第一节　社区减灾研究综述

随着社区减灾在我国的不断推进[2]，有关社区减灾的理论研究也逐步多了起来。研究者从不同的角度，以论文、著作抑或研究报告等形式展现他们的研究成果，为我们研究和理解社区减灾模式提供了参考和借鉴。归结起来，研究者对社区减灾的研究主要集中在以下六个方面。

一、关于社区减灾含义的研究

对社区减灾概念的界定，大致可以分为以下四类。其一是从主体关系角度来定义社区减灾。“社区减灾是指活跃在社区里的各个主体如居民、企业、民间组织、基层政府等结成一种合作伙伴关系，在灾害面前具备基本的自救、互救能力。”[3]其二是将社区减灾定义为政府提供的公共产品和服务。“社区减灾，是基层政府管理向社区延伸、向居民提供减灾公共产品和服务，社区自主采取减灾措施保护居民安全二者的有机结合。”[4]其三是从性质、目标和内容等方面来概括社区减灾的含义。“社区减灾，顾名思义就是在社区范围内进行的减灾工作。社区减灾的含义至少包括四个方面：一是社区减灾是以社会的最基本单元或者社会大机体的细胞为背景，是最基础最基层的减灾工作；二是社区减灾是以减轻各种灾害对社区人居环境的影响为目标，最终要升华为一种安全社区文化；三是社区减灾作为最广泛深刻和全面综合的减灾工作，囊括了社区内的自然灾害、环境灾害、人为技术灾害和其他公共事件应对过程的全部内容；四是社区减灾是社区建设的重要内容之一，为社区建设提供支持保障并服从和服务于社区建设。”[5]其四是从社区减灾的本质来阐述其内涵和外延。“社区减灾在本质上是一项公共管理活动。这一本质属性可以从三个方面加以理解。首先，社区减灾作为一项公共事务管理活动，不仅仅是政府，政府之外的其他公共组织也参与其中；其次，在这一公共管理活动中，政府始终是最核心的公共管理主体；最后，社区减灾是由一系列减灾公共产品和服务构成的总和，政府不必是唯一的提供者，也不必直接提供某些公共产品，它可以通过建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作伙伴关系和有效的、激励性的制度安排来激励其他社会主体参与供给。”[6]

二、关于社区减灾问题与对策的研究

对社区减灾问题与对策的研究，大致可以分为以下三类。第一类是从整体上对社区减灾存在的问题进行研究。来红州在《我国社区综合减灾工作概况》一文中指出，我国社区减灾存在“发展不平衡、缺乏长效机制、缺乏经费保障、预警和风险评估不完善、减灾基础设施薄弱和缺乏专业指导”等薄弱环节，并提出改进工作的政策建议。[7]国家减灾委办公室2010年的研究报告，从社区减灾能力建设的总体发展、社区综合减灾协调机制建设、社区防灾减灾资源的优化组合、社区减灾能力建设的配套措施、防灾减灾社会组织发展参与和中小学在社区减灾能力建设中的作用等六个方面，分析了中国社区减灾能力建设存在的问题与不足，并提出编制中国社区减灾能力建设的专项规划和推动社区减灾能力建设的平衡发展，将社区减灾能力建设与社区其他工作相衔接，明确中央和地方各级政府在社区减灾工作中的责任、合理分担财政投入比例，加强村（居）委会建设、建立健全社区减灾综合协调机制，积极促进减灾救灾类社会组织发展和培育社会志愿服务意识，充分发挥学校尤其是中小学在社区减灾能力建设中的作用等六项政策建议。[8]张晓曦从经济状况、减灾能力、减灾意识、社会资本、技术和物资、宣传教育六个方面分析了我国社区减灾面临的主要问题。[9]第二类是对某一区域社区减灾问题的研究。袁艺在分析自然灾害对农村地区产生影响的基础上，认为中国农村减灾存在五个方面的主要问题，并提出了五个方面的对策建议。[10]吕芳基于对“5·12”汶川特大地震后四川、甘肃和陕西三省五个农村社区的调查，分析了西部农村社区减灾存在的主要问题，并提出了四个方面的政策建议。[11]张健对天津社区减灾存在的“发展不平衡、减灾意识淡薄、人员资金保障缺乏、技术和物资缺乏、宣传教育力度不够”等问题进行了分析，并提出了加强组织领导、强化宣传教育、加强队伍建设、发挥经常性捐赠站点作用、完善应急预案等五个方面的政策建议。[12]刘亚娜从防灾立法、基础设施、应对资金和防灾组织四个方面分析了北京农村社区防灾减灾问题，并提出七个方面的政策建议。[13]俸锡金从社区减灾能力建设的视角，认为农村社区减灾面临七个方面的主要问题，并提出六个方面的政策建议和应对措施。[14]第三类是对社区减灾某一方面的问题进行研究。戴婧从教育规划、师资力量和教学方法三个方面对社区灾害教育存在的问题进行了研究和分析。[15]程啸从防灾减灾组织管理机构、应急预案、防灾减灾规划、风险调查评估、减灾过程性、公众参与度、减灾考核制度等七个方面，分析了我国城市社区防灾减灾法律制度存在的问题并提出解决对策。[16]褚松燕等从中国城市社区防灾减灾救灾体系建设的视角，研究了城市社区减灾在防灾减灾救灾系统联动中存在的不足并提出六个方面的对策。[17]陈荣等从灾害风险管理的角度，分析了我国社区灾害风险管理存在的问题并提出六个方面的政策建议。[18]

