第1章　事业单位概况与职业道德

1.1　考点精讲

一、事业单位概况

（一）事业单位概述

1．事业单位的内涵

（1）定义

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

（2）事业单位应当具备的条件

①依法设立；

②从事公益服务；

③不以营利为目的；

④社会组织。

（3）事业单位存在的社会基础

每一种社会组织的产生都是为了满足社会的需要而产生的。事业单位既不同于政府行政机关和非政府组织，也不同于企业及人民团体，其产生存在有着客观的社会基础。主要有：

①满足公共需要；

②弥补市场缺陷；

③节制政府失灵；

④防止契约失效；

⑤弥补志愿不足。

（4）事业单位与行政单位、企业单位的联系与区别

我国的事业单位是与行政单位、企业单位相对应的一个概念。

表1－1　事业单位是与行政单位、企业单位的联系与区别

2．事业单位的特征

（1）提供公共服务

为公共事业提供产品不仅是事业单位的功能，更是事业单位产生和存在的基本条件。在我国，科、教、文、卫等领域的事业单位是保障国家经济、政治、文化和社会生活正常运行的社会服务支持系统。

（2）非公共权力机构

事业单位所从事的事业多是政府职能所派生出来的具体事务，由于它不属于公共行政权力机关，故其不具有公共行政权力。同类事业单位之间或对同一划分行政区域内的其他部门和个人均不存在领导与被领导的关系，它只能利用其专业知识和专门技术向社会提供诸如教育文化、医疗卫生等方面的专业服务，这是事业单位基本的社会职能。

（3）知识密集型组织

以脑力劳动为主体的知识密集型组织是绝大多数事业单位的共同特征，事业单位主要由专业化人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要手段。虽然事业单位主要不从事物质产品的生产，但由于其在科技文化领域的地位，对社会进步起着重要的推动作用，是社会生产力的重要组成部分，在国家科技创新体系中，居于核心地位。

（4）国家是经费的主要来源

事业单位的各项事业活动经费基本上由国家财政统一拨给，随着我国事业单位体制改革的不断深化和发展，事业单位的经费来源日趋呈现多元化的态势，但在事业单位的经费中，来自国家的财政拨款仍然占主导地位。

（5）事业单位范围的广泛性

我国事业单位的范围极具广泛性，其范围涉及文、教、科、卫、体等等诸多行业部门和领域，其主体多元性，其规模宏大性。

3．事业单位的分类

事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，也不同于公务员。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助，按照对事业单位补助的多少可将我国现有事业单位类型分为：

（1）全额拨款事业单位

也称全供事业单位，即全额预算管理的事业单位，其所需的事业经费全部由国家预算拨款的一种管理形式。这种管理形式，一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫生防疫、工商管理等事业单位，即人员费用、公用费用都要由国家财政提供。

（2）差额拨款事业单位

按差额比例，财政承担部分，由财政列入预算；单位承担部分，由单位在税前列支，如医院等。差额拨款单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹。

（3）自主事业单位

又称为自收自支事业单位，是国家不拨款的事业单位。自收自支事业单位作为事业单位的一种主要形式，由于不需要地方财政直接拨款，因而一些地方往往放松对它的管理，造成自收自支事业单位有不断膨胀的趋势。

（二）事业单位人事管理制度

1．事业单位人事管理制度概述

（1）定义

事业单位的人事管理制度是指各级各类事业单位的人事部门对事业单位人员进行管理的一系列法规、制度和措施的总称，它包括对事业单位人员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行管理的规定。

（2）人事管理的基本原则

①公开平等原则；

②竞争择优原则；

③尊重知识、尊重人才的原则；

④依法管理和精简原则。

（3）人事管理制度的特征

①国家是事业单位真正的用人主体

事业单位的人事制度统一由国家制定实施，包括事业单位与其工作人员的关系，事业单位编制，事业单位人员工资制度以及国家运用行政与计划手段调配事业单位人员。事业单位仅仅是事业单位工作人员的工作场所，事业单位仅仅代表国家管理其工作人员、执行有关的人事制度与政策。故事业单位没有独立的用人权。

②事业单位人事制度不独立

事业单位与国家机关实行一体化的人事制度。事业单位的管理人员与专业技术人员同属于国家干部，执行与国家机关相同的干部人事制度；事业单位的工人与国家机关工作人员在任用关系、奖惩考核、工资分配、福利保障等方面没有明显的区别。

