第3章　席卷全球的社会保障制度改革

3.1　复习笔记

一、发达国家社会保障制度的改革

1发达国家社会保障制度出现的问题及其背景

（1）经济发展对社会保障制度的影响

在20世纪70年代以后，经济发展速度的放缓使政府财政收入和雇员工资增长趋缓，同时也使失业更为严重。失业者不仅不能为社会保障体系缴费，还需从社会保障体系中获得一定给付，加重了社会保障制度的财务压力。同时，较高的社会保障水平也削弱了企业的市场竞争力，降低了经济效益。

（2）社会人口结构对社会保障制度的影响

随着经济持续发展和医疗技术水平的提高，人口的预期寿命提高很快，人口的老龄化导致老年赡养比不断上升，老年赡养比不断上升使社会保障制度不堪重负。与工业化相伴，20世纪70年代以来，发达国家的社会问题也有所增加，单亲家庭数量上升，这也增加了社会保障制度的给付压力。

（3）社会保障制度自身存在的问题

在发达国家，随着现代科技水平和管理能力的提高，对社会保障事务的管理提出了更高要求。一直以来，社会保障被想当然地视为政府的职责，社会保障的个人责任被忽视。此外，由于公共部门的运营效率低下，使政府管理的社会保障体系机构臃肿，服务欠佳。

近年来，这些国家劳动力市场发生变化，劳动力流动性增加，非全时就业和非正规部门就业的人数有所上升。在原有的社会保障制度下，这些就业者难以获得必要保障。

2发达国家社会保障制度改革的思路与措施

（1）社会保障制度改革的思路

①较为平缓的渐进式改革

渐进式改革又称社会保障的参数改革，即在保持原有制度结构，内容基本不变的情况下，对一些关键影响因素，进行调整，提高社会保障制度的财务可持续性。渐进式改革主要有以下方式：

a．改革缴费制度，增加缴费收入

第一，通过提高缴费率，直接增加缴费收入；

第二，通过对资源课税等方式建立国家储备基金，以缓解养老保险基金的筹资压力。

b．改进计发办法，节约支出

第一，在养老金方面的节支措施有提高法定退休年龄，实行弹性退休制度，降低养老金的给付水平，严格养老金给付条件以及提高养老金的最低缴费年限等方法；

第二，在失业保险方面，各国多以缩短领取失业保险的时间，严格控制给付条件，延长领取失业保险的等待期等方式减少支出；

第三，在医疗保险方面，通过改进医疗保险的付费方式，采取按病种收费来降低医疗费用支出。

c．增加社会保障制度的层次性

20世纪80年代后，在新自由主义的影响下，发达国家的社会保障理念开始由“福利型”向“保障型”回归，承认政府在社会保障中的有限责任，增加个人在社会保障中的参与度，加强个人在社会保障中的责任。

②较为彻底的结构性改革

彻底的结构性改革不再局限于调整若干影响因素，而是从社会保障制度的保障理念、财务安排、给付方式、管理运营方式等影响重大的领域进行改革，从而彻底消除现有制度存在的弊端。

（2）养老保险制度的改革

①多支柱的养老金体系

a．在世界银行以及诸多经济学家的倡导下，一些国家开始逐渐降低政府管理的公共养老金的给付水平，同时，以税收优惠、资金支持等方式鼓励发展职业年金和个人储蓄型养老金。

b．多支柱的养老金制度改变了原有的养老金财务模式，即由现收现付制向基金积累制转变。

c．财务模式的转变使其给付模式由给付确定型向缴费确定型转变。

②养老基金的投资运营

养老金基金进入金融市场，增加了缴费者对基金投资决策能力的关注。一些国家的职业年金政策允许年金管理委员会选择不同的受托机构进行管理，形成相互竞争，以提高基金投资收益和安全性。

③养老金的可携带性

养老金特别是职业养老金的可携带性，一直以来都是养老金制度中难以解决的问题，随着劳动力市场流动性的提高，这一矛盾变得更为突出。一些国家规定了员工获得职业年金的资格。许多国家更倾向于取消这种限制，提高养老金的可携带性。

（3）医疗保障制度的改革

医疗市场是信息不对称最为严重的市场之一，因而更易产生逆向选择和道德风险行为。近年来，随着医疗科技水平的提高，医疗费用也不断攀升，成为威胁各国医疗保障制度可持续性的主要挑战。保证医疗制度的可持续性，保障医疗服务的可及性和公平性是医疗保障制度改革的主要目标。

