第三章　社区居民自治

第一节　自治、基层群众自治和居民委员会的自治权

一、自治

1自治的起源

自治的起源，最早可以追溯到古希腊人对政治自由和自主的推崇，自治作为一种政治体制则是近代资产阶级自由主义的理想。在自治的全面现实化张扬中，由商业经济孕育的市民社会衍生的宪政诉求起着主要的催生作用，自治法权诉求表现为“经济领域的个人自主化和相应政治权力的消极化运作”。

2自治的含义

关于自治的定义，有多种不同的理解。《辞海》解释为：“自治是自己处理自己的事务。”《现代汉语词典》的解释是：“民族、团体、地区除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力”。《百科大词典》则解释为：“某一地区人民，在主权国家或宗主国家的授权与监督下，自己订立规章制度，自己组织机关，以管理地方公共事务的行为。”

上述定义，尽管不完全相同，但关于自治的基本内涵是一致的，即在一定区域的某一社会组织内，其成员或管理机关可以在一定范围内拥有自己内部事务的决定权。

根据宪法规定，我国实行的是基层群众性自治制度。从字义上理解，这种基层群众性自治就是群众自己管理自己的事务。

3“自治”在实践中的宪制样态

“自治”在实践中包括两种宪制样态：

（1）自治权实现的直接样态，即全体公民亲自而不是通过其代表行使自治权，人民直接参与政治决策并行使权力。这是民主的纯粹形式，但只适于非常小的政治单位，现实社会的规模和复杂性使这种自治无法实行。

（2）自治权实现的间接样态，即作为自治权所有者的人民将自己在公共生活中的自治权授予部分人代为行使，这种代议制是近代政府的普遍形式。

4宪政学使用的“自治”概念

当代宪政学使用的“自治”概念，主要描述两种情形：

（1）表明国家的民治共和性质，也包含了公共权力按照一定原则在中央和地方之间进行配置，地方为拥有自治权的自治体，目前国内的民族区域自治就属于这种类型。

（2）自治“不具有政权性质而称之与政治国家没有实质性关联的民间性之社会自治”，这种社会层次的自治要求国家将权力交给社会，让社会自行处理社会事务，我国当前的基层群众自治就属于此类。

二、基层群众自治

基层群众自治是中国特色民主政治制度体系的重要组成部分，党的十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。”坚持和完善基层群众自治制度是坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。

1．基层群众自治的含义

基层群众自治是我国基层社会自治的特定形式，是指基层群众根据法律规定，在一定的居住地范围内，通过基层群众性自治组织进行自我管理、自我教育、自我服务的活动。这种自治属于自治权实现的间接样态。

我国的基层群众性自治组织是在一定居住地范围内基于居民（村民）社会生活的共同需要而建立的，负责办理本地区的公共事务和公益事业，它具有组织独立性，不属于国家政权系统，其成员从本地区选举产生，不属于国家公职人员。我国的基层自治包括农村的村民自治和城市的居民自治。

2．基层群众自治的要素

基层群众自治的主要目的，在于社区居民群众自己决定自己的事情，利用自己的资源，依法办理属于自己的事务，以促进基层社会主义民主、社会主义物质文明和精神文明建设的发展。自治必须具有三个基本要素：自治区域、自治组织和自治事权。

（1）自治区域

自治区域就是实行自治的辖区或范围，一般是经过法定的程序，在国家的领土范围内，划出一定的区域，作为自治活动的范围。自治组织或自治团体，必须有一定的活动范围，否则居民自治将无所依附。自治区域不仅关系自治组织行使权力的范围，同时也关系地方居民身份的确定，也就是自治组织服务的主体。必须先划定自治区域，然后才能确定是何地方的居民，以及有多少居民。

（2）自治组织

自治组织就是实行自治的物质依托或组织基础。基层群众自治组织是我国特有的基层群众性自治的组织形式，在农村是村民委员会，在城市是居民委员会。实行自治，必须有一定的自治组织形式来实现，否则村（居）民的自治权将无法通过固定的组织形式去落实、去执行。居民既是组成自治组织的成员，又是自治组织服务的对象。

（3）自治事权

自治事权是自治组织处理的自治事务，也是居民自治的基本权利，这项权利的取得通常是宪法或法律授予的。自治事权的广泛或大小，与自治功能的发挥、自治事业的发展，都有密切的关联。

3．基层群众自治的特点

基层群众性自治是在我国基层社会生活中，人民群众广泛参与公共事务，实行直接民主的一种制度。它的组织形式在城市是居民委员会，在农村是村民委员会。这种自治制度是我国独有的自治形式，是我国基层民主实践的产物。其特点是：

