第2章 如何总结互联网治理的中国经验

接入国际互联网20多年来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，中国立足现实国情和网络技术发展阶段，探索出了一条既符合互联网发展历史潮流，又有效保障国家安全和公民网络权利的互联网治理之路。互联网的开放性、匿名性、互动性等特征决定了互联网领域需要进行有针对性的治理。中国的互联网治理已经从稚嫩走向成熟，从摸索走向创新。当下，互联网治理已上升到国家战略。在世界范围内，中国已经走在了互联网治理的最前沿。与其他国家主要是西方国家相比，中国的互联网治理经验主要体现在治理理念、治理模式和治理策略三个层面。这三个层面相互联系，构成了具有中国特色的互联网治理体系。回顾和总结这些宝贵经验，将促使我们在互联网治理方面更好地进取和创新，使互联网的发展真正造福国家和人民。

一、互联网治理的中国理念

中国的治理经验首先体现在国家和社会对互联网治理的重视上。中国政府坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，树立了不同于放任自由的互联网秩序观，将互联网治理上升到社会治理和国家治理体系现代化的重要战略层面。

（一）理念一：坚持发展与治理同步

从1996年国务院出台《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，到2006年全国互联网站管理工作协调小组成立、《互联网站管理协调工作方案》出台，再到2014年2月中央网络安全和信息化领导小组的成立，中国的互联网始终被置于国家整体发展的大局之下，做到发展与治理。随着互联网技术的不断更新，特别是进入移动互联网时代之后，各种思潮、各种现象层出不穷，各种矛盾和冲突也都不可避免地汇聚在互联网这个传播平台上。尽管如此，中国没有因为其带来的负面问题采取消极回避的态度，而是在“边发展、边治理”的指导思想下，坚持互联网发展与治理的同步性，以发展为目的，在发展中解决问题，在治理中寻求发展。二十多年来中国的互联网发展成绩证明，坚持互联网发展与治理同步的做法是正确的。

（二）理念二：坚持依法保护和规范互联网言论

尽管互联网上会出现各种非理性的、歪曲事实的言论表达，但中国并未因此采取“一刀切”的方式加以限制，而是充分重视和发挥其在向政府反映社情民意、建言献策等方面的作用。2010年6月8日，中国政府发布的《中国互联网状况》白皮书明确表示：“中国政府将坚定不移地维护公民依法享有的互联网上言论自由。”同时，中国坚持认为，互联网上的言论自由并不是毫无节制的，而是如同其他任何行为一样，都必须置于法制的框架内。2015年12月16日，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上发表的主旨演讲指出，我们既要尊重网民交流思想、表达意愿的权利，也要依法构建良好网络秩序，这有利于保障广大网民合法权益。网络空间不是“法外之地”。网络空间是虚拟的，但运用网络空间的主体是现实的，大家都应该遵守法律，明确各方权利义务。要坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行。

（三）理念三：坚持弘扬正能量、传播主旋律

互联网的发展与应用所发挥的积极作用是显而易见的，但其对各国政治、经济、社会和文化秩序的冲击也是前所未有的，特别是在意识形态领域。对于中国来说，网络意识形态安全又具有特别重要的意义，因为从互联网进入中国之始，一些西方国家就寄望于它能够对中国的主流意识形态起到摧毁作用。网络空间斗争尖锐复杂，各种思想观念、学说和“主义”在互联网上相互激荡，都试图借助互联网在意识形态领域寻找自己的位置、扩大自己的受众，信息传播的速度和广度不易把控；同时，互联网信息来源复杂，还存在不少反动、迷信、黄色的内容。中国强调互联网应当成为传播正能量、弘扬主旋律的前沿阵地。在维护主流意识形态安全的前提下，努力实现“一元主导与多元共存”，通过加强网络文化建设，发挥先进文化在网络中的主流作用。

（四）理念四：重视维护网络主权和网络安全

互联网治理关系国家安全和社会稳定，关系国家主权、尊严和人民群众根本利益。中国政府从接入互联网那一刻起就高度重视互联网安全。近年来，随着互联网技术的发展，世界范围内的网络安全问题日益凸显。在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上，习近平总书记明确提出“没有网络安全就没有国家安全”的重大论断。2015年7月1日施行的新《国家安全法》首次以法律形式提出“维护国家网络空间主权”；《刑法修正案（九）》中也增加了对网络安全的诸多规定。习近平总书记在第二届世界互联网大会上，旗帜鲜明地提出尊重网络主权原则，从根本上动摇了美国网络霸权根基，赢得了世界绝大多数国家的高度赞誉和认可。网络强国战略被纳入“十三五”规划纲要，中国明确将保障国家网络空间安全作为“十三五”重点实施工程。此外，中国首部“网络安全法”正在积极推进之中。这充分反映了中国保障网络安全、维护国家利益的国家战略与国家意志。

