第2章 导论

一、研究的缘起

伴随经济的发展、科技的进步及生产效率的提高，商品的数量急剧增加、种类日趋丰富而商品质量亦日益提升，而随着居民收入的不断增长和居民生活品质的不断提升，公众对商品质量安全的关注也不断高涨。商品质量安全不仅与公众的身体健康和财产安全息息相关，而且关系着企业的发展和产业的兴盛，并在较大程度上影响到社会的可持续发展；同时，伴随市场经济的逐步深入和全球经济、贸易的一体化发展趋势，商品质量安全问题早已超越了民族国家的疆域而成为一个全球性的议题。

商品质量水平不仅体现了一个企业的产品竞争力和经营管理水平，也是衡量一个国家经济发展质量、综合实力和国际竞争力的重要指标。改革开放以来，我国的商品质量水平有了很大的提升，这不仅体现在我国产品质量抽样合格率总体处于稳步提高的状态[1]，而且表现为大部分产品的质量标准有了显著提高，不少产品的国家标准与国际标准的一致性水平大幅提高[2]，很多产品的质量和性能已经达到或接近国际先进水平。同时，我国的商品质量监管经历了从无到有，从侧重物质数量供给到逐渐重视商品质量监管，从低水平监管到监管水平和监管能力有了显著提升，从重视以“运动式”实现监管到逐渐强调规范化和统一性及公正性的监管，从指令型监管体制逐渐过渡到法治型监管体制转变。[3]以食品为例，随着国家近些年来加大对食品的监管力度和频次，食品质量的合格率显著上升，基本上能保持在95%以上，而出口食品合格率则达到99%以上。[4]然而，不容忽视的是，我国大部分商品的质量落后于国际先进水平，假冒伪劣商品仍不鲜见，以致流通领域商品的抽样合格率要远低于生产领域的产品质量平均抽样合格率[5]，而大、中、小企业产品质量合格率也呈依次递减趋势。[6]需要注意的是，流通领域的不合格商品主要集中在小商店、农贸市场以及城乡结合部等，假冒伪劣商品的流向也主要集中在农村地区。

改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的初步确立，在很大程度上实现了将农业生产、农民生活和农村发展纳入市场轨道。农村经济的日益市场化在引导农村资源合理优化配置、促进农业产业化的同时，也大大增加了城市农产品的供给，并在较大程度上提高了农民的收入水平和生活品质。然而，在整个社会日益重视商品质量安全、城市商品质量安全监管体系日渐完善的今天，农村市场的商品质量却存在巨大的安全隐患：以“山西朔州毒酒事件”“阜阳大头娃娃事件”“欣弗事件”“三鹿毒奶粉事件”“山西疫苗事件”及“湖南黄金大米事件”等为代表的一系列商品质量安全事件连续集中在农村地区爆发，在严重损害农村消费者的身体健康和财产安全的同时，更凸显了农村市场的商品质量安全监管存在较大的不足或缺漏，以致农村地区成为商品质量安全监管的薄弱环节。如果农村市场的商品缺乏安全保障和充分且有效的监管，以致成为假冒伪劣商品的倾销地或问题商品的“洼地”，后果将会是十分严重的：一方面，农村市场因缺乏有效的监管将导致假冒伪劣商品呈指数性增长，以致成为问题商品的聚集地和“温床”，并将间接影响乃至大大降低农村销往城市的商品质量安全系数，使“假冒伪劣”现象和问题商品成为整个市场的常态；另一方面，当因某一商品存在质量安全问题而导致大规模的公共安全事件时，将不仅对涉案商品和涉案企业产生巨大的负面影响，而且受类似“蝴蝶效应”的影响，还将诱发该类商品所在的行业在该地区乃至全国范围内的信任危机且在短期内难以再获信任，甚至可能波及该类产品在国际上的声誉乃至整体拉低我国商品的国际影响力和竞争力。事实上，“三鹿毒奶粉事件”发生后，三鹿集团很快进入破产程序，消费者对国产奶粉的信任度也直线下降，在恐慌情绪蔓延的过程中以致谈“奶”色变，其结果不仅是国内奶制品企业的市场占有率大幅下滑[7]，而且国内乳制品行业出现塌方式的崩溃；同时，随着该事件负面效果的发酵，很多以奶粉为原料的甜食、休闲食品等也深受其害，以致一些本与该事件并无关系的企业因选用奶制品作为原料，其生产和销售也都出现了大幅下滑。[8]教训可谓惨痛。