①提高医疗保障制度的筹资能力

a．放松原有缴费基数上限限定，增加高收入人群缴费量，增加制度筹资能力。

b．资金征缴责任中央化，中央政府直属系统负责筹资，提高医疗保障制度的公信力，减少征缴过程中的损耗，提高筹资能力。

c．改变筹资结构

第一，增加医疗保障筹资中社会医疗保险费所占份额，缓解经济发展放缓可能带来的筹资能力不足问题；

第二，中央财政提高对医疗保障的补贴力度，增强对医疗保障制度的扶持；

第三，强化私营医疗保险的保障作用，拓宽私人筹资在医疗保障中的比重。

②整合分散的基金结构，提高医疗保障资金的互助共济能力

各国纷纷改变了原有条块分割，高度碎片化的基金结构，试图实现更大范围内的互助共济，提高基金的使用效率和待遇的公平性。

③扩大覆盖范围

a．低收入国家在各类国际组织的帮助下，努力为其全体国民提供基本的初级卫生保健服务；

b．中等收入国家则在覆盖正式就业人群的基础上，将医疗保障制度向非正式就业人口和农业人口扩张；

c．高收入国家致力于通过社会安全网计划为其社会弱势人群提供免费的医疗保障服务。

④医保机构从被动补偿走向战略购买

a．购买者和服务提供者相分离；

b．基于需求和风险预估的战略性资源分配；

c．购买者之间的竞争，通常指赋予参保者自由选择基金的权利，使医疗保险基金市场竞争化。

（4）失业保险制度的改革

①扩大失业保险的覆盖面。针对劳动力市场流动性提高和新的就业模式出现，一些国家修改立法，以使更多的就业者纳入失业保险的范围。

②将失业保险与职业介绍、就业培训相结合，实施主动的失业保险政策。庞大的失业队伍对原有的失业保险体系形成了巨大挑战，发达国家纷纷改进原有的救助式的、被动的失业保障。

③实行灵活的失业保险政策，鼓励企业减少解雇的行为

a．一些国家对失业保险进行差别费率，对解雇率较低的雇主实行较低的失业保险费率，反之，则实行较高的费率，以激励雇主尽量保持较低的解雇率；

b．一些国家在经济萧条期对雇主进行补贴，使雇主减少解雇。

二、经济转型国家社会保障制度的改革

20世纪90年代初，随着社会主义阵营的瓦解，苏联和东欧国家的经济体制开始由计划经济向市场经济转轨。这些国家习惯上被称为经济转型国家。由于经济体制发生了根本性的变化，这些国家的社会保障制度也随之进行了改革。

90年代后，随着这些国家政治、经济形势的变化，经济转型国家在借鉴发达国家对社会保障制度的实践经验，并吸收有关国际组织的建议的基础上，按照市场经济的要求，对本国的社会保障制度进行了根本性的变革。

1建立市场经济下的社会保障体系

在经济体制转型过程中，这些国家大多经历了长达数年的经济衰退，失业率上升，生活水平下降，原来的以国家保障为核心的较高水平社会保障制度难以为继。

由于养老保险制度和医疗保险居于社会保障的核心位置，而且原来计划经济体制下由国家提供的养老保障制度不复存在，此外，长期严重的失业对经济转型国家提出建立失业保险的要求。因此，20世纪90年代后，经济转型国家的社会保障制度以养老保险、医疗保险和失业保险为核心进行了重建和完善。

2改革社会保险制度

在借鉴发达国家社会保障制度实践经验的基础上，经济转型国家对社会保险体系进行了改革，建立了多层次的社会保险体系，包括由政府提供的用以保障最低生活水平的社会救助、强制性缴费的社会保险以及自愿购买的商业保险。经济转型国家的社会保险体系调整最大的是在养老保险领域。

3改进社会保障制度的缴费及给付标准

经济转型国家改革后的经济衰退和大范围的失业进一步加重了原社会保障制度的财务压力，因而在新的改革中，各国均不同程度地提高了社会保险缴费率。

4提高社会保险基金的运营与监管水平

仿效发达国家，经济转型国家也将社会保险基金投入金融市场，并采取措施提高其运营和监管水平。

5创建积极的失业保险制度

经济转型期间，转型国家面对严峻的失业局面，采取积极的就业促进措施，帮助失业者实现再就业。与此同时完善失业保障制度，减轻大范围失业对社会保障体系的压力。

6发展农村社会保障制度

部分经济转型国家的经济体系中，仍保留有较为庞大的农业部门，在经济体制改革之前，原有的社会保障制度覆盖农村居民，农民享有与城市居民一样的社会保障，但随着改革的推进，这项福利已成为历史。经济转型以来，在农业生产不景气的情况下，农民也不可能像城市居民那样按月缴纳保险费，农民的保障出现了问题。

