第二节　城市建设项目投资决策过程阶段

一、项目投资决策过程阶段的目的和意义

（一）城市建设项目投资决策的目的

1.主要内容

是通过投资决策分析考察该城市建设项目是否在工程上可行，在经济上合算，对社会有效益，从而为项目是否可以上马建设、按何种方案建设提供根本而有力的决策依据，最终决定项目投资的立项。

2.建设项目投资决策首先必须考虑风险防范

投资决策是工程项目管理中最重要的决策，对企业的获利能力、资金结构、偿债能力以及长远发展都有着直接影响。随着我国市场经济的发展，市场竞争日益激烈，投资主体和投资渠道趋于多元化发展态势，如何优化配置资源，有效地利用资源，提高投资决策水平和效益，是当前工程项目经营发展中的突出问题。因此，能否做出正确的资本决策是工程项目经营发展的关键。

建设项目一般周期长、投资大、风险大，并且有不可逆转性，一旦开始运行，工程建起来，设备安装后，即使发现错误，也很难更改，损失很难挽回。因此，项目决策是项目的首要环节，对项目能否取得预期的经济和社会效益起着关键的作用。若决策失误，后期实施阶段不管如何努力，也无法弥补损失。投资估算直接关系到下一阶段即设计阶段的概算、施工图预算的编制和项目资金筹措方案，对项目决策及成败至关重要。投资估算要考虑充分，估算合理，充分估计出项目建设过程中及建成后的收益与风险，并提出应对和防范措施，也要防止高估，尽可能做到全面、准确、合理。

3.建设项目投资决策的目的

企业投资项目的目的：追求财务效益、经济效益的最大化。社会公共项目的目的：追求经济效益与社会效益的平衡。

任何经济活动（市场经济条件下）都围绕市场展开，通过对市场供需状况、竞争状况及需求结构的分析（经济学的基本要求），得出建设项目可行性研究的科学、客观结论，从而指导、支持和辅助投资决策，即最终确定是否应该、如何进行城市建设项目的投资决策。

（二）城市建设工程投资决策的内涵及分类

1.建设工程投资决策基本内涵

城市建设工程投资决策的内涵是按照一定的项目目标，根据投资方向、投资布局的战略构想，充分考虑国家有关的方针、政策，在广泛占有信息资料的基础上，对拟建项目进行技术经济分析和多种角度的综合分析评价，决定项目是否建设、在什么地方和什么时间建设，选择并确定项目建设的较优方案。

投资决策的范畴一般包括项目目标的确定、项目建设规模和产品（服务）方案的确定、场（厂）址的确定、项目技术方案和设备方案的确定、项目工程方案确定、项目环境保护方案以及融资方案的确定等。投资决策对于项目的成败具有决定性的作用。

2.建设工程投资决策类型

城市建设工程的投资主体主要有企业和政府两类。

企业投资包括国有企业投资、民营企业投资和三资企业投资。企业投资是整个社会投资的基础，主要追求经济效益最大化。

政府投资是指为了适应和推动国民经济和区域经济的发展，为满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式进行的投资。政府投资主要追求社会效益最大化，其投资目标具有两重性，一是公益目标，二是经济目标。

由此，从不同决策者的角度可将项目决策分为以下几类。

① 企业投资项目决策。企业投资项目决策是指企业根据总体发展战略、自身资源条件、在竞争中的地位以及项目产品所处的生命周期阶段等因素，以获得经济效益、社会效益和提升持续发展能力为目标，作出是否投资建设项目的决定。

② 政府投资项目决策。政府投资项目决策是指政府有关投资管理部门根据经济和社会发展的需要，以满足社会公共需求，促进经济、社会、环境可持续发展为目标，作出政府是否投资建设项目的决定。

③ 金融机构贷款决策。金融机构贷款决策是指银行等金融机构遵照“独立审贷、自主决策、自担风险”的原则，依据申请贷款的项目法人单位的信用水平、经营管理能力和还贷能力以及项目的盈利能力，作出是否贷款的决定。