农民为中国革命和社会主义现代化建设作出了巨大的贡献和牺牲，同时，农民作为我国最大的社会群体，如果他们的权益得不到保障，在一定程度上意味着中国大部分人的权益还处在被侵害或将受到侵害的威胁的状态。商品质量安全关系人类的生存与发展，在笔者看来，农民的健康与安全是社会发展的必然要求，也是维系家庭美满和促进社会发展的基础，更是实现整个社会和谐与可持续发展的前提。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”，没有农村的稳定不可能有社会的稳定和可持续发展，而没有农民权益的有效保障和农民生活的和谐，农业现代化和农村的稳定也将无从谈起，正如邓小平同志所说：“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”[9]尽管农民的收入水平不高、购买力不强、辨别能力有限，在政治、经济和社会地位上处于弱势，难以成为优质高价商品的购买者，但并不意味着农民没有人格和尊严，也不意味着其应该成为假冒伪劣商品的受害者。农村市场不应成为我国商品质量安全的“短板”，经营者也不应把农村市场作为低劣商品的倾销地。责任重于泰山，农村商品质量安全监管缺失以致成为监管薄弱环节的现状亟须改变。而这种改变需要置于社会主义新农村建设的背景下并适应农村社会和农村市场的实际，本着保障农民的身体健康、推动农业稳健发展、促进农村社会进步的宗旨，从促进城乡经济社会发展和公共服务一体化的角度，依法积极推进农村市场的商品质量安全监管工作，以尽最大可能地维护农民的权益。这是农村改革和发展的一个重要突破口。

“最能评价政府工作好坏的是群众，最能反映政府工作情况的在基层”[10]，乡村两级是我国农村市场商品质量安全监管的重中之重。当大量的假冒伪劣商品畅通无阻地流入农村市场时，我们不能简单地强调加强立法、严格监管，而有必要反思并审视农村市场商品质量监管体系存在的问题：农村市场的商品质量监管体系为何如此不堪一击，以致假冒伪劣商品能够在农村市场如入无人之境？当大量的工业产品流向农村市场时，监管部门及其工作人员在从生产到消费终端的各环节中是否充分地履行了监管职责？目前农村市场的商品质量安全监管体系是否有效？应该如何适应农村市场的需要构建符合农村市场商品质量安全实际的监管体系？这些问题正是本书研究的逻辑起点和研究重点，而对这些问题的回答也正是本书的关键和价值所在。

二、国内外制度构建与研究现状

市场经济的充分发展，越来越多的农村居民通过市场购买其所需的商品，而商品质量安全因关系生产效率、生活品质和消费者安全等，也越来越受到生产者和农民的重视。商品质量安全不仅关系经营者的利益，更是牵涉农村消费者安全与健康的头等大事。然而，近年来，农村市场发生的一系列商品质量安全问题，尤其是重大食品、药品安全事件，不仅严重影响到农民对农村市场商品质量安全的认可度和商品质量监管部门的信任度评价，更折射出当前农村市场商品质量监管环节存在不少问题和缺陷。如何在加快农村社会转型和促进社会主义新农村建设深入发展的背景下健全农村市场的商品质量安全监管体系，以切实维护农民的权益、提高农村市场的商品质量安全水平，成为当下农村社会治理必须面对的问题。

发达国家的商品质量安全监管研究和监管立法由来已久，研究成果不仅包括从整体上对产品质量监管、产品缺陷、产品责任及归责原则（Henderson, 1980；Clark, 1989；Phillips, 1999；O wen, 2007；Fairgrieve&Howells, 2006）、消费者权益保护（Ramsay, 2007；Hirschauer, 2014）等进行构建的内容，还包括大量专门针对食品、药品方面的研究成果（Roberts & Bodenheimer, 1982；Hutt, 2007；Pina & Pines, 2008；Leibovitch, 2008；Fagotto, 2014），及对转基因食品在内的食品标签和安全性问题（Caswell & Modjuzska, 1998；Borger, 1999；Winkles, 2009；Federici, 2010）进行系统研究。此外，还有的学者涉及对监管机构设置发展沿革和机构改革（Hilts, 2004；Merrill & Fran-cer, 2000；Durbin, 2004；Ham monds, 2004；Pape, 2004）、对专家的信任（Kuei-Jung, 2013），等等进行探讨。而在立法上，发达国家制定了大量的法律和质量标准并已形成相对健全的监控法律体系；完全覆盖各类商品的质量安全保护，其中在食品、药品等方面的立法和监管尤为完善。然而，除少数国家外，大部分发达国家国土面积都不大、农业人口较少，其虽有城乡之别却没有相对独立于城市的农村商品流通市场，也不存在城市与农村的商品质量与监管差异化问题，没有针对农村市场商品质量监控的研究和专门立法，其现有研究成果与立法经验难以应对我国城乡二元格局下农村市场商品质量监控不足的实际。

对于中国这样一个有着13亿多人口的大国，商品质量安全对于维护国民人身和财产安全、促进经济发展和社会稳定具有极其重要的作用。对此，中国政府积极推动商品质量安全立法和市场监管的完善，积极回应公众呼声：从立法的角度，制定并完善了包括《产品质量法》（1993年制定并于2000年、2009年两次修正）、《标准化法》（1988年制定，2017年修订）、《食品卫生法》[11]、《食品安全法》（2009年制定并于2015年修订）、《农产品质量安全法》（2006年制定）、《药品管理法》（1984年制定，并经2001年、2013年和2015年修订）、《消费者权益保护法》（1993年制定，2013年修订）、《侵权责任法》（2009年制定）、《农业法》（1993年制定并于2002年、2012年两次修订）、《种子法》（2000年制定并于2004年、2013年和2015年三次修正）、《动物防疫法》（1997年制定，2007年、2013年两次修订）、《反不正当竞争法》（1993年制定，2017年修正）、《广告法》（1994年制定并于2015年修订）及《农药管理条例》（1997年制定，并于2001年、2017年两次修正）、《乳品质量安全监督管理条例》（2008年制定）、《农业转基因生物安全管理条例》（2001年制定，并于2011年、2017年两次修订）、《校车安全管理条例》（2012年制定）等一系列法律、法规，初步建成比较完善的商品质量安全监管法律体系；同时，从政策的角度，围绕近年来发生的一系列商品质量安全事件，尤其是食品、药品安全事件，颁布了一系列政策性文件予以疏导和应对，规范性文件，如《国务院办公厅关于开展集贸市场专项整治工作的通知》（国办发〔2002〕15号）、《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门奶业整顿和振兴规划纲要的通知》（国办发〔2008〕122号）、《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）、《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）的通知》（国办发〔2014〕3号）、《关于严厉查处保健酒、配制酒违法添加行为加强酒类产品质量安全监管的通知》（食药监食监一〔2015〕135号）、《关于进一步加强白酒小作坊和散装白酒生产经营监督管理的通知》（食药监电〔2015〕1号），等等。这些立法和规范性文件在对包括农村市场在内的市场监管、消费者权益维护等方面发挥了重要的作用。

