第6章 在宪法与政党之间

从宪法学的角度来思考中国的政党问题，或者说，把政党问题纳入到宪法学的理论框架内进行研究，虽然有初步的探讨[45]，一直没有引起当代中国宪法学界的足够重视。一些影响较大、流行较广的宪法学教科书，比如许崇德主编的《中国宪法》，虽然也专门辟出一章来讨论“政党制度”，但是，它叙述的三个具体问题，却仅仅止于“中国各政党简况”“中国共产党领导下的多党合作”“中国人民政治协商会议”[46]。至于这些问题与中国宪法的内在关系是什么，以及中国政党制度对于中国宪法的影响何在，诸如此类，却付之阙如，不再述及。

在20世纪上半叶，由王世杰、钱端升合著的《比较宪法》曾经一版再版，长期享有盛誉。但它也没有展开有关政党问题的研究，仅仅用很小的篇幅概述了几个相互独立的问题：一是“国会中的政党”，二是“中国国民党的宪法观念”，三是“党治”——其中讨论了国民党的组织制度和领导机构。[47]相比较而言，问世于20世纪80年代初期的龚祥瑞著的《比较宪法与行政法》一书，却对宪法与政党的关系给予了一定的关注。龚著在“政治团体”的标题下，以1节的篇幅分析了政党的定义、产生、分类，讨论了政党的宪法地位以及政党与政治制度的关系。它提出的几个命题，比如“政党是公民和国家机关之间的桥梁”“政党是政治共同体的火车头”“政党是国家权力的轴心”等[48]，富有启发意义，有助于我们进一步思考宪法与政党之间的内在联系。除此之外，近年出版的陈新民的《德国公法学基础理论》一书，以德国理论及制度为中心，专章讨论了“政党的内部民主制度”，分析了德国政党制度蕴含的宪法学意义。[49]

通过上述简要的文献回顾，可以表明，尽管晚近的宪法学论著已经注意到了宪法与政党的关系，但是，从总体上看，在现当代中国的宪法学理论界，有关政党问题特别是政党与宪法之间的内在关联问题的研究，还处于一种相对薄弱的状态。从知识生产的角度来说，造成这种状况的原因可能是多方面的。比如，在一些学者的潜意识里，认为政党不属于国家机构的组成部分，中国现行宪法也没有调整政党与国家机构之间相互关系的具体条款，因此，政党问题不在宪法学研究的“专业槽”之内，它应当归属于政治学或党建理论的研究领域。再比如，在一些学者中还不乏这样一种观念：宪法学作为一门严格的社会科学，应当探索普遍性的科学理论，应当着重研究国家权力与公民权利之间的关系问题，至于政党问题，仅仅属于政策性问题，甚至属于意识形态层面上的问题，因而不需要在宪法学理论中深入细致地展开……也许就是在这样一些观念的支配下，宪法学理论视野中的政党问题，很少受到中国宪法学者持久而深切的研究，反而有外国学者对于中国宪法视野中的政党问题，给予了独到的解读。[50]

虽然在中国现行宪法的正文部分中，确实没有对政党进行规范和调整，但是，政党问题应当构成中国宪法学理论的核心问题之一。因为，从宪法社会学的角度来看，在当代中国，单就影响国家与社会的深度和广度而言，任何组织或机构都无法与中国共产党相提并论。

有鉴于此，我拟从一个相对宏观的理论层面上，从政治生活的实际情况出发，立足于宪法社会学，单就宪法与政党之间的内在关联问题，做初步的梳理。因此，下文的基本思路是从两个方面展开：一方面，宪法离不开政党，宪法源于政党，宪法是政党活动的产物，不同文化背景下的政党制度塑造了不同类型的宪法制度；另一方面，政党离不开宪法，政党依赖于宪法，执政党的执政地位尤其依赖于宪法提供的正当性依据，也就是说，宪法构成了一个政党的执政地位的合法性基础。以宪法与政党之间的这种内在关系为起点，可以发现，中国现行宪法是中国共产党领导人民制定的，是党的主张的法律化——这样的判断，已经得到了承认。但是，中国共产党享有的执政地位对于宪法的依赖性，还值得予以更多的注意。因此，在中国语境下讨论宪法与政党的关系，应当认真对待“中国共产党依宪执政”这一重大的命题。

