2.4　从机构设置看农村环境保护管理机制

从现行环保机构设置上看，呈现从国家到地方依次递减的状态，即国家环境监督管理能力强大，有数量多、规模大的环境管理机构，而且有先进的环境保护设施，有专业技术过硬、人员充足的技术人员，而到了地方，环境管理机构数量少且规模小，环境保护设施落后，专业技术人员缺乏，因而监督执法能力薄弱。绝大多数乡镇还没有成立专门的环保机构，更没有配备过硬的专业技术人员，使乡镇一级没有独立开展环境质量监测的能力^［3，4］。

从环保部门内设农村环保机构看，环境保护部（现生态环境部）在原自然生态司（后有水环境管理司）里设农村环境保护处负责农村环保工作，省级环保部门中，广东、河南、辽宁、宁夏、四川等省区设农村环境保护处。四川针对农业大省的实际情况，2005年率先在省环保局内成立农村污染控制监督管理处，开省级环保部门先河。地市级和县级环保部门绝大多数未设专门的农村环保管理内设机构，但都有从事管理农村环保的机构和人员。如四川省21个市州环保局中有16个内设有农村环境保护科，县级环保部门均没有单设农村环境保护机构，全省4409个乡镇仅10个设有环保所，配备专兼职环保员。

近些年来，全国各地尤其是经济发达和农业比重大的地区，探索建立县、乡、村三级环境保护管理体系。截至2007年年底，浙江省全省59个县市、区以中心镇和分片区设立模式，在乡镇设环保派出机构，配环保专职人员，现已在乡镇一级建立环保派出机构170个，配环保专职人员800余人，有力地推动该省环保工作向纵深发展。浙江是经济发达省，由于市场化程度较高，县域经济十分发达。截至2007年年底，全省中小企业数已达113万多家，占全省全部工业企业的99.6%。面对严峻的环境形势，仅靠县级环保局的力量很难应付日益繁重的环境监管任务。浙江省及时调整思路，下移环保工作重心，在中心乡镇划片设立环保派出机构，以扩大有效的环保监管覆盖面。同时，为加强和规范基层环保派出机构队伍建设，制定了《浙江省基层环境保护所（分局）建设规范（试行）》，对乡镇环保派出机构的名称、性质、经费来源、职能、装备标准等做了统一规定。

近年来，通过各级人事编制、环保部门的不懈努力，乡镇环保派出机构从无到有、从少到多，工作职能不断拓展，人员队伍不断壮大，能力建设不断提高，初步形成了一支乡镇环保监管队伍。

目前，乡镇环保机构设置模式主要有以下两类。

①市、区环保局的派出机构。县市、区环保局辖区的中心地域或经济较发达、人口较集中、环保监管任务较重的重点乡镇分片设立环保派出机构，监管3～5个乡镇行政区域，由县（市）、区环保局垂直管理。机构性质以财政保障的事业单位为主，每个派出机构的正式编制人员一般是3～5名，有些环保监管任务重的乡镇达到10余名。

②在乡镇政府内部挂环保办公室或环境监察中队牌子，设置乡镇环保专管员职位1～2个，专职从事乡镇环保工作，人员编制归乡镇政府管理，县（市）、区环保局负责业务指导和人员培训。

目前，浙江省以第一类派出机构模式为多，2010年基本目标在全省各县市、区的经济较发达、工业企业较集中、环保监管任务较重的重点乡镇街道和工业园区设立环保派出机构。全省乡镇街道和工业园区环保派出机构达到250个以上，正式在编人员达到1500人以上。除少数已有派驻分局的设区市城区及环境监管任务相对较轻的偏远县外，乡镇环保派出机构将覆盖所有县市、区的90%以上^［5］。从全国乡镇环保机构统计来看，仅有沿海经济发展较快的江苏、浙江和广东等省份相对设立较多，大多数而言，乡镇环保机构还是空白。机构的不健全常常使农民环境诉求解决无门，自我保护环境权益能力和主动参与环保热情降低，影响了公众在农村环境保护中的作用发挥。