第2章 引论

近年来，官员问责成为越来越热门的词语，人们在报纸、刊物等各种媒体上不乏看到“问责”字眼。官员问责是社会主义政治文明建设的一大成就，是中国政治文明进步的重要体现。

官员问责制在西方国家由来已久，有资料分析认为，在西方，由于各国的历史、文化和政治体制不同，官员一般可以分为“候鸟官员”和“常驻官员”。但无论哪类官员，作为政府行为的实施者，其个人行为和业绩都要受到监督，接受来自上级和选民的多种方式的评判，甚至是罢免和起诉，即问责制。“问责制的目的，是减少权力带来的腐败，保证政府职能的高效和社会稳定。”政府官员要承担的责任包括行政责任和司法责任两类，如果是“候鸟官员”还需承担“政治责任”。对于大多数政府官员来说，如果他们的行为有失，一般要被追究行政责任；如果有违法行为，还要受到司法部门的查处，最著名的是20世纪70年代在美国发生的“水门事件”。各国在政府官员的行为规范、业绩考核等方面的规章制度各不相同，官员被追究责任的具体原因也各不相同。因为重大事故而辞职下台的官员也不少见，2001年3月，葡萄牙一座年久失修的桥梁因连日的暴雨而突然倒塌，导致70人死亡。公众指责政府失职，葡萄牙公共事务部长只好辞职。渎职、性丑闻、经济不景气、个人经济生活不光彩等都可能成为追究官员责任的导火索。[1]

官员问责制在我国已经有了相当长时期的实践，并且正在朝更为健全的方向发展。据统计，从1993年至2002年的10年中，共计处分公务员149929人，全国年均处分公务员约1.5万人，约占公务员总数的3%。2002年以来，我国坚持从严治政的原则，仅2003年全国便对14213名行政机关公务员给予政纪处分。2006年，26个省、自治区、直辖市（除北京、福建、湖南、广西、西藏）行政机关公务员受处分人数约为8327人，其中开除914人；中央国家行政机关受处分人数为169人，其中开除36人。[2]

随着近年来官员问责力度的加大，官员问责事件出现得较过去也更为频繁，国内有媒体称目前我国正发生一场“官员问责风暴”。有媒体对近年来主要官员问责事件进行统计，称我国官员问责风暴肇始于2003年的“非典”事件：2003年4月，因防治“非典”不力，中国卫生部部长张文康、北京市副市长孟学农被免职。随后接连出现官员被问责事件：2003年12月，中石油川东钻探公司发生“井喷”事故，造成重大人员伤亡；2004年4月，中国石油天然气集团公司总经理马富才引咎辞职；2004年2月，北京市密云县云虹桥在举办迎春灯展活动过程中，因桥梁坍塌，导致重大人员伤亡，密云县县长张文引咎辞职；2005年7月，新疆阜康发生矿难，造成83人死亡，阜康市副市长刘小龙以涉嫌玩忽职守罪和受贿罪被捕；2005年11月吉林石化双苯厂爆炸，污染了松花江，造成5人死亡，国家环保总局局长解振华引咎辞职；2008年4月，胶济铁路发生重特大安全事故，济南铁路局局长陈功、党委书记柴铁民被免职；2008年7月，因“华南虎照事件”惹出风波，陕西省林业厅副厅长孙承骞和朱巨龙、镇坪县林业局局长覃大鹏、县经贸局局长谢坤元被免职。[3]

综观我国目前的官员问责实践，我国有学者认为其具有如下的一些特点：第一，行政官员占问责对象总人数的大多数，官员问责的属性主要是行政问责；第二，官员问责一直保持较强的力度；第三，官员问责处理措施从总体上保持较严厉的状态；第四，官员问责程序的启动者大多数是上级党政部门；第五，官员问责的内容单一，主要是行政问责，法律问责事件没有；第六，官员问责的原因比较单一，主要是突发公共事件引发的失职责任。[4]这基本上概括了我国当前官员问责的现状及特点。从法律责任的视角来看，官员问责实践应该还存在另一个特征，即目前我国官员问责方式多是行政体系内的问责，而很少追究官员的法律责任。官员对问责事件承担行政处分等责任是内部行政关系，而追究政府官员的法律责任则跳出了行政体系，是一种“外在的”问责。