一、宪法是政党活动的产物：宪法与政党关系的一种分析

首先需要说明的是，此处所讲的宪法，均指近现代意义上的宪法。按照通行的观点，近代宪法的起点可以追溯至英国1215年制定的《自由大宪章》。这部宪法性文件的实质，就是英国的大小贵族对于国王的权力特别是征税权进行限制的结果。虽然，在13世纪前后，近现代意义上的政党尚未在英国正式产生，但是，作为近现代宪法的雏形，把《自由大宪章》视为英国国王与英国贵族两大集团之间相互斗争的结果，却是没有疑问的。如果我们仅仅在比拟的意义上，把这两大集团理解为“君主党”与“贵族党”，那么，正是这“两党”所代表的两大政治集团之间的斗争，才形成了我们现在所看到的《自由大宪章》。因此，即使是这样一份在近现代政党产生之前的宪法性文件，也可以理解为比拟意义上的“两党”之间相互作用的产物。

17世纪中叶，克伦威尔的军人统治造成了严重的财政危机与农民抗争运动，使得当时的资产阶级和新贵族开始向往斯图亚特王朝的统治，由此出现了1660年的复辟。复辟后的查理二世恢复了旧的选举制度，保证了大土地所有者在议会中的主导地位，从而形成了大土地所有者与工业资产阶级之间的利益冲突。在议会中，主张君主专制的托利党代表土地所有者的利益，要求限制君权的辉格党代表的是新兴资产阶级和新贵族的利益。两党之间，虽然存在着利益上的斗争，但也不乏在维护共同的统治地位和保护既得利益方面的合作。在这种既斗争又合作的两党关系中，英国议会于1679年制定了《人身保护法》——该法由辉格党起草，开始曾遭到否决，但是，辉格党为了自己的利益，进行了一系列的斗争，终于使其得以通过。1688年，辉格党和托利党一起发动了所谓的“光荣革命”。随后，两党又促成了1689年《权利法案》和1701年《王位继承法》的诞生。

通过对这段英国宪法史的简要勾画，可以看到一条清晰的线索：在议会中，通过两大政党所展开的政治活动，既制定了诸多的宪法性文件，同时也催生了英国资本主义制度得以建立的标志性事件——光荣革命。换言之，英国宪法，实为英国政党活动的产物，是议会中两大政党之间利益冲突与利益妥协的结果。1832年以后，虽然托利党和辉格党分别演变成了后来的保守党和自由党，但是，两党共同促成宪法性文件的传统，并未发生根本性的改变。

再看美国宪法。早在1774年第一届大陆会议期间，在反对英国5项高压法令的问题上，大陆会议中就已经出现了激进派与保守派之分。随着莱克星顿的第一声枪响，第二届大陆会议于1775年5月召开，在它的66名代表中，激进派的势力较第一届大陆会议有所增强。1776年，经过大陆会议上的激烈争论，通过了一份《独立宣言》。这份宪法性文件，就是大陆会议中激进派与保守派之间斗争的结果。之后，美国宪法的历史，基本上可以概括为联邦党人与反联邦党人之间反复斗争的历史：当反联邦党人的势力占上风的时候，美国制定了《邦联条例》；当以汉密尔顿为代表的联邦党人处于优势的时候，美国制定了著名的《1787年宪法》。如今已经成为法学经典著作的《联邦党人文集》，就是联邦党人为了使《1787年宪法》能够获得通过，在与反联邦党人的论争中留下来的一部文献。通过这本著作，我们可以真实地体会到，《1787年宪法》就是联邦党与反联邦党之间斗争的产物。没有联邦党人，就没有今天的美国联邦宪法。

法国宪法的发展历程，也与法国的政党具有极其密切的关系。自1789年《人权宣言》诞生之后，法国先后制定过15部宪法。法国宪法变更频繁，原因之一就在于法国的政党比较复杂。资本主义革命时期，在反封建这个大前提之下，革命的资产阶级实际上可以分为三个阶层：金融资产阶级、工商业资产阶级和中小资产阶级。由于拥有不同的阶级利益，三个阶层的政治态度和政治立场也有很大的区别，由此形成了三个主要的政党：代表金融资产阶级的斐扬党、代表工商业资产阶级的吉伦特党以及代表中小资产阶级的雅各宾党。1791年制定的法国宪法，堪称欧洲大陆上第一部成文宪法。这时候，由于在法国国民议会中处于支配地位的是斐扬党，因此，这部宪法反映了金融资产阶级的利益和愿望。到了1793年，雅各宾党开始掌握政权，1793年的法国宪法就带上了雅各宾党的激进主张。其后产生的十多部法国宪法，其实也可以在一个相对独特的角度上，反映不同政党之间此消彼长力量对比关系。

