第二章　行政法的基本原则

一、行政法基本原则概述

1．行政法基本原则的概念

（1）行政法的基本原则是指体现行政法的根本价值，指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政救济的各个环节之中。

（2）行政法基本原则对行政法实践的指导功能：引导行政法的发展、指导行政立法、指导行政法的实施。

2．行政法基本原则的现状

（1）英国：“越权无效”与“自然公正”是行政法的基本原则

①越权无效原则要求行政行为要符合议会制定法所赋予的权限，超越管辖权、不履行法定义务、滥用权力等违法行为是无效的；

②自然公正原则要求行政机关在作出决定时，应听取对方的意见，以保障相对人的防御权利。

（2）美国：“正当法律程序”成为行政法的基本原则

（3）法国：“行政法治”作为行政法的基本原则

①行政行为必须有法律根据；

②行政行为必须符合法律规范；

③行政机关必须以自己的行为保证法律的实施。

（4）德国

①合法性原则，即法律至上和符合法律要件；

②比例原则，即坚持行政行为要公正合理。

（5）中国

行政法基本原则应包括依法行政原则、行政合理性原则、信赖保护原则、正当程序原则。

二、依法行政原则

1．依法行政原则含义

依法行政原则，又称为行政合法性原则，是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定。

2．依法行政原则的内容

（1）法律优位原则

法律优位原则，即消极意义的依法行政原则，是指法律处于优越于行政活动的地位，一切行政活动都不得与法律相抵触。包括以下内容：

①法律的效力等级高于行政立法

a．在法律已经对某些事项作了明确规定时，行政机关应当根据法律的规定来制定行政法规和行政规章；

b．在法律对某些事项有明确规定时，行政法规和行政规章的规定都不得与之相抵触；

c．与法律相抵触的行政法规和行政规章是无效的，应当由有关机关根据《立法法》的相关规定予以撤销或修改。

②一切行政活动都不得与法律相抵触

a．作为行政活动依据的法律必须是实质性的法律规范；

b．作为行政活动依据的法律规范必须是有效的，行政机关如果适用无效的法律规范往往会导致行政活动违反其他有效的法律规范，从而违反法律优位原则；

c．与法律相抵触的行政活动原则上是违法或无效的行政活动，应当由有权机关依据法定程序予以撤销或修改。

（2）法律保留原则

法律保留原则是指在涉及公民权利义务等事项方面，只有法律明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。可以分为：

①宪法意义上的法律保留

在国家法律体系内，一些重大的事项只能由国家人民代表机关以正式法律的形式规定，而不能由其他国家机关特别是行政机关代为规定。这种保留实际上是属于议会的专属立法事项。

②行政法意义上的法律保留

行政法意义上的法律保留针对的是行政机关实施的除制定行政法规、行政规章和其他规范性文件之外的其他行政活动。主要包括以下内容：

a．任何行政职权的存在都必须基于法律的授权，任何行政职权的行使都必须具有法律依据，否则，相应的行政活动即构成违法，原则上应当被撤销或被确认为违法。

b．行政职权与行政职责相统一。

（3）两者的区别

法律优位原则仅仅要求行政活动不与法律和法规相抵触，而法律保留原则进一步要求行政活动必须具有法律明确的授权，否则即构成违法，其要求显然比法律优位原则严格，因此法律保留原则又称为积极的依法行政原则。

三、行政合理性原则

1．行政合理性原则的含义

行政合理性原则是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

（1）行政合理性原则的内容

①行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨；

②行使权力的行为应当建立在正当考虑基础上；

③行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性。

（2）行政合理性原则与行政合法性原则的区别

前者要求行政机关的一切活动必须依据法律的规定，不能超越法律规定的范围，不能与法律规定相抵触；后者是指在行政机关在法律规定的范围之内行使行政职权，必须做到客观、适度，符合人类理性，防止行政权力的滥用。

2．行政合理性原则的内涵

（1）平等原则

平等原则也可以称为公平原则。平等原则是重要的宪法原则，它是所有国家机关的活动都需要遵守的原则，既要拘束立法者，又要拘束法律的执行者。前者目的在于防止立法的恣意，要求实现“法律制定的平等”，后者旨在防止行政恣意，要求实现“法律执行的平等”。

①在法律条文上的体现

我国宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是关于平等权的最一般性的要求；第5条第5款规定：“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这两个条文所确立的平等权，便是法律制定和执行的平等原则。

②基本内涵：同等情况同等对待，不同情况区别对待，国家不得恣意地实施差别待遇。

a．在行政立法领域，应当对调整的对象进行合理分类，防止立法过程中因分类不合理而产生歧视。

b．在执法领域裁量行政中，法律规范对行为目的、范围作原则性的规定，行为的具体条件、标准、幅度方式都由行政机关自行选择、决定。

（2）比例原则

比例原则是行政合理性最基本的原则要求。其基本含义是指行政机关行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。因而也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等。通常包含：

①妥当性原则：关注手段对目的的实现作用

又称适当性原则或适应性原则，是指行使自由裁量权所采取的手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的达成。它针对的是行政手段与行政目的之间的客观联系，要求实现目的的手段必须适合于达成行政目的。