总之，经济转型国家社会保障制度的改革存在很大的困难，也更为复杂。

三、发展中国家社会保障制度的改革

1发展中国家的经济发展与社会保障

（1）社会保障与经济增长的源泉都来自居民的储蓄，在给定居民储蓄的情况下，经济增长与社会保障就可能产生一定矛盾。发展中国家在经济发展过程中，往往缺乏足够的储蓄用于投资，其较低经济发展水平也制约了社会保障制度的发展。所以，发展中国家社会保障制度所能提供的保障水平一般低于发达国家。

（2）从经济发展状况来看，绝大部分发展中国家的经济呈现出二元经济的特点：在其国民经济组成中，现代工业并不占有支配地位，同时仍保留有较为庞大的传统手工业和农业经济部门。

以上特征使发展中国家的社会保障制度与发达国家存在差异。

2发展中国家社会保障制度改革的特点

（1）由于发展中国家与发达国家在经济发展水平、经济结构等方面的不同，使发展中国家的社会保障制度改革中更侧重于社会保障体系的覆盖面和社会救助制度，更注重社会保障制度的消除贫困的作用。

（2）发展中国家的现代工业部门相对较小，使社会保险制度仅能覆盖少部分的工薪劳动者，而大部分居民需要以其他形式进行保障。一些英联邦发展中国家，建立了非缴费的养老保障制度，能够给非正规部门就业的劳动者以一定保障。

（3）在医疗保障领域，发展中国家通过积极的预防保健，建立廉价的合作医疗保险，保证居民基本健康。

3发展中国家的社会保险制度改革

（1）智利的养老金体系改革

①1981年，智利实行养老金制度改革，设立完全个人账户制，新参加工作的员工必须加入，老员工则选择留在旧制度中或是加入新制度。

②1986年，智利政府允许养老金基金投于金融市场，1994年批准养老金基金投向国外。智利养老金体系在改革初期达到了很高的投资收益率，但是饱受争议。

③管理成本上升，养老金的收益率受经济拖累而逐年下降。2000年《养老金改革法令》最终通过，改革的核心在于增加了由政府财政支付，旨在防止老年贫困的非缴费支柱，智利政府将其称为团结支柱。

（2）巴西、阿根廷、哥斯达黎加等国的养老金体系改革

①巴西、阿根廷、哥斯达黎加等国建立了普惠的、非缴费型国民养老金制度。

②这种非缴费、低水平的养老保障拓宽了保障覆盖面，极大地改善了非正规就业居民的穷困状况；养老保障资金的充裕也使这些居民有能力支付更昂贵的医疗费用，改善了他们的健康状况；因为老年人的退休金基本都用来消费，这一举措缩小了不同社会阶层的收入差距，支持了当地经济的振兴。

4发展中国家的医疗保障制度改革

（1）强调初级卫生保健

发展中国家限于经济水平难以提供内容广泛的医疗服务保障，只能以初级卫生保健为主，提高资金的使用效率。

（2）努力扩大医疗保障制度覆盖面，提供全面普遍享有的医疗保障服务

①部分国家不断扩大妇幼保健等初级医疗保健服务的覆盖范围，努力尝试将农村及偏远地区居民纳入覆盖；

②部分国家在保障正规就业劳动者的同时，通过扩面等方式尝试将非正规就业人群纳入保障；

③巴西建立了国民卫生服务制度为全体国民提供免费服务。

（3）推行质优价廉的治疗方法和手段

大部分发展中国家建有基本药物制度，使用世界卫生组织推荐的质优价廉的药品治疗疾病。

四、中国社会保障制度的改革

1计划经济体制下我国社会保障制度存在的若干问题

（1）社会保障覆盖面狭窄，制度条块分割情况严重

在计划经济体制下，我国的社会保障制度以针对城市劳动者实施的社会保障为主。在农村，社会保障制度仅限于合作医疗和“五保”供养，养老保障仍以家庭养老为主，没有正式的社会养老保障制度。因而，社会保障的覆盖面过于狭窄。

城市中非全民所有制单位的劳动者所能享受到的社会保障待遇极其有限，待遇水平也远低于当地的全民所有制单位。这使得人们更愿意挤入全民所有制单位就业，到计划经济后期，全民所有制单位产生了大量冗员。