（五）理念五：倡导并坚持开放、合作、共赢的全球互联网治理理念

中国一直倡导共同维护全球互联网安全，共同促进全球互联网发展，共同分享全球互联网机遇和成果，在国际交流合作活动中提出了互联网治理的中国主张。习近平总书记指出，国际社会应加强对话合作，推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。在第二届世界互联网大会上，习近平总书记特别提出推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”和构建网络空间命运共同体的“五点主张”，为全球互联网新型治理体系建设提供了基本遵循。同时，中国积极稳步地参与国际交流合作，随着国内互联网建设的发展不断提升和扩大互联网国际交流的层次和空间。近年来，中国积极搭建互联网治理中国平台：2014年11月，首届“世界互联网大会”在浙江乌镇举办。随后，中国先后举办了首届“中国—阿拉伯博览会网上丝绸之路论坛”“中国—东盟网络空间论坛”“中美互联网论坛”“中英互联网圆桌会议”“中韩互联网圆桌会议”等。中国政府及民间互联网组织积极参与“信息社会世界峰会”“全球互联网治理论坛”等国际组织合作。中国还高度重视与互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、亚太互联网络信息中心（APNIC）、万维网联盟（W3C）、互联网协会（ISOC）、互联网架构委员会（IAB）、国际互联网工程组织（IETF）等国际互联网行业组织的交流合作。通过这些不同层次的国际交流合作，中国保持与不同国家政府、机构、专家等之间对话渠道畅通，阐明中国互联网治理理念主张，增进彼此的了解和理解，学习先进治理经验。

二、互联网治理的中国模式

从我国互联网治理的历史来看，在依靠政府制定法规和行政规章，通过行政命令进行“自上而下”的管制的同时，互联网运营企业和个人的主动性并未被忽视，而是发挥着“自下而上”的补充作用。这种集合的治理模式既解决了参与各方的利益共享平衡问题，又保证了模式可实际操作的效果。欧盟副主席代表康斯坦丁·冯·奥兰治·拿骚（Constanti jn Van Oran je Nassau）评价说，中国互联网治理模式堪称是完美的治理模式。概括而言，这一治理模式的主要特征是：

（一）建立统一的治理机构和工作体系

在每一个国家，政府在互联网治理上都扮演着重要角色。政府的作用主要体现在：第一，政府直接介入互联网治理的规章制度和政策的制定；第二，解决互联网产生的纠纷与问题。中国能够在较短的时间内取得互联网发展和治理的“双丰收”，得益于建立了统一的自上而下的互联网治理机构和工作体系。国家互联网治理领导机构从最初的“九龙治水”、效率低下，到成立由国家最高领导人担纲的中央网络安全和信息化领导小组及其办公室，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策。各省市也都按照中央要求成立了相应的领导小组和办公室，形成了一整套集中统一、高效运转的互联网治理工作体系。

（二）积极鼓励引导网信企业参与互联网治理

网信企业参与互联网治理，一方面可以视为一种自愿承担社会责任的自觉行为，另一方面也可以视为追求长期利益的逻辑必然。网信企业虽然是一种从事特定商业交易行为的市场主体，但是它也具有自身独特的文化属性和自我意识，其中最主要的内容就是企业对社会责任的认知和执行，因此它参与互联网治理是具有某种自觉性的。另外，网信企业为追求利益或者出于某种商业交易的目的也需要参与互联网治理。中国网信企业积极参与政府组织的专项行动和整治行动，加强技术手段和制度、机制建设，为行动取得预期效果提供了有力保障。“诚信自律同盟”“互联网反欺诈委员会”、网民权益保障计划等行动的开展，也体现出网信企业勇于承担更大的社会责任。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，企业做得越大，社会责任、道德责任就越大，公众对企业这方面的要求也就越高。希望广大互联网企业坚持经济效益和社会效益统一，在自身发展的同时，饮水思源，回报社会，造福人民。这是对网信企业参与互联网治理的殷切期望和鼓励。