三、关于社区减灾政策的研究

对社区减灾政策的研究主要集中在四个方面。第一个方面是对社区减灾政策环境与执行效果的探讨。由民政部和联合国驻华机构灾害管理小组共同举办的“社区减灾政策与实践研讨会”，对社区减灾面临的形势与挑战、社区减灾模式与政策、社区减灾的实践、全球气候变化对社区减灾的影响，以及中国的社区减灾政策等进行了深入的研讨。[19]这次会议及成果，对理解社区减灾政策环境，分析和评估社区减灾政策执行效果，推动社区减灾政策的改进和社区减灾政策研究的发展产生了十分积极的作用。第二个方面是对社区减灾政策的梳理和总结。在《中国的社区减灾政策》一文中，张晓宁对2005-2009年国家加强社区减灾工作的政策要求进行了梳理，并对“全国综合减灾示范社区”的创建工作进行了总结。[20]第三个方面是对社区减灾政策的制定进行分析。由世界卫生组织编写的《社区应急准备——管理及政策制定者手册》，用一整章的篇幅，对如何制定社区的应急政策进行了描述和分析。[21]第四个方面是从公共政策的角度对社区减灾政策进行系统的理论研究。俸锡金等在《社区减灾政策分析》一书中，将社区减灾政策界定为“国家法定主体为减轻灾害风险和减少灾害损失所制定的引导和规范社区减灾行为的准则”，并借助公共政策理论和系统分析方法，通过回溯性分析，对中国社区减灾政策生命周期的几个关键性环节（即政策的制定、执行和评估，以及影响社区减灾政策整个生命过程的政策环境和政策发展）进行了重点研究和系统分析，为中国社区减灾政策的发展提出了一些建设性对策。

