第四章　行政公产

一、公产概述

1．公产概念

（1）公产的概念

公产是指行政主体提供公众直接使用的财产或公务用的财产。其要素是：

①国家或行政主体对于公产享有所有权，而且这种权利须有法律依据；

②公产须为公共目的而提供使用；

③公产的范围受能否为人类支配影响。

（2）明确公产的意义

①提高行政执法的水平：公产是行政活动的前提和基础，任何行政活动先要明确前提；

②促进行政执法主体依法行政，实现公产管理法制化；

③保障相对人的合法权益。

2．行政公产的法律性质

（1）公产的所有权问题

宪法规定国家对土地、海洋等资源享有所有权。在我国，构成所有权权能的三个因素：使用、收益和处分权，政府在对公产的财产权方面都具备。

（2）公产所有权的法律性质

作为行政法上的所有权，公产与民法上的所有权的区别在于：

①行政主体对公产的使用、收益和处分要受到公共使用的限制，而对于民法上的所有权，权利人具有自由处分的性质；

②公产所有权不仅对行政主体存在着限制，而且公共使用的性质也导致对相对人同样存在着的限制。这种限制通常可以称之为公产的役权。

③公产是公共公产：公产一般可以区分为公务用公产和公众用公产。无论是公务用公产或公众用公产，本质上都属于公共公产，而不能为某个人或某个团体所有。

（3）行政公产的特征

与私产相比，行政公产具有以下特征：

①行政公产原则上不可融通；

②公产不得为强制执行的标的；

③取得时效的限制：公产不能作为取得时效标的。

上述公产的特征说明，行政公产有其特有的规则，不能完全适用于私人财产的规则，构成公法问题。

二、行政公产的成立、处分与转换

1．行政公产的成立

（1）公产的构成

①土地及地面公产；

②海洋公产：包括领海，以及和领海位置及作用有关的各种自然物在内。

③江河湖泊等公产：包括河底、湖底、河岸和堤岸等。

上述并不是公产的全部，事实上，只要满足公众使用或公务使用的目的就属于公产。

（2）公产的成立

行政公产的成立是指行政公产取得其作为行政公产的法律性质而言。

①自然公产的成立，以其自然形态可供公众使用即可成为公产，一般不需要有特定的明确意思表示行为；

②人工公产的成立，则需要具备实体要素和法律要素。

2．行政公产的处分

（1）行政公产因其公共目的一般适用于公法规则而不适用私法规则。

（2）对于行政公产的事实处分有害于公产本身的设立目的，但在某些情况下的收益行为可以为之；至于对公产的法律处分，若与其公共使命相悖则不得为之。

3．公产的转换

公产成立后将公产的用途进行变换称之为公产用途的转换。这种用途的改变存在着转换条件的限制：

（1）转换后行政公产的使用目的较转换前行政公产的使用目的更为重大；

（2）转换前行政公产属于事实上提供公用，转换后变为法定提供公用的；

（3）行政主体认为某一公产对原来的某种公共使用已经没有必要时，可以移作他种公共使用。

4．行政公产的废止

行政公产的废止即行政公产丧失其公用性质。公产成立后，可能由于某种原因而不再具有公产的性质。公产的废止有两种方式：

（1）自然废止

自然废止是指以具备一定形体要件供一般公众使用的公共公产，因自然力或人为原因而灭失，不可能继续提供公用或提供公用有显著困难的情形。公共公产的功能已经丧失或不能满足公产设定目的，无需法律上任何程序即可废止。

（2）法定废止

法定废止又称公用废止行为，是指行政主体以废止该公产直接供公共目的使用的意思表示废止而消灭其公共使用目的行为。一般须经过法定程序，其程序遵循平行程序规则，即与公产设定程序相同的程序。

三、行政公产的管理

公产的管理是指行政主体为了使公产实现公共使用的目的而采取的一切范围的界定、维修、保护等行为。

1．公产范围的界定

（1）不同于私产范围的界定，两个相邻的不动产之间的界线，由所有者协议确定，而行政公产界线的界定由行政主体单方面确定，不需要和所有者达成协议。

（2）公产的范围，除了公产本身以外，还包括与公产接触的物体。这种由于和公产接触而产生的公产有以下两种情况：

①不可分割的补充物。如果行政主体的一项财产和一个公产密切接触以致成为一体时，这个财产便是公产不可分割的补充物，因此而成为公产。

②有益的附属物。公产的附着物对公产所要达到的目的起着有益的补充作用时，由于这种有益的补充关系而成为公产。

2．公产的维护

公产的维护是指在物质方面保持公产的存在和处于能够满足公共使用的状态。私人对自己的财产不注意维护，只要其未侵害第三者的利益则不受法律的干涉，但公产管理者疏于管理而致公民损害时，可能要承担赔偿责任。