②必要性原则：注重手段的最小负面影响

又称最小损害原则，不可替代原则或最温和的手段原则，是指在有多种能同样达成行政目的的手段可供选择时，行政主体应选择采取相对人权益损害最小的手段，即手段的选择以达到目的为限。适用该原则有一个前提，即必须存在多种能实现该行政目的的方式或手段。

③均衡原则：对采取该手段所欲实现的目的价值进行考量

又可称为狭义比例原则、法益相称性原则等，是指行政主体为达成行政目的所采取的手段，不能给相对人权益带来超过行政目的的价值侵害，即行政手段对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益，不能超过这一限度。适用该原则有一个前提，即只有行政主体所采取的手段对公民利益造成的损害明显超过所获利益。

四、信赖保护原则

1．信赖保护原则的含义

行政信赖保护原则，是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变更这种行为，如果变更必须补偿相对方的信赖损失。

（1）信赖保护原则成为行政法一般原则的原因

①法治国家原则的必然要求；

②法律安定性原则的要求；

③基本权利保护的要求；

④民法上诚实信用原则的影响。

（2）我国首次引进

《行政许可法》规定行政机关不得擅自改变以往生效的许可。

2．信赖保护原则的适用

（1）行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的法律规范

①主要表现为禁止制定对公民不利的具有溯及力的法律规范，这是法的安定性原则的要求。

②例外情况：如新制定的规范性文件所追求的公共利益已经超越了信赖保护原则的要求时，行政机关可以制定具有溯及力的规范性文件。

（2）行政机关不得随意撤销或者废止已经生效的具体行政行为

①授益行政行为的撤销与废止

授益行政行为使行政相对人产生既得利益，倘若授益行政行为违法，行政机关可以裁量决定部分或者全部、向前或者向后撤销。但是，受益人对该行政行为的存续具有值得保护的利益时，行政机关不得撤销。授益行政行为的废止通常并非是由于行政行为的违法性，而是客观状态发生变化或其他原因造成。

根据《行政许可法》的规定，行政机关作出许可行为后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可。如果相关的法律、法规、规章修改、废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤销已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

②负担行政行为的撤销与废止

a．通常观点

对于负担行政行为违法，认为行政机关可以随时予以撤销、废止，信赖保护原则于此不适用。

b．不同见解

我国台湾学者认为下列两种情形下的负担行政行为是否必然排除信赖保护原则的适用值得商榷：一是由于对人民更不利的合法处分所取代；二是相对人由于遵守处分内容，已消费或处置标的物，以致无法或很难回复。这两种情形下，撤销行政行为将使人民处于更为不利的境地。

③复效行政行为的撤销与废止

将相对人的权益与第三人的权益进行比较，可将复效行政行为区分为两种情形：

一是对相对人受益，对第三人负担。依德国的判例及通说，信赖保护原则发挥作用，限制对行政行为的撤销。我国台湾地区及法国的做法与德国相似。日本通说认为，即信赖保护原则不能适用。

二是对相对人负担，对第三人受益。在此情形下，德国、法国及我国台湾地区的判例及通说均认为应依负担行政行为撤销的法理解决，即行政机关可享有完全撤销权，不存在依据信赖保护原则对撤销与废止设置限制。

五、正当程序原则

1．正当程序原则的含义

（1）包括两个最基本的程序规则：

①任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；

②任何人或团体不能作为自己案件的法官。

（2）我国的首次体现

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“正当程序”原则，并指出“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，利害关系相对人应当回避。”

2．正当程序原则的内容

（1）公开原则

行政公开，或政务公开，是指行政机关应主动或者根据相对人的申请公开或者使其知晓有关政务活动的情况和资料。具体而言，就是国家将法律规定的保密事项以外的政府行政事务和社会公共事务等，通过一定的形式向社会公开，使人民在了解政府事务真实情况的基础上，参与决策与管理，实施有效的监督。

①在我国行政公开的法律依据：宪法、法律和政策的规定。

②行政公开的内容：应当包括行政行为的依据、行政行为的过程和结果的公开。

（2）公正原则

行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的基本原则。公正原则要求行政机关应当公正地行使行政权，主要是针对行政自由裁量权而提出的要求。包括以下几个方面的内容：

①行政机关行使行政权力，以事实为根据，以法律为准绳，当事人在行政程序中的法律地位平等；

②在相同或相似情况，行政权力的行使，应当体现一致性；

③行政机关工作人员与其所处理的行政事务存在利害关系可能影响程序公正进行的，应当回避。

（3）参与原则

参与原则是指行政机关在行政职权过程中，除法律规定的程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，从而确保行政相对人实现行政程序权力，同时也可以使行政活动更加符合社会公共利益。行政相对人的行政程序参与权是由若干个具体程序权利所构成，主要包括：

①获得通知权，指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利；

②陈述权，指行政相对人就行政活动所涉及的事实向行政主体作陈述的权利；

③抗辩权，指行政相对人针对行政主体提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律向行政主体提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政主体对其提出的不利指控的权利；

④申请权，指行政相对人请求行政主体启动行政程序的权利，在行政程序中可以表现为：听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权以及行政复议请求权等。