围绕商品质量安全监管制度的完善，国内学者也积极从事相关研究，取得了较为丰硕的成果，主要体现在：首先，对食品质量安全与监管（张涛，2005；刘为军，2008；胡康英，2012；戚建刚，2014）、《食品安全法》的体系和适用及其完善（张兰兰，2009；李响，2009；孙效敏，2010；徐景和，2013；张云，2014）进行了研究和评析（王艳林，2006；马聪，2008；孙效敏，2009）及食品安全监管体制改革（魏益民等，2008；颜海娜，2010；吕婷婷，2011）等进行了研究。部分学者还研究了农产品的质量安全（冯忠泽，2007；杜国明，2008；章力建等，2011）与立法问题（郑冬梅，2006；许红莲等，2013）、农产品物流体系建设（李晓锦，2006；王晓红，2011）及农产品批发市场的食品质量安全保障（陈炳辉等，2006；任燕等，2010；陈建青等，2012）及其公益性（刘雯等，2011；李志博，2014；张闯，2015）等问题。其次，学者对惩治假冒伪劣（梁慧星，2001；李作战，2009；赵秉志，2012；张国庆，2013）、质检机构的职责（曾建清等，2003；张雪忠，2008；苏锡辉，2011）、免检制度（应飞虎，2008；胡光志等，2009；王景斌等，2011）、召回制度（王利明，2008；王宗玉，2009；李友根，2011）等进行了分析与反思。部分学者还介绍了国外产品质量监管体系（秦富等，2003；雷家骕等，2004；刘亚平，2008；王贵松，2009；高珊珊，2013）和监管理论（苗杰，2012；肖兴国，2012）。再次，对产品缺陷（张云，2006；李剑，2011；梁亚等，2012）、产品责任（王庆丰，2009；高圣平，2010；张新宝等，2012）、归责原则（孙维飞，2008；梁亚，2008；董春华，2011）、生产者与销售者的责任（吴春岐，2008；马洪，2009；张江莉，2013）和索赔程序（刘璐，2008）等进行了比较分析和研究。最后，从维护消费者和农民权益的角度，研究了农村公共产品供给的不足（黎石秋，2005）、经营者与消费者矛盾（韩长印，2005；赵红梅，2010；杨立新等，2011）、消费者权益保护（汤维建等，2008；管斌，2008；刘俊海等，2013）、农民的法律意识与维权意识（郑永流等，2004；魏佳容，2008；司小莉，2010；刘金海，2014），提出应保障农民获取质量信息（陈立风，2005；应飞虎，2007）、成立农民维权组织等（于建嵘，2005；郭殊，2006；张等文等，2014）等。部分学者还从市场缺陷和转型时期农村法治建设等角度进行了相关思考（田成有等，1999；李昌麒等，2006）。这些研究成果对于我国商品质量安全和消费者权益保护等方面的法律完善提供了坚实的理论基础。

然而，在公共资源和社会资源向城市集中的背景下，目前涉及商品质量安全监管的立法和制度设计大多是建立在城市相对完善的公共设施和健全的公共服务基础之上并进行制度建构的，没有考虑到我国城乡二元格局下农村市场商品质量监控的特殊性，这使得在城市行之有效的商品质量监控体系难以对农村市场的商品发挥有效的监控作用。同时，目前的制度设计和理论研究侧重强化对农村输入城市的农产品进行质量安全监管而忽视对城市销往农村的商品进行质量监管、严格对食品和药品的监管而相对忽视对其他商品的监控，对农村市场商品质量安全监管尤其是其监管特殊性研究存在严重不足。此外，尽管农村最需要监管力量的介入，但长期以来，农村尤其是偏远农村的市场处于商品质量安全监管的薄弱环节，监管力量严重缺失、缺乏常态化的监管：县市级监管机构在农村没有监管的着力点，乡镇机构和农村基层自治组织也没有专门的机构和人员负责，加之经费缺乏，出现“看得见的管不着、管得着的看不见”的现象，严重影响到农村市场的正常发展。这显然不利于农民生活品质的提高、农业的安全生产及农村的稳定与发展。