四、关于社区减灾能力的研究

对社区减灾能力的研究主要集中在如何提高社区减灾能力的方法和措施方面。这方面的研究大致可以分为两类：一类是从事社区减灾的实际工作者的研究，他们的研究主要以总结和提炼本区域社区减灾能力建设的经验为主。比如，北京市望京街道办事处从完善社区灾害应急管理网络体系、编制社区灾害应急预案、建立社区减灾工作长效机制、制订社区应急减灾安全计划、改善社区防灾减灾设施等方面，总结了望京社区加强社区减灾能力建设的主要做法[22]；喻尊平从预案、机构、机制、意识培养、隐患排查等方面，总结了江西省社区减灾能力建设的具体做法[23]；王应有从组织体系、政策制度体系、物资保障体系、宣传教育体系和能力建设体系五个方面，总结了浙江省社区减灾能力建设的主要做法[24]。另一类是专家学者的研究，他们的研究主要从学理的角度，阐述应该从哪些方面来加强社区减灾能力建设。比如，吕芳认为可以利用社区的社会资本来提高社区减灾能力[25]；邓彩霞等认为可以从增强意识、提高能力、完善设施安全、完善预警预报体系和健全组织体系等方面，加强农村社区减灾能力建设[26]；王兰民认为必须依靠创新性的公共政策，并从管理、宣传、技术服务、金融保险等多方面建立农村社区的灾害防御体系[27]；陈建英从制定社区防灾规划、优先改造危旧房屋、消除社区安全隐患、防范高层建筑灾害、控制建筑和人口密度、设置避难场所、建立社区自救互救组织、编制社区应急预案等方面，提出加强社区减灾能力建设的主要内容[28]。除了对加强社区减灾能力建设的方法研究外，还有一些研究者对社区减灾能力建设的定义和构成进行了探讨。民政部国家减灾中心2009年2月关于农村社区减灾能力建设的研究报告，提出了评估农村社区减灾能力建设的框架结构和21项基本指标[29]。在此基础上，国家减灾委办公室2010年12月关于城乡综合减灾能力建设的研究报告，提出了社区减灾能力研究的四个维度，并基于关系模式（Relational Model）对社区能力的界定来研究社区减灾能力。[30]任翠华等以历时五年的乡村社区灾害管理实践为基础，通过观察分析、实践探索、经验总结、效果评估、实践干预，基于为实践提供理论框架的构想，对能力的内在逻辑进行分层解构，并从实践感知和对减灾能力构成的认知，提出了基于能力要素驱动的社区实践模式，即“一划三机制”乡村社区减灾能力建设实践模式。[31]汪万福等将社区减灾能力的结构进行了分解，认为社区减灾能力主要由基础能力、核心能力和其他相关能力三部分构成；并且，三者相互依存、相互补充。[32]

五、关于社区灾后恢复重建的研究

对灾后社区恢复重建的研究主要集中在四个方面。第一个方面是灾后社区恢复重建模式的研究。徐玖平等提出了灾后社区建设的优选统筹模式[33]；朱健刚等在对灾后社区重建中参与式发展理论反思的基础上，提出了社区重建的多元共治模式[34]；金小红等认为服务型的社区管理模式是整合社区资源和社区关系的必要基础，而积极发展农村社区教育模式、农村社区服务模式、农村社区产业模式和农村社区养老模式是灾后重建中修复社区人际关系和形成新的社区归属感、社区安全感和社区认同感的必要措施[35]；王华通过案例分析与理论实践，探寻并构建了社区灾后重建可持续发展模式[36]。第二个方面是灾后社区关系重建的研究。凃力在梳理分析灾后重建与人际关系相关理论，以及灾民心理状况、家庭关系、社区关系、组织关系、干群关系在震灾前后和在重建中产生变化的基础上，提出了四川灾后人际关系构建的对策[37]；张昱基于安置社区社会工作介入的实践，对灾后社会关系恢复重建的路径进行了探索[38]；民政部国家减灾中心2010年的研究报告，以四川省彭州市小鱼洞镇大楠社区和江桥社区为研究对象，在分析影响社区关系重建的主要因素即就业、收入和生活状况的基础上，认为灾区村民是社区关系重建的主体，村民利益攸关的切身问题、社会生活和公共参与是社区关系重建的主要内容[39]。第三个方面是对灾后社区恢复重建机制的研究。夏提古丽·夏克尔等在系统分析我国台湾地区“9·21”地震后社区发展实践的基础上，从社区公共决策机制、组织协调机制、资源动员机制、服务递送机制、监控反馈机制等五个方面对其运行机制进行了学理探讨[40]；袁鑫提出社区灾后重建要构造“政府救助、社会扶助、民众自助”相结合的协同治理机制，以实现灾后社区从单纯依靠“外部输血”向“内部造血”转变，促进政府、社会力量和民众直接或间接的合作，并在灾后重建的基础上，增强社区未来发展的动力[41]；黄承伟等从扶贫开发的视角，提出了贫困村灾后恢复重建与扶贫开发相结合的四个机制[42]。第四个方面是对灾后社区重建政策的研究。祝明等以减灾纳入灾后恢复重建全过程为主线，从社区减灾计划制订、社区恢复重建、农房恢复重建和社会组织参与等四个方面对灾后恢复重建与社区减灾政策进行了考察，研究将减灾纳入恢复重建全过程的可行途径，并提出了相关的政策建议。[43]