对此，有的学者认为现在新闻媒体报道最常见的就是官员一旦被问责，就往往以引咎辞职收场。哪里出现了重大安全生产事故，哪里兴许就有官员引咎辞职。把官员引咎辞职当成建立责任政府的一个关键环节，很可能走向愿望的反面——责任链的末端一再出现的是引咎辞职，日久反而易给人带来这样的心理暗示：作为一名贪官、昏官最坏的结果无非也就是引咎辞职。官员问责止于引咎辞职，对有些人来说过轻，像2005年11月6日河北邢台发生的3家石膏矿连片塌陷造成33人死亡、4人失踪的特别重大安全生产事故，有关报道将此事件背后的官员引咎辞职升格为中国官员问责制日趋健全，多少有牵强之嫌。[5]有的学者则从具体制度层面完善角度谈到应该将“罚俸”制度引入官员问责制，认为封建社会许多处分官员的措施已经被我们沿用下来，但“罚俸”制度却没有被“拿来”。“罚俸”相对来说是一种比较轻的处罚形式，既不涉及伦理，也没有危害人权，却对官员有一定的心理警示作用。其同样是从对官员问责的结果的报道有感而发。2004年河北省安监局通报对辛集市“7·28”烟花爆竹爆炸事故、蔚县隆泰煤矿“12·7”特大瓦斯爆炸事故、武安市祥和北岭煤矿“12·26”特大火灾事故的查处情况进行通报：辛集市市长被行政记过，石家庄市政府向河北省政府作出深刻检讨；蔚县县委书记受到党内警告处分，蔚县县长向张家口市政府写出书面检查；武安市市委书记向邯郸市委写出书面检查，武安市市长向邯郸市政府写出书面检查。论者认为，一场事故死了几十个人，对相关责任领导的处理竟然是写一个书面检查，这既让官员感到制度惩罚无力，也是官员问责制的悲哀。官员虽然短期仕途受挫，但在其他方面没有太大损失，而且即便被免职，有朝一日他们重新担任公职。如果行政问责能配以严厉的经济处罚，对官员能有一定的警示和提醒作用，让他们在“不作为”或者“胡作非为”的时候，考虑一下自己的经济利益是否会有损失。[6]可见，虽然一方面媒体纷纷称中国接连的官员问责事件的发生为“问责风暴”，但另一方面一些社会民众和部分学者认为目前官员问责有轻纵责任官员之嫌。有的学者具体分析了当前官员问责制存在的问题，认为目前存在如下的一些问题：第一，因授权而产生的异体问责缺位。目前主要是同体问责，同体问责情形下如果上级与下级需要承担连带责任，则难以保证问责结果的公正性；而且同体问责“由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职，不仅不合情理，也于法无据，更为重要的是颠倒了人大与政府之间的监督与被监督的关系”。第二，问责客体责任标准模糊不清。在问责过程中，党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，具体承担领导责任、直接责任还是间接责任等，这些问题都不甚明确。结果出现行政一把手受到处理、党的一把手没有处理，过于强调正职职责、忽略副职职责，副职下面各级责任人责任分摊难以确定，党组织集体决策造成的失职行为无人负责。第三，问责范围过于狭窄。当前的官员问责局限于重大安全事故领域或者具体过错。其他领域应担负领导过失责任的官员尚未被纳入问责范围。长期以来，对“无为”之官往往缺乏具体的惩戒措施，他们“不求有功，但求无过”。第四，问责标准不统一。对同一行为，不同地方的问责结果各不相同。对于现有的问责制，法律既没有统一的规定，也没有具体的实施细则，导致各地对同一性质的行为该不该问责、问责结果如何没有统一的标准。第五，问责程序非制度化，问责启动程序不规范。在我国官员问责实践中，问责启动目前还仅限于党政机关，而少有人大或公众等其他主体来启动；问责的认定上，对于什么情况下、依据何种标准对官员进行何种追究尚未明确；在问责的回应程序上，被问责的官员以何种程序对自己的行为进行辩解或解释，引咎辞职的官员出路如何等问题有待进一步明确。第六，问责结果不科学。目前存在的情况是惩罚不严，以“引咎辞职”为终极结果。而且从目前该制度在我国推行的情况来看，许多地方都对引咎辞职者采取“仍保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施。这里的“保留原级别”就很可能与“一地失职、异地为官”没有什么区别，行政问责也必然会因此而大打折扣。[7]而部分被问责官员重新担任一些显赫的社会职务，例如原中石油总经理马富才赴任国务院能源领导办办公室主任一职，卫生部原部长张文康赴任宋庆龄基金会副主任，北京市原市长孟学农赴任国务院南水北调办副主任，等等。对此，中国人民大学教授毛寿龙认为，“在这些官员的复出中，可以看到一些规律性的东西。比如原来都是拥有实权的一把手，目前大部分出任副职，而所在的单位也多是半官方机构或临时性机构”。对于官员复出的标准，中国人民大学公安管理学院张成福教授认为：“首先，我们应该区分辞职和引咎辞职——引咎辞职通常是指官员对于事故不负有法律、行政、政治责任，仅出于道义上的责任考虑自动提出辞职。这是官员依靠个人伦理的自觉性作出的选择。而辞职或被免职则是指官员对于错误负有法律、行政或政治责任，不能继续本职工作，按照有关规定离开职务。这种辞职带有一定的强制性。”“如果官员仅是负道义上的责任，那么可能被重新任用。比如，在某个庞大的组织体系中出了事情，主要责任不在于一把手，官员引咎辞职更多的是道义上的责任。而上级看到他的政治素质过硬、工作能力突出，这个人还是可能被重新任用。”[8]