（2）给付水平差别过大与平均主义并存

在计划经济体制下，劳动者的保障待遇与就业状况密切相关，而与劳动贡献关联度不大。国家政策对不同所有制性质的单位的社会保险待遇作了不同的规定，在同一单位，每个人的社会保障待遇大体相同。这样，计划经济体制下的社会保障在不同所有制之间造成很大差别的同时，在同一所有制内部形成了平均主义。

（3）总体经济发展低水平下的局部高福利

我国经济发展水平很低，实行的却是相对于当时经济发展水平而言待遇过高的社会保障。这就加重了社会保障的负担，使这一制度只能维持在一小部分劳动者之中；同时，它又易使社会保障体系内的劳动者丧失进取心，成为滋生懒惰的温床。

（4）社会化程度低

我国计划经济体制下，社会保障已然退化为由企业自行负担支出的“企业保障”。这一退化发生在“文化大革命”时期，是我国计划经济体制下社会保障制度的独有特点。本该社会化的保障退化成企业化保障，为我国后来的经济体制改革形带来了很多难题，造成了严重的后果。

2我国社会保障制度的改革方向与措施

（1）我国社会保障制度改革的总体目标

建立适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适应多种经济形式的劳动者，覆盖城乡的社会保障体系。

（2）各项改革的要点

①改革养老保险制度，建立多层次的养老保险新模式

a．进一步扩大养老保险覆盖面；

b．实现新型农村养老保险制度全覆盖，开展并扩大城镇居民养老保险试点，推进城乡养老保障制度有效衔接；

c．推动机关事业单位养老保险制度改革；

d．发展企业年金和职业年金。

②改革医疗保险制度，建立新的医疗保险体系

a．进一步扩大城镇企业职工医疗保险制度的覆盖面，着眼于医疗保险覆盖全民，完善现有参保政策；

b．稳步提高医疗保险待遇，逐步均衡各类人群保障待遇；

c．不断健全对医疗服务机构的监管机制；

d．提高医疗保险基金共济能力，提升医疗保险基金使用效率；

e．解决医疗保障关系转移接续和异地就医问题；

f．探索城乡统筹医保制度管理和委托管理服务；

g．协调好医疗保障体系与公共卫生、药品生产和流通以及医疗服务领域的关系，促进医药卫生服务体制的健康发展。

③完善就业保障制度

a．扩大失业保险的覆盖面，把非公有制经济中就业的劳动者、灵活就业的劳动者和农民工纳入失业保险范围；

b．探讨改革失业保险金的给付待遇，在提高失业保险金给付水平的同时缩短发放失业保险金的时间，对不同类型的参保企业实行差别费率；

c．加强失业保险对再就业的保障功能，将失业保险、职业介绍和就业培训相联系，增加公共就业服务，关注长期失业、青年人失业和特殊群体就业的问题。

④建立和完善城乡最低生活保障制度

在城镇中建立最低生活保障制度，并在基本实现“应保尽保”之后，于2007年开始建立了农村最低生活保障制度。目前最低生活保障制度改革的举措包括：

a．不断提高城乡低保标准制定和调整的科学化、精细化、规范化水平；

b．使城乡低保标准与失业保险、最低工资、扶贫开发等政策标准合理衔接；

c．坚持动态性原则，建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制。

⑤提高社会保险基金的管理运营与监督水平

a．基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其他社会保险基金逐步实现省级统筹；

b．将基金由分散管理整合为由独立的社会保险基金管理机构集中管理，减少基金运营中存在的风险；

c．创新社会保险基金管理体制，实现社会保险基金的管办分离；

d．明确政府及其社会保险基金管理机构的管理者和监督者角色，将社会保险基金的投资运营以信托形式交由政府许可的专业机构进行；

e．放宽社会保险基金的投资限制，提高社会保险基金的收益率。

⑥建立和完善居民住房保障制度

a．加大对住房保障的财政投入，将更多的资金用于城镇低收入居民的保障房建设，采取政府新建、收购、改建及社会捐赠等方式多渠道筹集房源；

b．扩大住房保障范围，将原来的城市最低收人住房困难家庭扩大到中低收入住房困难家庭；

c．提高土地出让净收益和公积金净收益用于保障房建设的比例；

d．通过落实用地政策、规范住房供应管理等措施加大对居民住房的保障力度。

⑦推动和加快社会保障的法制化建设

依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。经济体制改革以来，社会保障领域也相继出台了一系列法律法规，推动了社会保障制度的发展和完善。2011年7月1日，《社会保险法》正式施行，使我国的社会保障制度走向全面法制化建设的轨道。