（三）发挥网民在网络空间治理中的积极性主动性

中国网民数量庞大，与互联网的黏合度代际升高。一方面，中国网民作为互联网服务和产品的消费者，为保护自身权益必然参与到互联网治理中来；另一方面，随着人类网络生存方式越来越成为一种常态的生活方式，由虚拟世界的认同感生发出来的对良好规范和和谐秩序的追求，成为网民参与互联网治理的道德动力。网民参与互联网治理主要有两种方式：一是网民自觉约束自己的行为。网民自觉遵守各类社会规范，弘扬社会主义道德风尚，客观理性发表言论，审慎使用各类互联网服务，警惕、辨识和抵制各类不良信息等，都是网民自律的表现。二是与网上的不法行为斗争。这既是网民自律的必然结果，也是网民参与互联网治理的积极形式。从当前来看，网民已经成为打击网络谣言、网络诈骗、网络欺凌等网络违法犯罪的重要参与力量，成为违法和不良信息举报的主体力量，在净化网络空间、推进互联网治理中发挥着积极正面的作用。

（四）以互联网推动国家治理现代化

在互联网治理过程中，政府、企业和网民等主体并非割裂的关系，而是一个多方互动、共享共治的过程。党和政府鼓励网民等主体通过互联网发出理性声音参与社会治理，发挥互联网作为保证其知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道作用。同时，党和政府积极利用互联网在推进政务公开、提高效能等方面发挥积极作用。习近平总书记特别强调，要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督的作用。要让互联网成为我们同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。针对通过信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，总书记要求，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。在实践中，一些地方党委政府通过贴吧、微信、微博等互联网平台，广泛收集民意、汇集民智，形成一套依托互联网的社会治理工作格局，为实现治理体系和治理能力现代化提供了重要经验。

这种治理模式，可以被归纳为政府主导、市场参与、多元共治、充分动员的治理模式。鉴于现阶段中国社会的基本发展阶段，政府在互联网治理体系中扮演着至关重要的角色，成立了一整套完整的机构，制定了相对完善的政策体系，保证了互联网发展初期，从匿名性的无政府主义状态迅速过渡到制度化和秩序性的状态。同时，引导互联网企业参与网络治理，发挥多个主体的治理作用，明确了政府干预的边界。

三、互联网治理的中国策略

在具体的互联网治理技术和手段上，中国不断在实践中进行创新，摸索出适合于中国实践的治理技术，注重运用多种手段，例如法律、行政监管相结合，实现彼此之间的优势互补，并且在实践中不断地积累经验，改革创新。

（一）综合运用多种治理手段

在互联网治理的实践中，中国政府能够综合运用法律手段、行政手段、行业自律、技术手段、公众监督、社会教育等多种途径，对互联网进行综合治理。

在法律规范上，互联网治理最基本的思路就是让网络空间“有法可依”。从互联网发展初期开始，中国就非常重视对互联网及其应用的立法监管，在网络架构、功能业务、信息内容等多个层面出台了法律。全面推进网络空间法治化，就要发挥法治引领和规范网络行为的主导性作用，按照科学立法的要求加强互联网领域的立法，严格执法，基础是按照全民守法要求，引导网民尊法守法，实现网络健康发展、网络运行有序、网络文化繁荣、网络生态良好、网络空间清朗的目标。

在行政监管上，主要表现为互联网行政监管机关依法对互联网经营单位的审批、许可、登记、备案、抽查、年检等活动。除了一般的行政监管活动之外，互联网行政监管机关也会在特定时期针对特定问题对互联网进行某种类型的集中整治活动，这种活动的目的是集中力量清除互联网发展过程中出现的棘手问题。

在行业自律上，中国互联网治理特别强调“加强行业自律，引导企业依法经营”。中国互联网协会等行业协会，先后制定并发布了《中国互联网行业自律公约》《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》《抵制恶意软件自律公约》《博客服务自律公约》《反网络病毒自律公约》《中国互联网行业版权自律宣言》等一系列自律规范。中央网络安全和信息化领导小组成立后，更加注重加强网络社会组织建设。2015年4月，中国文化网络传播研究会成立，积极促进中华优秀文化的创造性转化和创造性传播。2015年8月，中国互联网发展基金会正式挂牌，这是中国同时也是全球范围内第一家互联网领域公募基金会，通过整合社会资源、调动社会力量、运用网络传播规律激发正能量，弘扬社会主义核心价值观，关注并参与与互联网相关的公益活动，支持中国互联网事业健康发展。2016年3月，中国网络空间安全协会正式成立，旨在促进网络安全行业自律，引导各类企业履行网络安全责任。截至目前，中国已有近600家网络社会组织。