针对目前官员问责的有限性，有的学者认为，我国当前在一些重大事件和个别地区正在普遍实行的官员问责制就其性质来说完全是行政性的，而非法制化的；要使官员问责制经常化和民主化，使其不取决于临时性的行政决策，有必要将官员问责制法制化，使其由行政层面上升到法律层面。其认为：目前的官员问责制由于是政府系统内部自我监督、自我纠偏、自我净化的措施，因而缺乏规范性、普适性和权威性，即使在形成规范性文件的地方，问责机制的启动也往往受上级行政官员重视程度的影响和制约；此外，公众参与度小，因而无法受到有效的社会监督和制约，其彻底性和公正性受到质疑。尤其是没有统一的规范，造成了诸如此时会被问责而彼时不会被问责、在一地受到问责而在另一地不会被问责的情况。另外，因问责而“下马”的官员在什么情况下和多长时间后可以“东山再起”，这些公众普遍关心和争议的问题，都没有得到很好的解决。因此，目前的官员问责制是不系统的、不统一的和不规范的，有很明显的“跟着感觉走”的倾向。其认为将官员问责制从行政层面上升到法律层面，使其法制化，才能真正彻底解决上述诸多问题。事实上我们已经具备了法律基础和社会实践基础。目前我国已经颁布、实施《公务员法》，对官员的职权、职责作了明确的规定。[9]有的学者认为应尽快制定“官员问责法”，由全国人民代表大会或其常务委员会制定，将官员问责制的主体、对象、范围、程序、责任追究方式等内容，以法律的形式确定下来。[10]

在官员被问责而“下课”的所谓“问责风暴”中，有一个现象引起人们的关注：官员因被问责而承担刑事责任的不多见。有学者对当前我国官员问责制研究后指出，在目前的问责实践中，普遍存在一些突出问题，表现之一就是：用行政法律责任代替刑事法律责任。其认为，行政违法是一种介于行政不当与行政犯罪之间的行政瑕疵，当其危害超过一定程度时就构成了犯罪，行为人需要承担刑事责任。但是，由于种种原因，一些地方在对公务人员渎职、失职责任进行追究的过程中，发现问责对象的行为已涉嫌犯罪，却不及时移交司法机关，而是用比较严重的行政处分代替刑事处罚。[11]从我国问责制度的发展趋势看，问责制度体系必定会越来越完善，甚至越来越严格，问责导致的法律责任体系也会日趋完善。根据问责事由的不同情形对问责对象适用不同性质的法律责任包括刑事责任，是问责制研究整个体系中的重要环节。从这个意义上说，对政府官员因被问责导致的相关刑事责任问题进行研究，既有现实针对性，又有理论前瞻性。本书拟对官员问责制度中所涉及的一些刑法共性问题进行专题性质、较深入的探讨研究，以抛砖引玉，求教于学界和实务界同仁。

注释

[1]参见《欧美的官员问责制：做官有责任也有风险》，载《环球时报》，20040524，7版。

[2]参见《官员问责“戒尺”更严》，载

[3]参见《2001年以来官员问责榜》，载

[4]参见宋涛：《中国官员问责发展实证研究》，载《中国行政管理》，2008（1）。

[5]参见廖祖笙：《官员问责不能止于引咎辞职》，载《政府法制》，2006（3）。

[6]参见张云：《建议将“罚俸”引入官员问责制》，载《中国社会报》，20040727。

[7]参见周利平、陶学荣：《官员问责制度化：困境与出路》，载《理论探索》，2007（3）。

[8]转引自吴晨光：《马富才低调履新——被问责官员如何升降》，载《领导文萃》，2005（9）。

[9]参见李克杰：《政府官员问责应尽快实现法制化》，载《检察日报》，2006-01-18，6版。

[10]参见杨敏：《拷问官员问责制：问题及对策》，载《党政干部论坛》，2006（6）；周利平、陶学荣：《官员问责制度化：困境与出路》，载《理论探索》，2007（3）。这是一种典型的以为立法能解决现实问题的倾向。新中国成立初期，法律曾被国家抛弃，“拨乱反正”之后，一种新的倾向出现了，即只要出现突出的社会问题就要制定有针对性的法律法规，以至法学界一位专家曾经感慨“如果立法不进行‘计划生育’，中国未来的法律规范就会无限制地膨大”。立法不是解决问题的关键，适用法律才是解决问题的关键。我国现有的法律体系已经相当的完备，但是法治水平不高却是客观事实，究其原因，并不在于法律规定得不够细致，而在于法律并没有得到很好的执行。像“官员问责法”这样的动议，就没有很好地审视我国现有的有关官员问责制度的构建。我国目前并不是缺乏这方面的立法，实际上从宪法到法律到法规到规章，都有关于官员责任的规定，只不过在立法上我国没有形成一部统一的官员问责规范性文件，而是相关规定散见于各个规范性文件中。又如有一些学者认为官员问责在法律责任上没有太多内容。这并不是法律上没有规定官员的责任，翻开任何一部涉及政府行政的法律都会发现其中有关官员责任的规定。

[11]参见陈党：《问责法律制度研究》，204页，北京，知识产权出版社，2008。