正如学者主张“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际”[12]一样，建立一套适合农村社会实际的、行之有效且监管有力的商品质量监管体系，是当下社会主义新农村建设的当务之急，也是农村市场商品质量安全多元监控法律体系的重要内容。在笔者看来，农村社会和农村市场有其复杂性和特殊性，简单套用陌生人社会的治理规则或管制模式——不论是简单套用在城镇市场监管中行之有效的监管模式和监管经验，还是简单复制发达国家成熟的监管举措，都很难解决我国农村市场商品质量监管的难题，而必须立足农村社会和农村市场的现实，并充分发挥农村社会力量在其中的重要作用。应有监控新思路，完善相关监控立法，这一点，在我国城乡二元格局尚未得到根本改变甚至被日益强化[13]的背景下显得尤为重要。

三、研究框架与研究方法

（一）研究框架

本课题研究以全面建设小康社会和农村社会和谐与可持续发展为指导，立足于新农村建设背景下农村社会和农村市场的实际，对农村市场商品质量安全状况及监管中存在的诸多问题进行分析，把握农村市场监管的特殊性，提出系统构建农村市场商品质量安全多元监控法律体系的建议。研究坚持以农民利益为本，强调在继续发挥国家常规监管力量作用的同时，积极引导农村社会力量参与其中并进行差别化监管等加强对农村市场的商品质量监控，提高农村经济社会组织和农民在农村市场监管中的参与度和影响力，确保农村市场的商品质量合格、安全、卫生、无污染，维护处于弱者地位的农民的合法权益，真正实现农民生活小康、农业稳健发展、农村社会和谐。这是本研究坚持的一条主线。

本课题的研究内容分为七个部分：

导论。本部分主要阐述本课题研究的缘起、国内外相关制度研究现状和本课题研究的框架及研究方法，并阐述本课题研究的创新与不足之处。

我国农村市场商品质量安全现状和农民弱者地位分析。该章分为四个部分：第一节分析了我国当前农村市场商品质量安全状况，在概括农村市场发展现状和农村市场商品质量安全状况的基础上，系统地分析了当下农村消费者对农村市场商品的态度及其原因，具体包括农民对商品质量安全的关注度、购物场所选择、获取信息的能力和议价能力、媒体对农民购买意愿的影响、维权状况及对政府监管的满意度等几个方面的分析。第二节分析了农村市场问题商品的来源及其危害，指出城市流入农村的商品、隐匿乡间的企业和小作坊生产的产品及因缺乏系统的标准化生产规则约束的农产品等问题商品的来源，问题商品的存在不仅对农民的身体健康、农村社会的稳定及农业的可持续发展造成威胁，而且必将威胁城市居民的健康并影响农村输往城市的商品质量，还将干扰正常的市场竞争、影响社会的稳定和公众对政府的信任。第三节分析了农村市场出现商品质量安全问题的原因，指出缺乏法律和道德底线约束的逐利驱动是造成农村市场商品质量安全问题的主要原因，监管制度设计和监管举措上的不力是造成农村市场商品质量安全问题的关键原因，而农民的收入水平偏低、购买力相对有限决定了其易忽视商品质量安全而成为问题商品的受害者，加之农民的认知能力不足、维权意识不强及商品质量安全信息不对称使农村消费者难以对违法者形成有效制约。第四节分析了农村消费者在现代社会中的弱者地位，在此，首先提出农民是弱者，接着概括了农民弱者地位的体现，最后分析了农民弱者地位的原因，指出制度性歧视是造成农民贫困并成为弱势群体的主要原因，国家在城乡资源分配上的差别对待是农民贫困的关键原因，农民组织的缺失和社会治理参与度不高是农民处于弱者地位的重要原因，而农民经济地位上的劣势和农民的文化水平不高及认知能力较差等则加剧了其弱者地位的形成。

农村市场商品质量安全监管功效及特殊性监管分析。该章分为三个部分：第一节分析了我国农村市场商品质量安全监管的立法现状及其不足，通过系统地归纳我国目前监管立法的层次，指出目前的立法存在立法层次性不高、宣示性内容居多，政策性和维稳色彩较强而忽视常态化、日常化监管机制的构建，注重农村输往城市的商品的质量监管而忽视对城市流入农村商品的规制立法，部分立法刚性有余而执行力不足等问题。第二节分析了我国农村市场商品质量安全监管现状及其不足，通过分析农村市场商品质量安全监管的现状，指出其存在依赖“运动式”执法，重监管制度建设而忽视监管制度执行，监管中轻重不分，监管力量无力有效应对规模较小、数量分散的监管对象及监管者习惯以辟谣的方式来应对商品质量安全事件等，严重影响了监管的功效。第三节分析了农村市场商品质量安全监管不足的原因，具体从监管不足的一般性原因和特殊性原因两个层面进行了分析。