此外，纳粹德国制定的宪法性文件，比如1933年的《授权法》、1934年的《联邦新组织法》，等等，都反映了“国家社会主义劳动党”的意志，都是这个政党展开的政治活动的产物。

不仅西方宪法是政党政治活动的产物，中国宪法也有这样的特点。比如，1912年制定的《中华民国临时约法》，就是资产阶级革命党人政治活动的产物。民国初年，实行多党议会制，宪法源于政党的现象更加普遍。1928年以后，中华民国政府制定的多部宪法性文件，毫无例外，都体现了国民党的意志。1949年以后的中国宪法，则是中国共产党领导人民制定的，中国共产党的主张成为中国宪法的灵魂。

如果说现代政治是政党政治、现代政府是政党政府的话，那么，上述历史回顾足以说明，现代宪法就是政党宪法，因为，在实证的意义上，宪法本身就是政党活动的产物。当然，由于各国政党制度的不同，源于政党的宪法也表现出不同的类型。比如，在一党制下，宪法基本上就是执政党意志的忠实体现；在两党制下，宪法基本上是两个主要政党之间相互妥协的结果；在多党制下，无论是中华民国初年的多党议会制还是法国资产阶级革命时期的多党政治，由它产生的宪法都呈现出动荡不安的特征。

二、政党对宪法的依赖关系：宪法与政党关系的另一种分析

虽然宪法是政党活动的产物，但是，政党也离不开宪法，政党也需要宪法。因为，任何政党，只有通过宪法这个平台，只有在宪法这个框架内，才可能取得或确立自己的执政地位。在近现代国家，多数政党一经产生，都拥有一个共同的目标，那就是掌握国家政权，使自己成为执政党。在英国，“女王陛下的反对党”就是潜在的执政党。在美国，自杰斐逊时代以来，一直都是民主党与共和党在轮流执政。然而，一个政党要上升成为执政党，却不可能脱离宪法这个重要的框架。

在西方各国，宪法为政党上升为执政党提供的主要路径有两个：一是选举制度，二是议会制度。无论是选举过程还是议会活动，都是宪法为政党提供的活动空间。依靠这两种宪法制度，一个政党可能拥有议会中的多数议席，政党的党魁则可能成为国家的总统或政府的首相——只要这两个目标实现了，就意味着一个政党已经取得了自己的执政地位。对于这样的政治过程，人们也许已经习以为常，然而，这个过程的有序展开，必须依赖于宪法提供的规则平台和制度基础。试想，假如没有现代宪法设定的选举制度和议会制度，一个政党要取得执政地位，恐怕就只剩下暴力革命这座“独木桥”了。然而，即使是通过暴力革命取得的执政地位，也需要通过宪法性文件来确认这种地位。

不仅西方政党的执政地位依赖于宪法，中国政党的执政地位同样离不开宪法。1912年，民国初建，当时的临时约法以宪法的形式承认了人民结社建党、参与政治活动的合法性，这就为多党议会制提供了宪法上的依据和保障。因此，在袁世凯取代孙中山成为中华民国的大总统之后，宋教仁等国民党领袖就热衷于组织政党内阁，希望通过政党之间的竞选以及由此产生的议会来掌握国家政权。1928年以后，国民党的执政地位依赖于《中华民国训政时期约法》以及1947年公布的《中华民国宪法》。通过这样一些宪法性文件，国民党的执政地位获得了某种形式上的确认。

中华人民共和国成立前夕，中国共产党通过艰苦卓绝的武装斗争，基本上夺取了全国政权。然而，武装夺取了政权并不意味着取得了完整的执政地位。“枪杆子里面”虽然可以“出政权”，但是，中国共产党的执政地位并不能完全建立在“枪杆子”这个基础之上，而是必须在“枪杆子”之外寻找某种更坚实的正当性基础。我们知道，在传统中国，掌权者统治地位的正当性主要依赖于“天道”或“天意”，甚至阴阳五行之间的生克更替都成了统治地位的正当性依据。但在现代中国，民主政治或人民主权成了正当性的主要依据，这就意味着，任何执政者必须获得民众的同意或承认，其执政地位才具有正当性。正是因为这个缘故，在1949年，即在新的政权正式建立之前，中国共产党召集了具有广泛民意基础的中国人民政治协商会议。在这个会议上制定的《共同纲领》，实际上是以临时宪法的形式，向即将执掌全国政权的中国共产党赋予了执政的正当性和合法性。由此看来，中国共产党执政地位的确立，既依赖于武装斗争的胜利，同时也必须以宪法性文件作为基础。反之，如果没有宪法性文件提供的合法性基础、正当性依据，那就意味着，执政党的执政地位还没有获得公众的承认或同意。政党对宪法的这种依赖关系其实也可以表明，现代政治的本质要求就是民主政治或“承认的政治”[51]，宪法就是公众表达同意与承认的一种基本方式和文字载体。