（1）自治组织本身不是政权机关，也不是政权机关的派出机构或辅助机构，不向国家承担财务责任，主要行使自治职能。

（2）自治组织的负责人不属于国家公职人员，而是由自治组织全体成员选举产生的，并对全体居民负责。

（3）自治的对象是全体居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员。

（4）自治的范围限于基层的社会生活，以人民群众生活的社区为自治单位，如村庄、街巷、里弄等。

（5）自治的目的是使该居住区内的居民实现自我管理、自我教育、自我服务，办理好本居住区中的公益事业和公共事务。

三、居民委员会的自治权

1居民委员会自治的含义

居民委员会自治是我国城市基层群众自治的表现形式，是城市基层民主建设的重要内容。居民委员会自治以居民委员会为核心，居民通过居民委员会对关系到自己切身利益的公共事务和公益事业行使自主权，实行自我管理、自我教育、自我服务。

2居民委员会的组织和任务

（1）居民委员会的组织

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在社区建设中居于主导地位。居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成，每届任期三年，可以连选连任。居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，居委会成员可以兼任下属委员会的成员。居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。

居民委员会通过直接或间接方式产生：由本居住地区全体有选举权的居民选举；或由每户派代表选举；或由每个居民小组选举代表二至三人组成。

（2）居民委员会的任务

居民委员会负责社区的自治任务并协助政府完成部分行政工作：

①宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

②办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

③调解民间纠纷；

④协助维护社会治安；

⑤协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；

⑥向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

3居民委员会的自治权

居民委员会是实现社区居民自治的重要载体。界定居民委员会的自治权对基层群众组织建设至关重要。《居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，居民委员会的自治权可以分为委办事务和自治事务两个方面。

（1）委办事务

委办事务就是本来属于国家的而不是属于自治组织的，由中央或上级政府以法律或命令的形式委托自治组织予以办理的事务。委托事务有三个特点：

①委托事务与该地区居民有直接的利害关系，但在政策上必须由中央或上级政府规定；

②委托事务的决定权在中央或上级人民政府，执行权属于地方政府或自治组织；

③执行委托事务所需经费，自治组织可请求上级政府予以拨付。

（2）自治事务

自治事务是自治组织固有的事务，即自治组织本身应办理的事务，是为了维护该组织的生存和发展，需要自行处理的事务。自治事务主要包括六项内容：

①财产自治

居民委员会可以自行决定开展有关居民生产、生活的服务事业，对自己的财产拥有所有权，任何单位和部门都不可侵犯。

②财务自治

财务自治主要是指居民委员会对自己兴办的生产、生活服务设施所取得的利润，除依法缴纳国家税收外，其他所剩款项可以自由支配。另外，根据需要兴办的公益事业所需费用，也可以按照自愿的原则向居民筹集。经收益单位同意，也可以向本居住地区的收益单位筹集。居民委员会的收支项目要及时公开，接受居民监督，真正体现居民自治的原则。居民委员会的工作经费目前还需要由不设区的市、市辖区人民政府或上级人民政府拨付。民办生产和社区服务事业比较发达、有条件的居民委员会，在向上级政府要求拨付外，经居民委员会同意，也可以从居民委员会的收入中拿出一部分资金，作为开展活动的经费和居民委员会成员的工作补贴。

③人事自治

《居民委员会组织法》第八条、第十条第三款都是关于居民委员会人事自治权的规定。第八条规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区的全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民的意见，也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生。”第十条第三款规定：“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。”

④管理自治

《居民委员会组织法》第三条第三款、第十条、第十八条都是关于居民委员会管理自治权的规定。凡涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定，并由居民会议监督执行。全体居民必须遵守居民会议的决定和居民公约。居民委员会及时调解居民纠纷，化解矛盾，建立新型的人与人之间的关系，维护居民的合法权益，等等。

⑤教育自治

《居民委员会组织法》第三条第一款、第五条、第十二条都是关于这方面的规定。居民委员会要教育居民遵守宪法、法律、法规和国家各项政策，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；多民族居住地区，居民委员会要教育居民互相帮助，互相尊重，加强全民族团结。

⑥服务自治

居民委员会可以根据当地的实际情况，创办适合本地特点和居民需要的生产、生活服务事业，开展多种形式的社区服务活动，方便居民生活，解除居民的后顾之忧。

（3）国家事务与自治事务

①国家事务

国家是具有最高主权地位的统治组织和管理机关，国家事务是整个国家范围内的事务。国家事务包括纯国家事务和国家与地方共有的事务两部分。国家事务一般有内政事务、外交事务、军政事务、财政事务和司法事务。这五种事务中，外交、军政、司法事务为纯国家事务，内政和财政事务则属于国家与地方共有的事务。

②自治事务

自治事务是自治组织固有的事务，是为了维护该组织的生存和发展，需要自行处理的事务。

③国家事务和自治事务的相互转化

国家事务与自治事务之间并没有严格的界限，两者可以互相转化。例如，公共事务与公共利益，一般说来都应该属于国家事务，由国家来承担和管理，但具体到某一地区的公共事务和公益事业，它们又属于地方本身应办的事务，因为这些公共事务和公益事业在该地域范围内，受益者主要是该地区居民，因而这些事务会由该地域范围内的自治组织来处理。一旦这些公共事务和公益事业超出了地区的范围和承担能力，就可能转化为国家事务，由国家出面承办。国家也可以把本来属于自身范围内的事务委托给地方或自治组织承办。