农村市场商品质量安全多元监控法律体系的立法规划研究。该章分为两部分：第一节分析了农村市场商品质量安全多元监控立法的总体规划，通过阐述立法规划的总体思路，指出立法应该与国家涉农重大决策相呼应、要贴近农村社会实际并积极回应农民的利益诉求、需要与相关制度体系的完善结合起来并强调各利益主体之间的制衡；在立法模式的选择上指出特别规定模式比较适合我国目前农村市场的商品质量安全监管及农村消费者权益保护的实际，但应为过渡时期的立法选择；在立法规划的原则上提出坚持长效原则、必要性原则、慎重原则和疏导原则，并强调完善立法时应强调消费者的生命、健康高于一切，坚持专家立法与公共参与相结合，加强监管立法并不能完全消除风险且是有成本的。第二节分析了农村市场商品质量安全监控法律制度的具体构造，提出要严格经营者准入制度，健全违法者退出机制；健全安全风险评估机制，建立以风险控制为核心的商品质量监管体系；完善商品质量标准，促进质量标准的科学化、合理化；完善商品抽查检验检测体系，加强对商品质量的检验检测；完善社会公众的商品质量安全信息的知情权；完善普通商品和转基因食品的产品标识制度；完善损害赔偿法律制度，提高违法者的违法成本；等等。

农村市场商品质量安全差别化监控法律机制研究。该章分为两部分：第一节是农村市场商品质量安全差别化监管的必要性与可行性分析，指出商品的重要性程序和熟悉程度不一及交易方式的特殊性等决定了差异化监管有其必要，在可行性分析上，指出目前相关立法和监管举措已经在不同程度上实行了差别化监管并有差别化要求，而农村消费者也期待能对农村市场予以差别化监管。第二节为农村市场商品质量安全差别化监管的类型分析，主要就加大对农民生产生活有重要影响的商品和商品销售场所的监管力度、实体店交易和网络交易等的差别化监管、对农村传统商品和中药材等农村市场特殊商品的差异化监管等进行了分析。

农村市场商品质量安全多层次监控法律体系的构建研究。本章分为两节：第一节为国家常规监管力量在农村市场监管中的作用及作用机制，首先分析了国家常规监管力量在农村市场商品质量监管中的考量与权衡，指出监管要把握必要性，不宜过多介入而应充分尊重市场机制的作用，需要把握监管的“度”和监管方式的权衡；其次分析了农村市场商品质量安全监管应坚持国家常规监管与非常规社会监控相结合的原则，不加重经营者负担的原则，弱化行政处罚而强化对受害者赔偿的原则，专业监管与公众监督相结合的原则等；再次分析了国家常规监管力量在农村市场商品质量监管中的作用机制，指出监管部门应该明确监管重心并转变观念，加强证照管理以强化对农村市场经营实体的日常监管，合理引导并规范网络在信息传递和商品质量监管中的作用，规范农村的广告行为并加大对虚假宣传的制裁力度，引导农民参与商品质量监管并完善举报激励制度，等等；最后分析了监管部门在国家常规监管中应有的态度等。第二节为非常规监控力量在农村市场监管中的作用及作用机制，首先分析了非常规监控力量的界定及其范围；其次分析了非常规监控力量参与农村市场商品质量安全监管的必要性和可行性；再次分析了非常规监控力量参与农村市场监管的职责定位与分工；最后分析了非常规监控力量参与农村市场商品质量安全监管的具体构造，提出合理构建对农村市场经营者的村委会登记备案制度、构建村委会等对其辖区内违法经营者有限监管权、构建系统的农民利益表达机制和农民权利救济渠道、构建适合农村社会实际的消费公益诉讼、构建非常规监控力量的问责机制、建立对非常规监控力量的经费支持制度，等等。强调农村市场商品质量安全监控体系应该在尊重国家常规监管的基础上引导以村委会为主的农村经济社会力量等非常规监控力量参与农村市场商品质量安全监管，实现国家常规监控对非常规社会监控的指导与协调，非常规社会监控对国家常规监控的补充与支持。

农村市场商品质量安全监控机制法律支持与辅助体系研究。本章分为两节：第一节为农村市场商品质量安全监控机制法律支持体系，提出应增加对农村公共设施建设和公共服务的投入，提高农民的收入，改善农村的居住和生活条件；大幅降低企业的税费负担，减少对企业的摊派和各种评比及检查，营造宽松的企业营商环境；保障农民的基本权利，大力发展农村社会组织，引导农民参与农村社会的综合管理；吸引法律工作者服务农村和农民，培养适合农村社会实际的法律专门人才；大力发展农村教育，拓宽农民获取外来信息的途径，提高农民的认知水平和鉴别能力等。第二节为农村市场商品质量安全监控机制辅助体系，主要提出要加强社会道德建设和诚信机制的建设，建立完善的社会监督机制；注重消费教育建设，推动农民健康教育的发展；发挥媒体与资信传播机构应有的责任；加大农村社会保障体系建设的力度，提高农民的社会保障水平；加大在农村的法治宣传力度，推进农村法治建设进程等。

