括科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、警察服务、公共教育、消防救灾、信息服务等，既有物质形态的公共服务，也有非物质形态的公共服务。根据不同的标准，公共服务有不同的分类方法：

1.按照公共服务的属性特征分类

基于公共物品理论，按照公共服务的特征，可以将公共服务分为纯公共服务、准公共服务以及部分具有竞争性和排他性的服务。纯公共服务是指具有完全的非竞争性与非排他性特征的公共服务，主要包括国防、外交、公共安全、义务教育、公共卫生、基础研究、公共基础设施等；准公共服务是指只具有非竞争性和非排他性其中之一特征的公共服务，如高等教育、部分医疗卫生服务、部分基础设施、公共图书馆等；还有一些如民航、邮政、电信、水电供应等服务尽管具有排他性与竞争性，但是由于这些服务具有垄断性和一定的公共性，政府在这些领域也承担着一定的公共服务职责。

2.按照公共服务的功能分类

公共服务依据其功能的不同，可以分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。[3]维护性公共服务是政府为保证国家安全和国家机器正常运转而提供的公共服务，包括国防、外交、社会治安等；经济性公共服务是指政府为促进经济发展而提供的公共服务，包括公用事业的公共服务、生产者的公共补贴、公共基础设施建设；社会性公共服务是指政府为促进社会和谐与公正，为全体社会成员提供的公共服务，包括科技、教育、医疗、公共文化体育、就业、社会保障、环境保护等，对平等目标的关注在社会性公共服务中居于重要地位。

3.按照公共服务的水平分类

根据满足社会公共需求的水平，可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是指在一定社会经济条件下，政府为满足社会基本公共需求，保障社会全体成员基本社会权利和基础福利水平，保持经济社会稳定，必须向全体居民均等地提供的基础性公共服务，包括义务教育、公共卫生、公共安全、公共交通、公共文化体育、社会保障等内容；非基本公共服务是政府为了提高社会成员的生活质量和生活水平而提供的更高层次的公共服务，旨在促进社会成员的全面发展，如高等教育、高福利等。

4.按照公共服务的受益范围分类

将公共服务根据其受益范围分为两类：全国性的公共服务和地区性的公共服务。全国性的公共服务受益范围是全国性的、惠及全国公众或者事关国家整体利益，一般由中央政府供给，如国防安全等；地区性的公共服务既可以由地方政府单独供给，也可以由中央与地方联合供给，依据中央和地方受益程度的不同，可进一步分为以“中央供给为主、地方供给为辅”和“以地方供给为主、中央供给为辅”两种情形，如优抚安置等。

本书认为地方政府提供的公共服务更多的是地区性的基本公共服务，与公众的公共需求直接相关，如地方政府辖区的医疗、教育、公共卫生、基础设施和社会治安等和公众日常生活密切相关的公共服务。本书主要探讨的是由地方政府提供的具有非竞争性或者非排他性的公共服务。而由中央政府提供的全国性的公共服务、高层公共服务以及具有竞争性和排他性的公共服务均不在本书探讨的范围之内。

（三）地方政府公共服务供给能力

20世纪七八十年代以来，西方国家进行了轰轰烈烈的公共管理变革运动，其核心内容就是调整政府职能定位和重塑政府公共服务供给模式。奥斯本和盖布勒认为，政府应该掌舵而非划桨，主张借鉴企业管理模式，引入市场竞争机制，最大限度地满足消费者的服务需求。[4]可以说，新公共管理运动拓宽了公共服务提供的方式和途径并以某种全新的模式来构建和评价政府的公共服务供给能力。之后，登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上提出的新公共服务理论，为服务型政府的建设提出了直接的理论依据和全新的视角，同时也将公民纳入到公共服务提供的维度中，并将政府对公民公共服务需求的回应度纳入到政府提供公共服务能力的评价体系中。

1997年世界银行的年度报告《变革世界中的政府》指出“政府的作用再度成为人们讨论的焦点，无论是发达国家还是发展中国家的政府，都对政府能力提出了新的要求。这种能力就是指有效地采取并促进集体性行动的能力。而从产出来看，政府能力就是政府提供公共产品和公共服务的能力”。当前，随着社会经济的发展，我国政府提出构建和谐社会，推动民生建设。同时，公众对公共服务的需求也与日俱增。公众的需求与政府的目标都需要政府提升其公共服务供给能力来予以实现，或者说，政府公共服务能力的高低对于社会建设目标的实现将起着决定性的作用。

地方政府公共服务供给能力是指地方政府通过筹集收入、安排支出，生产、提供受益范围在自己辖区的公共产品和服务以满足辖区社会成员公共需求的行为能力。公共服务供给能力涉及的领域较为广泛、内涵还难以准确界定。国内外诸多研究并没有从一个统合的概念上予以明确界定。本书综合一些学者对政府公共服务能力指标体系的研究认为，研究地方政府公共服务供给能力可以构造如图1.1的模型。

地方政府公共服务供给能力是一个复杂的综合性概念，其构成的各个层次和方面相互影响、相互制约，只有对地方政府公共服务供给能力各个方面进行综合考察，才能准确把握地方政府公共服务供给能力的内涵、特征。本书通过借助这一模型来分析基层政府公共服务供给能力现状及存在的问题，从而找到地方政府公共服务供给能力的提升路径。