③事业单位工作人员与国家的任用关系属于公职关系

从法律观点看，即属于行政法律范畴的行政任用关系，而非平等主体之间形成的劳动雇佣关系。事业单位工作人员属于国家公职人员。事业单位人事制度属于国家公职人员人事制度。

（4）人事管理在事业单位管理中的地位和作用

①人事管理在事业单位管理制度中居核心和关键地位

a．在事业单位的各项管理职能中，首要职能是人事管理，它在事业单位管理中居核心和关键地位。

b．事业单位的一切管理活动都必须通过人的活动来实现，如决策、执行、沟通、协调、监督等工作。

c．事业单位要具备活力和生机，建立新型的事业人事管理制度，人事制度必须围绕“因事择人、因人任用、事得其人、人尽其才”这一中心开展。

②人事管理对经济和社会发展的推动作用

a．人事管理是推动经济和社会发展的重要因素。

b．人事管理是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保证。

c．人事管理是推动经济市场化和政治民主化的重要途径。

2．事业单位人事管理制度的内容

（1）岗位设置管理制度的含义

事业单位岗位是指事业单位根据其承担的社会功能、职责任务和满足工作需要而设置的工作岗位，应具有明确的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件的特定岗位设置管理制度，从而实现事业单位人事管理的科学化、规范化、制度化。

（2）事业单位岗位设置管理的原则

①管理岗位的设置立足于增强单位运转效能、提高工作效率、提升管理水平；

②专业技术岗位的设置立足于社会公益事业的发展与专业要求，符合专业技术工作的规律和特点；

③工勤技能岗位的设置立足于提高操作维护技能，提升服务水平，满足单位业务工作的实际需要。

（3）岗位类别及等级

①管理岗位

指担负领导职责或管理任务的工作岗位。共为10个等级，事业单位现行的部级正职、部级副职、厅级正职、厅级副职、处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员依次分别对应管理岗位一到十级职员岗位。

②专业技术岗位

指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位。共分为13个等级，包括高级岗位7个等级、中级岗位3个等级和初级岗位3个等级，专业技术岗位实行结构比例控制，这是事业单位岗位设置管理的核心内容之一。

③工勤技能岗位

指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，其中技术工岗位分为5个等级，普通工岗位不分等级。技术工岗位等级与现行事业单位工人技术等级相一致，高级技师、技师、高级工、中级工、初级工依次分别对应一至五级技术工岗位。

（4）岗位设置权限

①国务院直属事业单位的岗位设置方案报人力资源和社会保障部核准。国务院各部门所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，报人力资源和社会保障部备案。

②各省、自治区、直辖市政府直属事业单位的岗位设置方案报本地区人事厅（局）核准。各省、自治区、直辖市政府部门所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，报本地区人事厅（局）核准。

③地（市）、县（市）政府所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，按程序报地区或设区的市政府人事行政部门核准。

3．事业单位的聘用制度

（1）聘用制度概述

①定义

事业单位人员聘用制度是用人单位与职工按照国家有关法律、政策的要求，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务的用人制度。

②聘用制度的方式

聘用制度主要包括公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等制度。

③聘用制度的基本原则

a．要贯彻党的干部路线，坚持党管干部原则；

b．坚持尊重知识、尊重人才的方针；

c．树立人才资源是第一资源的观念；

d．坚持平等自愿、协商一致的原则；

e．坚持公开、平等、竞争、择优的原则；

f．坚持走群众路线，保证职工的参与权、知情权和监督权。

④聘用制度的实施范围

a．事业单位（含实行企业化管理的事业单位）除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外都要逐步试行人员聘用制度；

b．试行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度；

c．事业单位的党群组织专职工作人员，在已与单位明确了聘用关系的人员范围内，按照各自章程或法律规定产生、任用。

（2）公开招聘制度

经费来源主要由财政拨款的事业单位，以及经费来源部分由财政支持的事业单位，公开招聘工作人员应在编制内进行。事业单位公开招聘必须在本地区发布招聘公告，采用公开方式对符合报名条件的应聘人员进行考试或考核，考试或考核结果及拟聘人员应进行公示。