（二）研究方法

本课题研究综合运用比较分析方法、问卷调查方法、规范分析方法、宏观分析与微观分析相结合的方法等对农村市场商品质量安全监控问题进行了比较全面、系统的研究。

1.问卷调查方法

“没有调查就没有发言权”，了解农村市场商品质量安全状况和农村消费者的购物倾向及基本态度，进而梳理和归纳存在的问题，是系统构建农村市场商品质量安全监控体系的基础。对此，笔者在参考相关部门和研究团队问卷的基础上，精心设计了调查分卷——《农村流通领域中商品质量安全状况调查问卷》，组织人员下乡进行问卷调查。问卷调查的区域涉及江西、湖北、陕西、浙江、江苏、河南、安徽等地农村，发放问卷1200多份，收回有效问卷830多份，同时还随机在部分调研对象中进行了访谈，了解农民的生产生活状况和对农村市场商品质量安全的态度及期待。通过问卷调查和实地访谈，不仅发现城市居民与农村居民、东部发达地区农民和中西部欠发达地区农民在消费观念、购物取向等方面的相似之处和巨大差异，而且发现地区之间在监管资源的配置和监管效果等方面存在的差距及由此可能对农民权益造成的损害等。通过田野调查和问卷调查，基本把握了农村市场的发展状况、商品质量安全的现状及农村消费者的态度，收集到一些典型个案和未公开报道的质量安全事故，为研究提供了较好的素材。与此同时，笔者积极关注相关新闻报道，及时把握国家相关政策和各地发生的商品质量安全事件，在拓宽视野的同时，通过梳理相关事件的影响和造成危害的原因，及时检验研究结论和制度建构的合理性和存在的不足，为系统构建农村市场商品质量安全监管制度设计提供更多的现实支撑。

2.比较分析方法

比较的目的在于发现制度的合理性，以便找出适合我国的相关制度设计。通过比较分析目前关于农村市场商品质量安全立法的三种模式，即合并规定模式、单独规定模式和特别规定模式，在评析利弊的基础上指出特别规定模式比较适合目前我国农村实际，同时特别规定模式应该主要是一种过渡时期的立法选择，而随着城乡经济社会发展一体化之后，除在保留民族地区和地方特色立法外，应该逐渐统一并消除立法中存在的差别性规定，以避免歧视性或有违公平的制度设计；通过比较城乡在公共产品提供、监管资源的配置及农村消费者与城市消费者在消费心理上的差距等，指出在公共资源和社会资源向城市集中的背景下，目前的商品质量安全监管立法是建立在城市相对完善的公共设施和健全的公共服务体系基础之上并进行制度建构的，没有考虑到我国城乡二元格局下农村市场商品质量监控的特殊性，这使得在城市行之有效的商品质量安全监控体系难以对农村市场的商品发挥有效的监控作用，从而提出有必要适应农村经济社会发展实际和农村市场商品质量安全状况，构建适合农村市场实际的多层次商品质量安全监控体系。当然，正如比较法学家格罗斯菲尔德所指出的：“比较法也并非意味着简单吸收外国法律，它也经常阻止外国法律观念的渗入，巩固传统的法律制度并强化其值得尊敬的优点。”[14]

3.宏观分析与微观分析相结合的方法

农村市场是整个社会主义市场经济的主要组成部分，其商品质量安全现状不仅反映了农民生产生活状况，而且因为我国的农业大国地位而在较大程度上折射出我国商品质量的整体水平。宏观分析与微观分析相结合的方法，不仅利于从整体上把握我国农村市场的发展现状和存在的问题，而且利于从细微处着手分析并提出具体的制度完善意见。通过宏观分析方法阐述目前我国农村市场的发展概况和农村市场商品质量安全状况，并对相关特点进行了归纳；梳理了目前我国农村市场商品质量安全监管立法的不足，指出其存在重城轻乡、立法层次性不高、政策性和维稳色彩太强及刚性有余而执行力不足等问题；分析了农村消费者在现代社会中的弱者地位及造成这种地位的原因，为对农村市场进行特殊性监管以切实维护农民的权益作理论铺垫；分析了农村市场商品质量安全多元监控立法的规划原则、农村市场商品质量安全监管的原则及非常规监控力量参与农村市场商品质量安全监管的必要性和可行性等。通过微观分析方法分析了目前农村消费者对农村市场发展和农村商品质量安全及监管的态度，详细阐述了目前农村市场问题商品的来源及其原因，分析了目前我国农村市场监管中存在的问题、造成这些问题的一般性原因和特殊性原因，并对农村市场商品质量监控制度的具体构建和国家常规监控与非常规监控在农村市场商品质量监管中的作用机制进行了系统的分析，提出了一系列完善制度的建议和改善监管成效的举措。

4.规范分析方法

对目前相关立法和监管政策内容进行分析，指出其存在立法层次较低、政策色彩太强、可操作性不高等问题，并对《食品安全法》中的“法律责任”内容进行剖析，指出商品质量安全监管制度存在重行政处罚而轻民事赔偿、刚性有余而执行力不足且极易加大市场主体成本乃至推高商品价格等问题；对我国目前商品标识制度中存在的问题进行分析，并就普通商品和转基因食品标识制度的完善提出建议；对目前《消费者权益保护法》和《食品安全法》中的惩罚性赔偿和精神损害赔偿规定进行梳理，指出其在司法实践中存在的问题，提出应该提高损害赔偿的标准和范围、降低受害者的举证要求、追究股东的连带责任等以加大违法者的违法成本等。

