第1章 序：大数据时代，政府治理的革命

这本书试图和你一起探讨的是大数据时代的政府治理，以及政府运作方式的升级和创新。

大数据时代是一个什么样的时代？是“一切皆为数据”的时代。也就是说，一切事物皆可以以数据的形式呈现出来，并用技术手段加以处理、加工、运用。阿尔文·托夫勒（Alvin Toffler）在他的《第三次浪潮》一书中预言：“如果说IBM的主机拉开了信息化时代的序幕，那么，大数据则是第三次浪潮的华彩乐章”。

人类文明进步的每个阶段都有一张最具代表性的历史标签：19世纪是煤炭和蒸汽机，20世纪是内燃机、石油和电力。进入21世纪，由信息技术和互联网所引发的新一轮科技革命和产业变革更加深刻地诠释着人类进步的征程。其中，最具时代标志性的标签非大数据莫属，它好比是21世纪的石油和金矿，是一个国家提升综合竞争力的又一关键资源。

大数据既是一类数据，也是一项技术。作为数据，它呈现容量大、增长速度快、类别多、价值密度低等特征；作为新一代信息系统架构和技术，它能够对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储，并进行关联性分析。大数据通过数据整合分析和深度挖掘，发现规律、创造价值，进而建立起从物理世界到数字世界和网络世界的无缝链接。大数据时代，线上与线下、虚拟与现实、软件与硬件重叠交错、跨界融合，将重塑我们的认知和实践模式，开启一场新的产业突破与经济转型。

我们正处于大数据变革的时代。移动互联网、智能终端、新型传感器快速渗透到地球的每一个角落，人人有终端、物物可传感、处处可上网、时时在链接，数据增长速度用几何式增长甚至爆发式增长都很难形容得贴切。有机构预计，到2020年全球数据使用量将达到约44ZB（1ZB=10万亿亿字节），将涵盖经济社会发展各个领域。由此产生的革命性影响将重塑生产力发展模式，重构生产关系组织结构，提升产业效率和管理水平，提高政府治理的精准性、高效性和预见性。毋庸置疑，大数据将创造下一代互联网生态、下一代创新体系、下一代制造业形态以及下一代社会治理结构。

政府治理是一个动态的过程，受社会经济、政治结构、技术变革、文化环境等多因素的综合影响。技术变革是政府治理现代化的重要推动力量，大数据作为一种新技术，推动全球进入一个将数据当作核心资产的新时代，推动社会朝着更加开放、权力更分散和网状大社会方向发展。

技术手段的革新，当然会对政府治理方式产生根本性的影响。一方面，新技术的影响将会贯穿治理的各个环节，例如组织形式、治理模式、决策过程、政策实施，等等。另一方面，技术革命给整个社会的运作方式也带来了颠覆性的变化，也就是说，政府管理者所面对的是一个全新的治理对象，这也反过来倒逼政府治理方式进行相应的变革。

大数据时代背景下的社会将是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会，社会将具有更强的流动能力，并呈现个性化、社会化和网络化等特征。这些新变化与新特征或多或少会影响政府治理的方方面面。

一份行业报告显示，英国政府通过高效地使用公共大数据的技术每年可以节省330亿英镑，相当于英国人每人每年节省500英镑。

在党的十八届三中全会上，有一个提法，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中最关键的两个字是“治理”，这个“治理”和治国、管理都有联系，但是还有比较大的区别。“治理”是强调多元主体的管理，民主的，参与式、互动式的管理，而不是单一主体管理，不一定是从上到下单线的管理，所以国家管理者、广大群众、各组织、各单位都是主体之一，从过去的一个主体变为多主体，从过去单向的从上到下管理变成各个方向协调的治理。

正如国务院在2015年8月31日印发的《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）中所说，在信息技术覆盖社会各领域的今天，“数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响”。因此，《纲要》中提出了“促进大数据产业健康发展”和“加快建设数据强国”的指导思想。

在《纲要》提到大数据对中国的意义时，不但提到大数据成为推动经济转型发展的新动力、重塑国家竞争优势的新机遇，还重点提到，“大数据成为提升政府治理能力的新途径”。推动大数据发展和应用在未来5—10年逐步实现以下目标：

“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性，增强乡村社会治理能力；助力简政放权，支持从事前审批向事中事后监管转变，推动商事制度改革；促进政府监管和社会监督有机结合，有效调动社会力量参与社会治理的积极性。2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局。”

“围绕服务型政府建设，在公用事业、市政管理、城乡环境、农村生活、健康医疗、减灾救灾、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、文化教育、交通旅游、质量安全、消费维权、社区服务等领域全面推广大数据应用，利用大数据洞察民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量，提升城市辐射能力，推动公共服务向基层延伸，缩小城乡、区域差距，促进形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系，不断满足人民群众日益增长的个性化、多样化需求。”

《纲要》还对“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”提出了具体的要求。

2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到：“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。”当前，工信部在制定《大数据产业“十三五”发展规划》外，还将出台促进大数据产业发展的推进计划，促进规划、标准、技术、产业、安全、应用的协同发展。

治大国要有大智慧，大智慧需要“心中有数”，这个数，是大数据的“数”。科学决策的来源应该是基于数据，而不是主观臆断。数据最真实。

毋庸置疑的是，大数据的影响已然发生，大数据的时代已经到来，如何准确辨析新形势，快速应对新变化，正确采取新措施，这是政府治理工作在新时代背景下需要认真思考和积极应对的。