①公开招聘的范围

事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。

事业单位公开招聘的范围包括单位专业技术人员、管理人员和工勤人员。其中，参照公务员制度进行管理和转为企业的事业单位除外。

②公开招聘的原则

a．公开招聘要坚持德才兼备的用人标准，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。

b．公开招聘要坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，统一规范、分类指导、分级管理。

（3）规范解聘辞聘制度

①聘用单位、受聘人员双方经协商一致，可以解除聘用合同。

②受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以随时单方面解除聘用合同：

a．连续旷工超过10个工作日或者1年内累计旷工超过20个工作日的；

b．未经聘用单位同意，擅自出国或者出国逾期不归的；

c．违反工作规定或者操作规程，发生责任事故；或者失职、渎职，造成严重后果的；

d．严重扰乱工作秩序，致使聘用单位、其他单位工作不能正常进行的；

e．被判处有期徒刑以上刑罚收监执行的，或者被劳动教养的。

③对在试用期内被证明不符合本岗位要求又不同意单位调整其工作岗位的，聘用单位也可以随时单方面解除聘用合同。

④受聘人员有下列情形之一的，聘用单位不得解除聘用合同：

a．受聘人员患病或者负伤，在规定的医疗期内的；

b．女职工在孕期、产期和哺乳期内的；

c．因工负伤，治疗终结后经劳动能力鉴定机构鉴定为1至4级丧失劳动能力的；

d．患职业病以及现有医疗条件下难以治愈的严重疾病或者精神病的；

e．受聘人员正在接受纪律审查尚未作出结论的；

f．属于国家规定的不得解除聘用合同的其他情形的。

⑤受聘人员与所在聘用单位的聘用关系解除后，聘用单位要按照国家有关规定及时为职工办理社会保险关系调转手续，做好各项社会保险的衔接工作。

4．事业单位的工资制度

事业单位实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴等四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。

（1）事业单位工资分配制度的原则

①对具有自我发展能力的事业单位，在国家宏观控制下，在工资分配上，给以更多的自主权，允许将内部分配搞得活一些，促使其向“自负盈亏、独立核算”的企业化方向发展。

②对具有部分自我发展能力的事业单位，采取工资基金由国家部分包干的办法，在执行国家统一工资制度的同时，给单位一定的自主权。

③对社会公益型的事业单位，工资基金完全由国家包起来，实行统一的工资制度，工资增长由国家财政予以保证。

（2）事业单位工资的分类管理

①全额拨款单位

在工资构成中，固定部分为70%，活的部分为30%。这些单位在核定编制的基础上，可实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余的工资，单位可自主安排使用。

②差额拨款单位

在工资构成中，固定部分为60%，活的部分为40%。差额拨款单位，根据经费自立程度，按照国家有关规定，实行工资总额包干或有自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。

③自收自支单位

有条件的可实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营，自负盈亏。

（3）工资正常调整机制

①正常增加薪级工资

从2006年7月1日起，年度考核结果为合格及以上等次的工作人员，每年增加一级薪级工资，并从第二年的1月起执行。

②岗位变动人员工资调整办法

工作人员岗位变动后，从变动的下月起执行新聘岗位的工资标准。岗位工资按新聘岗位确定，薪级工资按以下办法确定：

a．由较低等级的岗位聘用到较高等级的岗位，原薪级工资低于新聘岗位起点薪级工资的，执行新聘岗位起点薪级工资，第二年不再正常增加薪级工资；原薪级工资达到新聘岗位起点薪级工资的，薪级工资不变。

b．由较高等级的岗位调整到较低等级的岗位，薪级工资不变。

c．由专业技术岗位、管理岗位、技术工岗位和普通工岗位之间变动的，薪级工资按新聘岗位比照同等条件人员重新确定。

③调整基本工资标准根据国家经济发展、财政状况、企业相关人员工资水平和物价变动等原因，适时调整工作人员基本工资标准。

④调整津贴补贴标准

国家根据经济发展、财政状况及调控收入分配关系的需要，适时调整艰苦边远地区津贴标准和特殊岗位津贴补贴标准。

5．事业单位的培训制度

（1）培训的内涵

事业单位的培训，是指对事业单位的工作人员进行的以更新、补充、拓展知识，增强创新能力，提高管理水平和专业技术水平，促进事业单位发展为目的的培养和训练。

（2）培训的特点

①从性质上看，事业单位的培训属于一种继续教育，是对事业单位工作人员已有知识和技能的补充和拓展。

②从目的上看，事业单位的培训是为了提高工作人员的管理水平和专业技术技能。

③从内容上看，事业单位的培训具有针对性和实效性，是根据工作发展的实际需要和工作人员提高自身素质的需要而实施的。

④从形式上看，事业单位的培训可以根据单位及职工的实际情况，采取灵活多样的培训形式。

（3）培训的原则

我国事业单位工作人员的培训应该遵循理论联系实际、按需施教、学以致用和讲求实效的原则。

（4）培训的基本内容

①培训的对象

事业单位的培训对象就是在教育、科技、文化、卫生等行业的工作人员，具体包括事业单位的管理人员、专业技术人员和工勤人员。

②培训的方式

培训的方式按培训与工作的关系、培训的组织形式、培训目的等可以有不同的划分。

a．从培训与工作的关系来划分，可分为在职培训和非在职培训。

b．从培训的组织形式来划分，可分为正规学校培训、非正规学校培训等形式。

c．从培训的目的来分，有学历培训、文化补课、岗位职务培训等。

③培训的内容

a．职业道德和行为规范等基本素质的培训。

b．新知识、新思想、新技能的培训。

c．专业知识和技能的培训。

6．事业单位的考核制度

事业单位人员的考核制度，是由政府或政府部门、事业单位的负责人根据国家有关规定按照管理权限，对其所属工作人员的政治素质、业务能力、工作态度、工作成绩以及其他素质进行考察了解，并作出客观评价，通过考察工作人员的德才素质和工作实绩，为事业单位工作人员的使用、管理和收入分配提供客观依据的制度。