四、研究的创新与不足之处

本研究的创新主要体现在以下三个方面：

第一，研究方法上的创新。除采用法学理论研究中较为常见的比较分析方法和规范分析方法外，笔者秉着“没有调查就没有发言权”的理念，借助大量的问卷调查和田野调查，深入农村基层，了解农村市场的真实状态，与农民进行交谈，把握他们的心声，掌握不为公众所知的一些案例。这不仅为本课题研究提供了大量的素材，而且为笔者提出相关立法建议和监管举措提供了实证依据。同时，考虑到调查资料上的不足，笔者还收集了大量的新闻报道，通过梳理一系列重要的商品质量安全事件并分析其与笔者调研数据和调研结论的相吻合和不一致之处，在展现相关事件内容与社会评价的同时将相关报道吸收进研究内容，以突出研究的新颖性和时代特点。

第二，研究思路上的创新。商品质量安全问题已经成为整个社会的一大公害，只不过在目前的监管模式和监管环境下，农村市场的商品质量安全状况更加堪忧。笔者尝试打破常见的围绕目前的制度设计和监管举措提出完善制度、加强监管的套路，认为正因为农村社会和农村市场的复杂性，简单套用陌生人社会的治理模式或管制规则——不论是简单套用在城镇市场监管中行之有效的监管模式和监管经验，还是简单复制发达国家成熟的监管制度和监管举措，都很难有效解决农村市场商品质量安全监管的难题。因此，笔者主张跳出传统的研究思维而强调立足农村社会和农村市场的现实寻找新的监控思路，在此提出农村市场商品质量安全监管必须坚持国家常规监管力量和农村非常规监控力量相结合的监管模式，强调引导农村经济社会组织和农民等参与农村市场商品质量安全监控，充分发挥其贴近并了解农民生产生活实践等方面的天然优势，弥补政府监管在农村市场的不足，以形成对农村市场的监管合力。而大量的调查数据和收集的大量资料为这种思路创新提供了较好的现实素材，并奠定了扎实的研究基础。

第三，观点上的创新。围绕农村市场商品质量安全多元监控体系的构建所展开的研究，在研究观点和结论上存在以下四个方面的创新：（1）我国目前的商品质量安全监管体系存在非常明显的“重城轻乡”现象，农村市场仍是流通领域产品质量安全监管的薄弱环节，从“大头娃娃事件”到“欣弗事件”再到“三鹿毒奶粉事件”等一系列商品质量安全事件集中在农村地区爆发，无不警示农村市场商品质量监管的缺失和农村公共产品供给的不足。（2）政府公共资源的有限性决定了商品质量安全监控体系难以有效地覆盖地域广阔且较为分散的农村各区域，现有监管模式和监管举措大多立足于城市相对健全的公共设施和公共服务体系基础之上，而未充分考虑城乡二元格局下农村熟人社会的复杂性和农村市场的弥散分布性等农村市场商品质量安全监控中存在的特殊性，这使得在城市行之有效的商品质量安全监控体系难以对农村市场的商品进行有效的监控，而监管部门习惯性地采取“运动式”或“口号式”的治理和监管方式应对农村市场的商品质量安全问题，难以维持长久且作用极为有限；同时，发达国家商品质量安全的监管措施和监管理论虽然较为完善，但因为它们并没有城乡二元治理差别，也没有形成一个相对独立于城镇的独立农村市场，这使欧美国家虽有城乡之别却并不存在城镇与农村市场商品质量安全监管的差距和特殊性问题，其监管经验也难以借鉴到我国农村市场商品质量安全监管领域。农村市场的商品质量安全监管必须立足农村社会和农村市场实际，在立法模式的选择上提出特别规定模式比较适合农村市场商品质量安全监管和农村消费者权益保护的实际，且宜作为一种过渡时期的立法选择，以适应城乡一体化发展的需要。（3）在农村市场的监管上，提出国家常规监管和农村非常规监控相结合的监管模式，积极引导农村经济社会组织、农村村民等参与监管并充分发挥其在农村市场商品质量安全监管中的作用，提出构建村委会登记备案制度、村委会等对其辖区内违法经营者的有限监管权、构建适合农村社会实际的消费公益诉讼及对非常规监管力量的问责机制等，以在实现商品质量安全监管的“社会共治”的同时真正形成监管合力。（4）农村市场的商品质量安全监管应该在强调消费者生命、健康高于一切的基础上，坚持国家常规监管为主、非常规监管为辅的原则，不加重经营者负担的原则，弱化行政处罚而强化对受害者赔偿的原则及专业监管与公众监督相结合的原则等，以实现农村市场商品质量安全监控体系中各方利益的平衡。片面强调加强立法、严格监管的结果不仅无助于农村市场商品质量安全的提升和问题的解决，反而可能变相地推高商品的价格进而导致通货膨胀，而诚信经营者在因管制加强、成本激增却又无法转嫁成本时必然陷入生存困境，如此则必然造成更糟糕的商品质量安全状况和更严峻的监管态势。