六、关于社区减灾模式的研究

对社区减灾模式的研究主要集中在三个方面。其一是对国外社区减灾模式的总结和分析。张素娟在《国外减灾型社区建设模式概述》一文中，总结和分析了美国、英国、日本、澳大利亚和印度尼西亚五国的社区减灾模式[44]；伍国春在《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》一文中，介绍了日本自主防灾型社区减灾模式[45]。其二是对社区减灾模式的比较研究。宋燕琼等在《国际社区减灾三种模式比较》一文中，从实施方法、建设标准和社区建设三个方面，对瑞典推行的“安全社区”、美国推行的“防灾型社区”和东南亚等国家推行的“以社区为基础的灾害风险管理”三种模式进行了比较分析[46]；周洪建等在《社区灾害风险管理模式的对比研究》一文中，从目标、灾害主体、角色定位、参与主动性、参与决策、灾害风险评估和责任分配等七个方面将中国的“综合减灾示范社区模式”与国外“以社区为基础的灾害风险管理”（CBDRM）进行了分析和对比[47]。其三是对中国社区减灾模式的总结和分析。吕芳在《社区减灾：理论与实践》一书中，从社区减灾主体的角度，抽象出了当前中国存在的“政府直管、单位主导和社区主导”三种典型的社区减灾模式[48]；陈新辉等对北京城市社区灾害管理模式进行了探索性研究，对北京城市社区灾害管理新模式的建立原则、组织体系和日常运行进行了较为深入的分析[49]；国家减灾委办公室在2010年的研究报告中，总结了社区综合减灾的四种模式，即北京望京社区减灾模式、上海城市社区综合减灾模式、浙江农村社区综合减灾模式和湖南省常德市临澧县社区综合减灾模式[50]。其四是对社区减灾模式的探索。由民政部和亚洲基金会（TAF）从2007年开始共同实施的“灾害管理公共合作项目”，探索建立社区减灾的多元参与合作模式。在项目的推动下，四川省宣汉县建立了“政府主导、部门联动、多方参与、资源共享、制度保障”的“宣汉模式”，山东青岛形成了“政府主导、企业支持、社区运作、公众参与”的市南灾害管理工作新模式，宁波市北仑区形成了“政府主导、企业支持、社区运作、公众参与、以点带面、多方渗透”的防灾减灾多元利益主体合作模式[51]；吕芳依据政府干预的强弱、政府是汲取还是释放资源，提出了“无为型、吸纳型、委托型和合作型”四种社区减灾模式[52]；施式亮等在论述国内外安全社区建设的发展状况，介绍世界卫生组织安全社区的认可标准及有关指标，并评价我国实现安全活动的两大创新理论，解释当代人安全第一公理概念的基础上，提出了安全社区建设的基本模式——“自组织”与“他组织”相结合的模式及安全文化教育模式[53]。

通过前面对社区减灾和社区减灾模式研究的梳理和分析，我们可以看到，这些研究主要集中在社区减灾的含义、能力、问题、政策、模式等方面，对社区减灾模式的研究也主要集中在模式介绍、模式总结和模式探索等方面，并没有从理论上阐明社区减灾模式的定义、内容、类别和特征，也没有较为系统地研究我国社区减灾模式的形成与发展、内容与特征等方面的内容。而这正是本书所要研究的重点内容。