（1）考核原则与范围

①考核原则

事业单位工作人员考核要坚持客观公正、民主公开、注重实绩的原则。

②考核范围

考核范围包括各级国家行政机关所属事业单位的各级各类职员、专业技术人员和工人。

（2）考核的内容

事业单位工作人员考核的内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点考核工作实绩。

①德：主要考核政治、思想表现和职业道德表现。

②能：主要考核业务技术水平、管理能力的运用发挥、业务技术提高、知识更新情况。

③勤：主要考核工作态度、勤奋敬业精神和遵守劳动纪律情况。

④绩：主要考核履行职责情况、完成工作任务的数量、质量、效率，取得成果的水平以及社会效益和经济效益。

（3）考核的等次及标准

事业单位工作人员年度考核的结果分为优秀、合格、基本合格和不合格四个等次。

（4）考核的方法

实行领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合。考核要注重实效，简便易行，宜于操作。

考核由事业单位负责人负责。必要时，事业单位负责人可以授权同级副职或有关机构负责人负责考核。

（5）事业单位考核制度的特点

①体现了分类管理的思想

分类管理是深化事业单位人事制度改革必须遵循的基本原则。它的核心内容就是要按照干部分类管理的要求，把事业单位的人事管理从以往的国家干部管理模式中分离出来，结合事业单位的特点，进行人事管理制度的改革。

②考核结果使用与事业单位用人和分配制度紧密结合

事业单位考核制度的一个显著特点是，把年度考核的结果使用与事业单位内部用人制度、分配制度的改革挂钩，关系到每个工作人员切身利益。

（三）事业单位人事管理制度的问题与改革

1．事业单位人事管理制度存在的问题

（1）人事管理制度的弊端

从总体上看，事业单位人事制度与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应。

表1－2　人事管理制度存在的问题与弊端

（2）人事制度改革必须解决的核心问题

①全面推行制度改革，明确事业单位人事关系的性质，并以此为基础建立新型的任用关系与用人机制。

②继续实行分类指导。

③加快制定配套政策。

④优化事业单位人才结构。

2．事业单位人事制度改革的指导思想、目标和基本思路

（1）指导思想

深化事业单位人事制度改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，大力实施人才强国战略，贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，建立符合社会主义市场经济体制要求和事业单位特点的人事制度，转换用人机制，凝聚优秀人才，充分调动事业单位各类人才的积极性和创造性，推动社会事业的发展壮大，为全面建设小康社会提供强有力的人事人才保证。

（2）目标

按照中央关于深化干部人事制度改革和分类推进事业单位改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，形成全责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。到2015年，全面建立聘用制度，完善岗位管理制度，普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度，建立健全考核奖惩制度。到2020年，形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。

（3）基本思路

按照分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，坚持全面推行与分行业实施相结合，统筹规划、突出重点、完善政策、分类推进、分步实施、确保稳定，通过制度创新，配套改革，加强法制建设，实现由身份管理向岗位管理转变；由固定用人向合同用人转变，增强事业单位的生机和活力。

3．建立新型的事业单位人事管理制度

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，深化人事制度改革以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

（1）建立以聘用制为基础的用人制度

①全面推行聘用制度

a．破除干部身份终身制

b．建立解聘、辞聘制度

c．加强聘后管理

②改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制

③建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度

a．事业单位要科学合理设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，实行岗位管理。

b．通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制，建立政府宏观指导下的个人申请、社会化评价的机制，把专业技术职务聘任权交给用人单位。

c．对管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度。

④建立选人用人实行公开招聘和考试的制度

⑤逐步建立固定与流动相结合的用人制度

（2）建立形式多样、灵活自主的分配激励机制

①贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。

②进一步扩大事业单位内部分配自主权。

③积极探索按生产要素分配的改革。

④发挥工资政策的导向作用。

（3）建立多层次、多形式的未聘员安置制度

①坚持以内部消化为主的原则，实行多层次、多形式的未聘人员安置制度。

②制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业，使他们在新的领域发挥作用。

③要为妥善安置未聘人员创造条件。

（4）建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度

①加强对事业单位人事工作的监督。

②建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度。

③做好事业单位人事争议的处理工作

④健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。

（5）加强领导。

①加强领导，统筹规划

②突出重点，分类推进

③积极稳妥，稳步实施