第一编　行政法总论

第一章　行政法概述

一、行政法的基本概念

1．行政

（1）行政的含义

①一般行政与公共行政

一般行政指社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动；公共行政即国家行政机关对公共事务的组织与管理。两者的区别：

a．性质不同:公共行政是一种国家职能活动，具有鲜明的公共性质；而一般行政的组织与管理活动则只具有局部或个别的非公共性质。

b．目的不同:公共行政的目的在于实现公共利益；而一般行政的出发点和目的则是为了团体自身的利益。

c．手段不同:公共行政可以采用与许多一般的组织管理活动所不具有的手段，如命令、给予处罚等制裁、采取一定的强制手段；而一般行政则对外不具有这些手段。

d．行政法只适用于公共行政活动。

②宪政意义上的公共行政

它是指近代意义的宪法产生，确定民主政治以后的公共行政。宪政意味着国家机关的职能分工；宪政意义上的公共行政具有从属性质。

（2）行政的多样性

①实质意义的行政与形式意义的行政

a．实质意义的行政

从国家职能的角度，根据国家活动的性质，可以把国家职能区分为制定普遍性行为规则的活动和适用普遍性规则于具体事件的活动。前者称为立法职能，后者称为行政职能。

b．形式意义上的行政

形式意义上的行政是以行使国家职能的机关为标准来区别国家职能，并确定公共行政的范围。

行政法上的行政以形式意义上的行政为主体，以实质意义上的行政为补充。

②权力行政与公务行政

权力行政。行政机关在维持公共秩序中，必然要制定维持社会生活必不可少的行为规则，既要对公民的权利提供保护，同时也要限制个人自由。这类行政多半由行政主体的单方面的意思决定，并以强制的方式贯彻。由于这类行政活动以权力为核心，故可以称为权力行政。

公务行政。行政机关从事的对社会生活提供一定的服务，可以称之为公务活动或公共服务行政。

两者区别体现为：

a．行为结果不同

权力行政行为后果往往是加重公民负担，因而，通常又称为干涉行政、负担行政；公务行政则是为公民提供服务，往往意味着给公民带来某种利益。

b．遵循不同的行为规则

权力行政通常由国家直接提供，而公务行政则可以借助社会组织间接提供；权力行政严格遵守“无法律即无行政”的要求，而公务行政中行政主体则享有很大自由裁量权。

③直接行政与间接行政

直接行政与间接行政是以行政活动由谁来实施为标准所作的划分，由行政机关直接实施的行政活动称为直接行政，其他非由行政机关直接实施，而是由行政机关以外的社会组织实施的行政活动称为间接行政。

间接行政产生原因：任何行政事务都由行政机关直接实施容易导致权力膨胀，间接行政则是行政分权的体现，主要目的在于促进行政的亲民，避免行政官僚化。

④公共组织的行政问题

随着国家职能的扩张，行政职能并非仅由国家实施，一些公共组织也承担某些行政职能。各国行政法学大多将国家行政以外的公共行政也纳入研究的范围。

2．行政法

（1）行政关系

行政关系指国家行政机关在行政活动中同被管理者所发生的各种关系的总称。具有以下的特征：

a．行政关系的主体一方为国家行政机关；

b．行政关系的发生必须要有行政机关的意思表示方能成立；

c．行政关系是以国家强制力作保障；

d．行政关系是一种不平等的关系；

e．行政关系是一种权力服从性质的关系。

（2）行政权力

一方面，行政机关必须享有权力，作为公共秩序的维持者，公共利益的维护者的行政机关应当享有履行职责的必要权力；另一方面，由于权力的运用也产生了许多法律问题。

（3）行政权力控制的必要性

如果没有法律对行政机关行使的权力、权力行使的程序和规则加以规定，那么，侵害被管理者权益的现象就会屡屡发生，更不会形成稳定的社会秩序，社会也会因此而失去发展的可能。因此，在现代社会，对行政活动进行法律调整更为必要。行政活动必须依法进行是行政法产生和发展的奠基性原则，也是当今各国公认的行政法原则。