3．公产的相邻关系

公产的相邻关系是指与公产相毗连的其他不动产而产生的法律关系。

（1）邻地不动产为公产所负担的义务

①法国：邻地不动产为公产所负担的义务称为行政役权。行政役权即对毗连的不动产规定的一些特别义务。

②在我国，公产同样存在上述行政役权。

（2）公产为邻地不动产所负担的义务

公产为邻地不动产所负担的义务主要是对周围不动产所有者或使用者所负担的某些义务，通常称为“道路便利权”。

4．公产的保护

（1）公产的管理者对公产的毁损、侵占等行为予以处罚，以排除可能的破坏公产行为；

（2）当公产的安全发生有可能性的危害或对社会公共秩序产生影响，公产的管理者没有权力排除时，需要外部治安权的介入。前者可称为公产保护的警察权，后者可称为一般治安警察权。

四、行政公产的使用

1．使用的方式和原则

（1）从法律角度而言，这些使用方式可以按不同的标准加以区分：

①根据公众同时使用公产的人数分为：集体的共同使用和个别的独占使用

前者由一般公众共同使用，无须指出姓名；后者由特定的人独占使用公产的一部分。

②根据使用者是否按照公产设定的目的使用分为：普通使用和特别使用

普通使用是按照公产设定的目的使用；特别使用是不按公产设定的目的使用，但其使用和公产的目的不相抵触。

（2）公产的使用必须符合下列原则：

①符合公共使用的目的规则；

②不违背公产的管理规则；

③最佳使用原则；

④公产使用权利不稳定性原则。

2．公产的使用

（1）公产的共用

公产分为公务公产和共用公产。公务公产的目的在于执行公务，共用公产则是公众直接使用的公产。公产作为共用公产的使用，有两种使用情况：

①共同使用

共同使用是指一般公众不需要对公产享有任何特殊的权利，可以直接使用公产。共同使用根据其性质，受以下原则支配：

a．自由使用原则

第一，公产的自由使用首先涉及其性质,关于公产的自由利用的性质有下几种观点：反射利益说、自由说、平等权说、公共信托说。这些观点代表了不同国家不同时代对于人民使用公共公产的态度。

第二，自由使用的范围和界限通常由法律法规规定。

b．平等原则

平等使用是指以同样的方式共同使用公产的人，行政执法部门必须同样对待。公产作为一种共同财产，任何人都有权自由地且以无害的方式利用或使用。但平等原则并不表示一切使用者地位相同，必须区别不同的事实情况。只有在对相同情况的使用者适用不同的制度，才违背平等使用原则。

c．免费使用原则

免费使用并不排除公产使用的收费，在某些情况下可以交费使用。

②独占使用

共用公产的独占使用是指使用者根据行政主体所给予的权利，单独占用公产的一部分。按其法律性质的不同，可以分为两种情况：一种是特别的独占使用，指共用公共场所设定的目的是供公众直接共同使用，例外地设定独占使用；另一种是普通的独占使用，指共同公产设定的目的是供公众个别的使用，这种独占使用是正常的使用方式。

（2）公共使用公产的一般许可使用

一般许可使用，也称普通独占使用或正常独占使用，它是与特别许可使用相对的术语，一般许可使用通常基于防止妨害他人之共同使用，为调整其未然的使用关系而为条件的限制。通常通过两种方式取得：

①根据行政主体单方面行为给予的使用权利：一般是指行政主体单方面允许私人例外地单独使用公共使用公产的一部分，当然这种使用不得与公共利益相悖。

②与行政主体订立合同取得的使用权利：行政主体与私人通过行政合同进行。

由于它具有行政合同的一切法律特征，因此，它完全可以获得行政诉讼的救济，私人可以根据合同的规定向行政主体主张权利。

（3）公共使用公产的特别许可使用

特别许可使用是指公共公产原则上供一般公众使用，但使用人在经过公共公产管理主体特别许可后，可以获得特定使用的权利。

①前提是经过有关行政机关的许可，而且此许可常预设期限或附有废止保留；

②具有独占的性质，一般需缴一定的费用，且平等原则亦受挤压；

③行政主体对于此种许可不得为自由裁量行为，而必须依据有关的法律法规，是一种典型的法定裁量。

（4）公务公产的使用

①公务公产的使用首先排除公务人员外公众使用，但这并不排除在一定条件下可以由私人或受特许人使用。

②公务公产时也可以由公务特许人使用。