虽然中西政党的执政地位都必须依赖于宪法提供的合法性依据和正当性基础，但是，中西执政党对于宪法的依赖方式又有各自的特点。其中，中国共产党享有的执政地位源于中国宪法的明文规定。比如，在中国宪法序言中，就已经直接确认了中国共产党的领导地位与执政地位。至于西方执政党的执政地位，则主要依赖于西方宪法提供的竞选机制——宪法仅仅确认在竞选中获得多数票的政党所拥有的执政地位。换言之，中国宪法为政党的执政地位提供的是实体性的依据，西方宪法提供的则是一套程序性的依据，即只要是按照竞选规则产生的执政党都具有合法性与正当性。之所以出现这样的差异，其根源在于，中国宪法主要是一种确认过去的宪法，它主要是确认某种已经存在的事实、记载某些已经发生的事实。正如中国宪法序言所说，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果”——在这些“成果”中，就包括了中国共产党领导人民在武装斗争过程中已经取得的胜利“成果”；与之相反，西方宪法（比如，美国宪法）主要是一种规范未来的宪法，它更多地面向将要发生的政治活动。

值得注意的是，在当代中国的语境下，中国共产党执政地位的正当性，对于宪法的依赖程度不是减弱了而是增强了。回想中华人民共和国成立初期，中国共产党在二十多年时间里取得的赫赫战功（诸如抗日战争、解放战争、朝鲜战争），为中国共产党的执政地位提供了强有力的正当性基础（20世纪50年代大量拍摄的战争题材的影片，在一定意义上，就是关于这种正当性基础的形象化表达）。稍后，马克斯·韦伯统治类型中的所谓“个人魅力”也承担了类似的功能。[52]然而，随着战争硝烟的散去、领袖个人魅力的消退，自改革开放以来，中国共产党的执政地位开始更多地依赖于“政绩”，特别是依赖于各种各样的经济增长指标所提供的正当性依据。

然而，“风物长宜放眼量”，如果从更长远的角度来看，在为中国共产党的执政地位提供正当性依据的多种资源中，宪法将起到更基本、更持久的意义和作用。因为，宪法就是全民意志的集中表达方式，共产党的执政地位只要在宪法上得到了确认，那就意味着这种执政地位得到了全体民众的同意与承认。全体民众的同意与承认具有政治契约的性质，它是任何政党执政地位的终极依据。因此，在经历了各种各样的正当性诉求之后，锁定宪法，将成为中国共产党执政地位正当性依据的最终选择。

三、依宪执政：宪法与政党关系的中国语境

中国现行宪法是中国共产党路线、方针和政策的规则化、法律化表达。半个世纪以来，中国共产党的意志一直都是制定宪法、修改宪法的灵魂。这段历史，说明了中国宪法在相当程度上，就是中国共产党领导的产物[53]；这种状况，体现了上文的一个判断：宪法源于政党。然而，长期以来，关于宪法与政党关系的另一面，即政党对宪法的依赖关系，无论在宪法学理论上还是宪法实践中，都没有受到足够的重视。长期以来，在宪法学者的著述中，较少看到有关中国共产党执政地位的宪法学分析[54]，中国共产党作为一个巨大的存在，基本上游离于宪法之外；在党建学者或政治学学者的视野中，宪法的地位也没有得到突显。再看政治实践或宪法实践领域，如果说“踢开党委闹革命”已经被视为荒唐的过激之举，那么，“踢开宪法来执政”所造成的弊害，至今也没有得到深刻的审视与反思。宪法制定出来了，宪法也确认了中国共产党的执政地位，但在执政的过程中，宪法却曾被有意无意地“踢开”，这种执政的方式与理念，损害了中国共产党执政的合法性依据，构成了20世纪六七十年代“无法无天”“冤假错案”等政治病症的重要根源。因此，要妥当地处理宪法与政党的相互关系，更值得我们注意的是“政党依赖于宪法”这个层面。更明白地说，就是要认真对待“中国共产党依宪执政”对这个命题。站在宪法学的立场上，对这个重大命题可以从以下几个方面来分析。