本研究的不足之处体现在以下三个方面：（1）本课题研究所进行的问卷调查和田野实地调查主要集中在南方诸省，且大多在城乡结合部和城市周围的农村地区，北方农村、偏远农村和山区的调研涉及不多，这可能会在一定程度上影响笔者的研究结论。（2）研究中未能就国外尤其是发达国家的商品质量安全监管进行系统的分析，这主要基于笔者研究发现发达国家的立法和监管与我国城乡二元格局下的农村市场商品质量安全监管存在较大的差异，阐述这些内容只能停留于形式而无法对我国农村市场商品质量安全监管形成真正有价值的借鉴意见，故不得不舍弃。当然，这可能与笔者收集的资料还不够全面有关。（3）虽然笔者强调农村市场商品质量安全监管的复杂性和特殊性，但未能专门就农村市场商品质量安全的特殊性监管进行必要性和可行性分析，而是将相关内容分散在各处，尤其是第六章第二节的非常规监管力量的必要性和可行性分析方面。此外，还需要深入研究的内容包括探讨建立综合性的商品质量安全监管机构及其模式选择等；农村市场的商品召回问题和问题商品的处置程序设计；农村市场食品添加剂的安全监管问题等。这些都需要笔者在后续的研究中加大调研力度和研究深度，以健全和完善相关立法建议。

注释

[1]从我国产品质量抽样合格率看，1985年仅仅为64.5%，1990年为76.6%，2000年为78.9%，2005年为79.9%，而2009年达到87.7%，2013年则上升到88.9%，2014年为89.2%。尽管抽样合格率在某些年度存在波动，且在不同的行业中合格率也有偏差，但在整体上呈上升趋势。参见郑红军：《中国产品质量的综观研究》，67-69页，北京，中国经济出版社，2007；《质检总局关于2014年玩具等39种产品质量国家监督抽查情况的通报》（国质检监函〔2014〕443号）；《国家质检总局关于公布2013年国家监督抽查产品质量状况的公告》。

[2]国家质检总局局长支树平2011年12月6日在接受记者采访时指出，我国采用国际标准的比例由加入世贸组织时的40%提升到现在的68%。参见任意：《我国国家标准采用国际标准比例达68%》，载《经济日报》，2011-12-07，第03版。

[3]这一点，可以从我国对药品监管的发展历程可见。详见刘鹏：《计划经济时期中国政府产品质量管控模式研究——以1949-1977年药品安全管理体制为例》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，1-27页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。

[4]由中国工业和信息化部制定并于2012年1月发布的《食品工业“十二五”发展规划》指出，“十一五”（2005年至2010年）期间，中国23大类3800多种加工食品质量国家监督抽查批次抽样合格率由2005年的80.1%提高到2010年的94.6%，提高了14.5个百分点，出口食品合格率一直保持在99%以上。参见刘育英：《“十二五”末中国食品质量合格率目标超97%》，见

[5]这一点从一些省市公布的相关信息中可见。例如，2015年3月12日，郑州市工商局发布的“2014年流通领域商品质量抽查检验情况”通报显示，整体合格率为75.4%，而装饰装修材料、服装和鞋类的合格率则较低，分别为31.9%和48.3%，参见宋建巧：《去年流通领域商品质量抽检整体合格率75.4%》，载《郑州日报》，2015-03-13，第08版；洛阳市2014年流通领域商品质量抽检总合格率为75.7%，参见邵洋洋：《服装和建材抽检合格率不足七成》，载《大河报》，2015-03-12，第AL03版；江苏省工商局发布的“2014年全省流通领域商品质量抽检情况”显示，综合合格率为67.8%，参见《2014年全省流通领域商品质量抽检情况》，见

[6]例如，根据国家质检总局公布的2014年国家监督抽查产品质量状况的公告显示，大、中、小企业的产品抽查合格率分别为95.8%、94%和91.3%（而2013年分别为95.3%、92%、86.3%），参见《质检总局关于公布2014年国家监督抽查产品质量状况的公告》（2015年第18号）和《质检总局关于公布2013年国家监督抽查产品质量状况的公告》。

[7]据媒体报道，在“三鹿毒奶粉事件”之前，国有品牌奶粉市场占有率达60%，外资奶粉市场占有率只有35%左右，而事件发生后，市场占有率发生逆转，到2012年，外资奶粉的市场占有率已经接近60%，市场占有率排名前三的均为外资奶粉，而中高端市场的占有率可能超过80%；与此同时，2010年亏损的乳制品企业达到181个，亏损面达21.9%。参见左娅：《质量问题影响消费信心信誉重建还须假以时》，载《人民日报》，2011-03-21，第19版；马维辉：《市场占有率下降45%国产奶粉滑铁卢》，载《华夏时报》，2015-03-21。即便监管要求和力度在不断加强，但国产奶制品企业目前仍未恢复元气，国产奶质量仍未获消费者认可，参见熊剪梅：《国产奶质量仍未获消费者认可多家企业陷食品安全风波》，

[8]参见戚建刚：《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》，载《中国法学》，2010（2）。

[9]《邓小平文选》，第3卷，77-78页，北京，人民出版社，1993。

[10]万武义等：《一切为了人民的幸福生活——〈政府工作报告〉诞生记》，载《人民日报》，2011-03-18，第01版。

[11]1995年10月制定《食品卫生法》，该法因2009年《食品安全法》的制定和实施而被废止。

[12]苏力：《变法，法治建设及其本土资源》，载《中外法学》，1995（5）。

[13]参见李成贵：《国家、利益集团与“三农”困境》，载《经济体制改革比较》，2004（5）。

[14]［英］格罗斯菲尔德：《比较法的力量与弱点》，孙世彦等译，64页，北京，清华大学出版社，2002。