3．行政法的概念

（1）在法国，行政法被认为是调整行政活动的公法。

行政法首先是公法的组成部分，其次是公法中专门调整行政活动的部分。法国对于行政法的理解是与其法律传统中将法律划分成公法与私法有关，行政法属于公法，它是公法中调整行政活动的法律。

（2）在英美国家，行政法被认为主要是“控制行政机关权力的法律”。

它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补救。英美的行政法是由其制度所生成，与其法律注重程序问题的传统相吻合。

（3）教材观点

行政法是调整行政活动的法律规范的总称，它主要规范国家行政权力的组织，行政权力的活动以及对行使权力后果如何补救，其目的在于实现依法行政，确认或建立行政法律秩序。这一定义包含以下几层含义：

①行政法的核心是对行政权力的控制；

②就行政法的内容而言，行政法是规范承担行政权力的组织、行政权力的活动，以及对权力行使的后果进行补救的法律；

③法产生或存在的目的是为了建立行政上的秩序状态；

④依法行政是行政法的根本原则，是贯穿所有行政法规范的核心，是行政法的精神。

4．行政法学

（1）行政法学的对象和范围

①行政法学的研究对象

行政法学研究不仅要说明行政法律规范是什么，而且更为重要的是要揭示为什么要有行政法，贯穿一系列行政法规范的本质是什么。

②行政法的本质

法国行政法学主张“公共权力”→“公务”学说，我国存在三种不同的观点：管理论、控权论和平衡论。管理论认为行政法是管理者如何进行管理的法，控权论认为行政法是控制行政权力的法，而平衡论则认为行政法主要是在行政权力与公民权利之间求得平衡的法。行政法主要是控制行政权力、规范行政活动的法律，这是行政法的本质所在；而管理论主要是适应计划经济体制的观点，平衡论的观点是一种中庸哲学的体现。

③行政法学的研究范围

a．行政法学应研究实有的法律规范，从中明确行政活动的规则，以及根据这种规则所形成的行政状态；

b．行政法学应研究实际的行政状态，探讨存在的行政法问题，由此揭示所需的行政法规则。

（2）行政法的特点

①行政法在形式上没有一部统一的法典，而是由分散于宪法、法律和法规等为数众多的法律文件中的规范组成；

②实体法与程序法没有明确的界分，行政法主要是程序法；

③行政诉讼与行政法规范之间联系紧密，不可分割。

（3）行政法学体系

①行政法学体系是绪论部分，包括行政法概述、行政法的渊源、历史发展及基本原则；

②就行政法的主要内容而言，是关于行政组织及其组织法部分；

③行政法主要规范行政活动，当然行政活动是行政法的主要研究对象；

④行政活动的法律意义在于它可能损害公民的权益，因此，行政救济是行政法学最为重要的部分。

综上所述，行政法学体系分为行政法绪论、行政主体、行政活动、行政救济和行政诉讼五个部分。

二、行政法的渊源

1．行政法的形式法源

（1）宪法

（2）法律

法律是行政法最重要的渊源。包括全国人民代表大会制定的基本法律，也包括全国人民代表大会常务委员会制定的非基本法。

（3）行政机关制定的规范性文件

行政机关制定的规范性文件是构成行政法最主要的渊源。包括：行政法规；行政规章或称部门规章；地方性规章或称地方政府规章。

（4）地方性法规和自治条例、单行条例

（5）国际条约和协定

（6）法律解释

2．行政法的实质法源

（1）判例法

判例法是指可作为先例据以决案的法院判决。英美国家实行判例法，根据遵循先例的原则，法院的判例对以后处理同类案件具有拘束力。大陆法系虽然实行成文法，但偏偏在行政法领域，许多重要的行政法规则都来自于法院的判例。

（2）法的一般原则

在西方国家，行政法不仅以成文的形式表现出来，而且由权威法学著作、学说所确立的法的一般原则也是行政法的法源。