（三）城市建设项目投资决策分析的意义

① 明确项目建设的需求和目的。

② 了解项目面临的市场、社会、环境等的条件制约，从而得出正确的决策和应对方法。

③ 寻找和选择可行的投资建设方案。

④ 拟选方案的实施路径建议。

⑤ 分析、了解、测算、评价拟选方案的社会效益、经济效益、环境效益的预测结果。

⑥ 项目立项决策的主要理由和结论。

二、项目建议书

一个工程项目的建设是从项目建议书开始的。

（一）项目建议书的基本概念

建设工程项目建议书是项目建设单位、项目法人依据国民经济发展中长期规划和国家相关产业政策、生产力布局等相关规定要求，按照地方和城市社会经济发展的规划要求，根据地方和城市所处的社会经济地位、市场地位、外部条件、环境条件等主要因素，就某一具体新建、改扩建项目提出的实施该项目投资建设的建议文件。项目建议书一般是由项目投资方向其主管部门上报的文件，主要是从总体上论述项目设立的必要性和可能性，把项目投资的设想变为概略的投资建议。项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策，也可减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。

（二）项目建议书的主要内容及其用途

1.项目建议书的主要内容

简单说，建设工程项目建议书主要回答如下问题。

① 这是一个什么建设项目（包括项目名称、类型、主要功能或将发挥的作用等内容）。

② 建议投资该建设项目的主要供需依据是什么（包括现有同类项目的功能发挥或供应情况、该类项目功能需求预测等内容）。

③ 该项目的建设规模是多大（如建筑面积、容量、载重量、通行能力等）。

④ 该项目拟选址何处建设及选址的主要理由。

⑤ 该项目建设的主要初步工程方案内容（如建筑特征和总体方案，主要建筑物、构筑物工程及其功能等内容）。

⑥ 该项目建设投资及其估算数量。

⑦ 该项目建设的主要效益分析（包括经济效益、社会效益、环境效益以及可能的政治、文化等其他特定效益情况）。

2.项目建议书的主要作用

① 作为项目拟建主体上报审批部门审批决策的依据。② 作为项目批复后编制可行性研究报告的依据。③ 作为项目的投资设想变为现实的投资建议的依据。④ 作为项目发展周期初始阶段基本情况汇总的依据。

三、项目可行性研究报告

（一）项目可行性研究的基本概念

1.城市建设工程项目可行性研究报告

可行性研究报告是在制订城市建设工程项目计划的前期，从工程技术、财务测算、社会影响等角度，进行投资建设方案的多方面分析、论证和评价，以明确该工程项目建设建议是否在技术上可行可靠、在经济上合算有效益、对社会总体上有正面良性影响等情况的书面材料。可行性研究报告是在项目建议书基础上的全面深化、细化、修正、提升和完善。

2.建设工程可行性研究报告的主要用途

就建设工程项目管理而言，一般建设工程项目可行性研究报告的作用主要体现在如下几个方面。

① 作为向发改委、主管部门申报立项审批的文件内容。

② 用于项目融资贷款、项目对外招商合作的重要文件。

③ 用于项目规划设计依据的基础性文件。

④ 作为土地房屋征收等的参考依据性文件等。

（二）项目可行性研究的主要内容

根据项目可行性研究的目的和作用，可行性研究报告主要通过实事求是的调查研究和评价分析，提出如下内容。

（1）基本情况

① 项目单位基本情况。包括单位名称、地址及邮编、联系方式、法人代表、人员、资产规模、隶属关系等情况。

② 项目负责人基本情况。包括姓名、职务、专业、联系方式，与项目相关的主要业务经历和业绩等。

③ 项目基本情况。包括项目名称、项目类型、项目属性、主要工作内容、预期总目标及阶段性目标情况；主要预期经济效益或社会效益指标；项目总投入情况（包括人、财、物等方面）。

④ 合作单位的基本情况。包括单位名称、地址及邮编、联系方式、法人代表、人员、资产规模等情况。

（2）必要性和可行性

① 项目背景情况。项目建设单位的背景及发展现状；项目建设单位需求分析；项目是否符合国家政策规定，是否有利于产业升级换代转型等要求；是否属于国家政策优先支持的领域和范围。

② 项目实施的必要性。项目实施可以解决哪些当前急需解决的问题，对促进单位和区域的相关事业发展，对促进单位和区域的经济、社会、文化、环境效益的提升和发展有何实际而重要的意义，对改善民生、发展公益、促进区域进步有何实际作用和效果等。