在技术手段的运用上，中国在互联网治理过程中历来“主张合理运用技术手段遏制互联网上违法信息传播”。从技术手段遏制互联网上违法信息传播主要通过三个途径来实现：一是集中控制互联网的接入阀门。互联网貌似无国界，实际上国家可以通过对互联网入口网关的控制来阻断不受欢迎的IP地址和域名。二是通过各种监控、过滤和拦截技术来实现对网络空间的信息内容的净化。三是互联网使用环节上的实名制管理。目前，我国一些著名网站和论坛已经实行实名登录和留言。

中国互联网治理还比较重视公众监督的作用。中国互联网违法和不良信息举报中心充分发挥网民举报作用，2015年共受理举报100多万件次，推动17个省（自治区、直辖市）设立了举报中心、228家重点网站规范开展举报工作，指导各地各网站举报部门受理公众举报2800万件次，在维护互联网信息传播秩序和网民权益、搭建公众参与网络治理的平台、建设文明健康有序的网络空间等方面取得了积极成效。

此外，在社会教育方面，中国互联网治理在加强管理的同时也积极通过社会教育的手段提高互联网从业人员和网民的素质。

（二）根据实际需要不断创新治理方式方法

中国互联网治理始终坚持学习与实践相结合，首先体现为中央领导人对互联网相关知识的学习过程。其次体现为政府的互联网立法过程的实践。一方面，互联网管理部门往往先采用政府规章或文件的形式对急需处理的问题予以规范，在执行过程中发现漏洞、积累经验、明确思路，然后在时机成熟的情况下通过更高层级的法律规范予以重新规定；另一方面，地方政府针对互联网问题的治理经验也会受到中央政府和部门的重视和借鉴。

中国在互联网治理上，注重结合新情况、新问题进行方法创新，实现了从整治到管理再到治理的发展路径。例如在网络舆情监控技术手段上，有计算机软件设计公司提供的付费监管软件、主流媒体设计开发的软件、高校或学术机构研发的软件、政府部门自身成立研发机构开发的软件。常用舆情监管系统有军犬网络舆情监控系统、麦知讯第三方网络舆情监控系统、红麦网络舆情监测系统、邦富舆情监测系统、美亚舆情监测系统等。同时以打造核心队伍和专门队伍建设，建立专人专岗、24小时人工监测机制来实现创新技术与监测研判的结合。

（三）在治理实施过程中注重疏堵结合

值得注意的是，中国政府并非对互联网信息实行完全的控制，而是在坚持言论自由这一基本原则的基础上，按照现有法律的规定，通过行政和技术手段等对不法信息进行必要的管控。在很多情况下，对信息的管控往往成本和代价过高，不仅无法根绝不法信息的传播，而且可能还会误伤公众在互联网上的言论自由。为此，中国的互联网治理，在注重通过法律、行政和技术手段净化互联网的同时，也积极探索一些疏导网络信息和舆论的尝试。在成立互联网协会组织、发挥行业自律作用的同时，建立有效的网络舆论监测和引导机制。各地各部门对于网络舆情的关注度不断提升，许多地方专门建立了网评员队伍、网络发言人制度，对互联网舆论进行监督与引导。

在保证公民网络言论自由的基础上，中国力图引导民众自觉抵制分裂国家、分裂民族、散步恐怖主义、背离全人类基本价值观的网络非法言论，这些言论和信息，是全世界人民的共同敌人。解决这些信息传播问题，不仅仅靠简单的封堵和屏蔽，也要依靠社会民众传播正面的积极的价值观念，疏堵结合，综合治理；充分发挥“红色大V”、网络文明志愿者等力量在促进网络空间清朗、维护网络安全、培育和践行社会主义核心价值观等方面的积极作用。

从理念到模式再到策略，中国的互联网治理都为世界各国的互联网治理提供了有益的借鉴；特别是对于广大发展中国家，包括一些互联网发展相对滞后的发达国家，互联网治理的中国经验给他们提供了许多参考借鉴，使他们面对美国的网络霸权不至于惊慌失措、手足无措。当然，作为一个发展中的大国，中国正在探索着适合本土国情、经济社会发展水平的互联网治理方法，在这些探索的过程中不可避免地存在一些问题，但是同时更要看到中国所取得的成绩。中国互联网治理的这些经验，对于我们今后更好地推进互联网治理，乃至整个国家治理的现代化，具有重要的意义，对于国际互联网治理，也具有典范性借鉴意义。