首先，应当根据中国现实，进一步拓展宪法学的理论视野。在主流的宪法学理论中，宪法学研究的基本范畴主要是研究宪法与宪政、主权与人权、国体与政体、基本权利与基本义务、国家权力与国家机构，等等。[55]至于政党，显然不在其中。李龙的《宪法基础理论》是教育部审定的“九五”规划研究生重点教材[56]，但在该著作中也找不到政党的身影，更没有涉及政党与宪法之间的关系问题。在这种理论视野下发展出来的宪法学理论，显然忽略了政党这种巨大的现实存在。因此，为了更有效地解释当代中国的政治关系与宪法关系，就有必要更充分地考虑政党的宪法意义。换言之，应当把政党尤其是执政党作为一个基本范畴放到宪法学的范畴体系中，作为建构中国宪法学理论的一个逻辑起点和理论基点。在这样的视野下，宪法学的基本问题就不仅仅是国家权力与公民权利之间的关系问题了，因为在国家与公民之间，还有政党；人民主权也并非人民直接决定国家事务，甚至不完全是人民通过他们选出的代表来决定国家事务，因为，人民事实上也在通过代表他们根本利益的政党来行使权力。其实，在人民与国家之间，还有政党或执政党的存在——这样的宪法事实，不仅存在于当代中国，它同时也存在于西方国家。比如美国大选，看起来好像是人民在直接选举总统，但是，公众面对的总统候选人基本上都是两大政党推选出来的。对于绝大多数美国公众来说，他们在投票的时候，并没有成千上万的选择机会，而是只能在比如克里与布什之间作出选择，否则，他们手中的选票就将失去实际意义。可见，无论是中国还是西方，在人民与国家这两大宪法主体之间，都存在着一个身影巨大、举足轻重的政党。因而，宪法学要想真实地描述实践中的宪法关系，就不能只盯着人民与国家，还要注意到政党。从这个角度上看，宪法学要解决的核心问题，就应当是人民、政党与国家这三大主体之间的关系问题了。

其次，中国共产党依宪执政，还意味着中国共产党是宪法领域内的重要参与者，是宪法法律关系中的重要主体。中国共产党在宪法中的这种地位，蕴含着这样的要求：不仅国家机关的国家行为要遵守宪法，社会主体的社会行为要遵守宪法，执政党的执政行为也要遵守宪法，这是“中国共产党依宪执政”的最基本的要求。为了实现这个目标，有必要通过宪法或宪法性文件，对执政党的执政行为作出更具体的规定。无论从理论上还是从实践中看，这样的发展方向都是可行的。其他国家也提供了类似的经验。比如，在德国思想界，早就认识到政党对于国家制度是如此重要，以至于必须用明确的法律对政党的作用、权利、义务和内部组织等事项加以规定。1974年出台的《德意志联邦共和国政党法》就是这种思想观念的产物。作为政党活动的成文法，它规定了政党的宪法地位和作用、政党的内部组织、选举中候选人的提名、选举经费补偿的原则和范围、账目公开、实行对违宪政党的取缔，等等。制定这些条款，有助于保证政党政治和决策过程的公开化。龚祥瑞还认为，“由于该法对政党的地位、作用和内部组织做了这样一些法律规定，实际上政党就相当于国家机关了”[57]。跟德国相比，中国执政党对于国家制度的影响更大，因而更有必要在宪法性文件中得到具体的规定。这样一些宪法性文件不仅应当规范执政党的内部事务，还应当更具体地规定政党、国家、人民之间的法律关系。至于这样的结果是否使政党具有了国家机关的性质，可以暂且存而不论。

最后，中国共产党依宪执政这个命题，还可以有效地解释党的十八大报告中提出的一个政治论断：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”在这个论断中，当代中国的民主政治实际上包括了三个要素：党的执政、人民当家做主、依法治国。然而，如果按照毛泽东的经典说法：“宪政……就是民主的政治”[58]，而宪政就是动态的宪法，那么，宪法的核心要素也可以理解为三个：党的执政、人民主权、法治国家，或者更宽泛地说，就是政党、人民、国家。这恰好表明，当代中国的宪法问题与民主政治建设，都应当从党的执政、人民主权、法治国家的相互关系出发。对于当代中国的宪法学理论来说，只有把这三个要素有机地结合在一起，才可能使当代中国的宪法学理论成为彻底的理论、能够说服人的理论，并进而使这个理论不仅能够解释这个世界，而且能改造这个世界——就像马克思在“关于费尔巴哈的提纲”中所表达的那样。[59]