③ 项目实施的主要工作思路与设想。项目预算的合理性及可靠性分析；项目预期的社会效益与经济效益分析，与同类项目的对比分析；项目预期效益的持久性和稳定性分析。

④ 项目风险与不确定性分析。项目实施存在的主要风险、困难与不确定性分析预测；应对风险的主要措施和运作研究。

（3）实施条件

① 人员条件。项目负责人的组织管理能力，技术负责人的知识、经验、专业业务能力水平，项目主要参加人员的姓名、职务、职称、专业等方面的情况，对同类项目建设的熟悉、了解情况。

② 资金条件。项目资金投入总额及投入计划，对财政资金需求情况及额度，其他渠道资金来源及其筹措落实情况。

③ 基础条件。项目建设单位及其合作单位、二级主体单位为项目建设已安排具备的基础条件，重点说明已经具备的重要和关键的设备、设施条件。

④ 其他相关条件。

（4）项目具体的进度与计划安排　包括项目建设总工期，总体形象计划进度安排，总体施工路线与关键路线。

（5）主要结论　可行性研究的项目前景，市场分析，经济、社会、环境效益等内容应有具体扼要而清楚明确的研究结论。一般对项目是否可行应有明确的肯定或否定意见。

四、项目投资决策审批

（一）城市建设工程投资决策的程序和内容

1.投资管理体制及其对投资决策的影响

投资管理体制是指政府管理投资活动所采取的基本制度、主要形式和方法，是投资活动的运行机制和管理制度的总称。其内容包括：投资主体行为、资金筹措途径、投资使用方式、投资项目决策程序、建设实施管理和宏观调控制度等。

2004年7月，国务院决定深化投资体制改革，批准颁发了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）。该文作为建设和完善社会主义市场经济体制的重要举措，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，促进了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的格局的形成与发展。

本次深化投资体制改革的一个基本出发点，就是要改进既有投资项目的决策规则和程序，提高投资决策的科学化、民主化水平。对于企业不使用政府投资建设的项目，政府一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告。

2.企业投资项目决策的程序和内容

企业投资项目决策，特别是投资规模较大的大型项目的投资决策，关系到企业的长远发展。应按照公司法人治理结构的权责划分，经经理层讨论后，报决策层进行审定，特别重大的投资决策还要报股东大会讨论通过。有的企业投资项目是由项目的发起人及其他投资人出资，组建具有独立法人资格的项目公司，由出资人或其授权机构对项目进行投资决策。对企业投资项目，政府仅对《政府核准的投资项目目录》（由国务院投资主管部门会同有关部门提出、报国务院批准后实施）内的项目（重大项目和限制类项目）从维护公共利益角度进行核准，其他的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，无论规模大小，均改为备案制。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地利用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。

对于企业投资建设实行政府核准制的项目，一般是在企业完成项目可行性研究后，根据可行性研究的基本意见和结论，委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目申请报告，按照事权划分，分别报政府投资主管部门进行核准。

由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应有具备甲级工程咨询资格的机构编制。

项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律、法规的规定，附送城市规划、国土资源、环境保护、水利、节能等行政主管部门出具的审批意见和金融机构项目贷款承诺。项目核准机关在受理核准申请后，如有需要，应委托符合资质的咨询中介机构进行评估。

3.政府投资项目决策的程序和内容

对于政府投资项目，仍要按照规定的程序进行决策。这类建设项目必须先列入行业、部门或区域发展规划，由政府投资主管部门审批项目建议书，审查决定项目是否立项；再经过对可行性研究报告的审查，决定项目是否决策建设。根据投资体制改革有关完善政府投资体制、规范政府投资行为、合理界定政府投资范围的规定，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。按照投资事权划分，中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。

对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格进行政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目实行专家评议制度。需要广泛听取各方面意见和建议的项目，实行政府投资项目公示制度。

（二）项目投资决策审批

项目投资决策审批分为政府投资项目和非政府投资项目两类，政府投资项目实行审批制，非政府投资项目实行核准制或登记备案制。不同的性质项目其审批办法和审批内容都有所不同。具体情况见表3-1。