3．推动广元经济开发区经济优势向财政优势转变——基于国税视角的研究报告

广元经济开发区2012年成功升级为国家级开发区，迎来了新的发展机遇。推进开发区从工业强区向税收大区跨越，实现经济优势向财政优势的转变，上有要求下有需求，外有压力内有动力。对此，我们从国税视角做了专题研究。

一、开发区经济与税收呈高度正相关性特点

（一）广元工业先导区战略——总体驱动做大税收收入规模

开发区是工业产业聚集地，第二产业在开发区经济发展中始终占主导地位。从工业总产值增幅看税收增幅，工业总产值由2008年的46.5亿元，增长到2013年的420亿元，增幅达803%。2013年，开发区第二产业、第三产业结构比调整到79.6∶20，产业比重日趋合理，新兴产业占工业增加值的比重达到60%以上。在近年税收政策基本稳定和结构性减税的大趋势下，随着区域经济发展和税收管理质量与效益不断提升的双重因素驱动，国税收入总量持续攀高，从2008年的7808万元增长到2013年的18790万元，增幅达141%。从工业投资增幅看税收增幅，重点投资的工业项目中，电子机械这一主导产业占全市工业总量的90%，成为全市工业板块的主力军；食品饮料成为另一主导产业；生物医药产业也迅速崛起，发展势头强劲。三大行业的领军企业长虹、娃哈哈、新中方“磁性效应”裂变为牵引税收增长的主要原动力。2013年，三大行业实现国税收入13715万元，占开发区国税总收入的73%。年纳税50万元以上的35户企业中，26户是工业企业，贡献税收16801万元，占国税总收入的89%。可见，工业经济发展是决定税收增长的客观基础，工业经济总量在很大程度上决定了开发区的税收规模。

（二）园区发展——开发区税收收入增长“引擎”的重中之重

近几年，开发区依托“七园一区、一园一主业”的构想，突出有色金属、电子机械、新能源、医药、食品饮料、新型建材等主导产业，强化产业链培育，配套集群招商，“3+5”产业体系基本形成，主导产业链初步构建，产业集群发展初具雏形，建成七个功能园区。尤其是近四年来，园区招商引资项目150个，签约资金达256.1亿元，随着吉利汽车城、长虹200万台电视整机等重点项目的开工建设和顺利投产，形成了一批新的经济增长点和税源增收点。2013年，七大产业园区实现国税收入16269万元，占国税总收入的87%。

（三）企业——主体效益提升促进税收收入结构优化

企业效益逐步提升，国税收入结构不断优化，由以增值税主体收入为主转变为增值税与所得税强强联合双主体的税种结构。所得税占比从2008年的15%增长到2013年的26%，所得税对地方公共财政收入的贡献占到35%，与增值税所占比重渐趋均衡，逐步形成对地方财力贡献的双轮驱动格局。

二、开发区经济优势向财政优势转变存在六个方面约束

（一）抗风险能力不强

开发区经济结构单一，经济税源过度依赖主导行业中极个别支柱企业，抗风险能力较弱。截至2013年年底，开发区年纳税50万元以上的重点企业35户，仅占纳税总户数的11%，贡献了93%的国税收入，而广元娃哈哈一个集团企业就贡献了50%的国税收入。根据税收与国内生产总值总量相关性一般规律分析，当主导产业发生变化时，因骨干税源所占比例较大，其他税源难以左右税源发展趋势，支柱税源成本上升，将极大影响开发区经济状况。例如，启明星铝业受国际和国内市场的影响，国税收入从2007年的9019万元逐年下降，2008—2013年分别为2741万元、673万元、253万元、748万元、511万元、176万元，形成了巨大的收入“窟窿”，导致开发区财政收入承受了巨大的下行压力。同时，89%的小税源中部分税源暂不能给开发区培植丰盛的税源，并且由于其经营的不稳定性日常税收征管也增加了难度，极容易形成漏征漏管，存在隐忧。

（二）工业产值和税收贡献匹配性不高

2008—2013年，开发区工业总产值增加373.5亿元，增长9倍多。但是，2008—2013年，国税收入仅增加10982万元，增长2.4倍，增幅远远低于工业增加值增幅。这说明开发区部分工业企业税收附加值和盈利能力比较差，尽管产值大，但是税收贡献很低，产值和税收贡献严重不匹配。例如，广元长虹电子科技有限公司2013年实现销售收入近25亿元，但缴纳增值税仅794万元，增值税税负仅为0.3%，广元启明星铝业税负更是跌至历史最低点0.09%，造成了开发区工业企业增值税税负长期处于全市低位。

（三）企业所得税对地方公共财政收入贡献偏低

历史经验和发展规律都表明，国民收入发展到一定程度，以企业利润为基础的所得税收入一定会有较大幅度的增长。开发区的具体情况却与此不尽相符。这说明，政府大量基础建设投资和企业资金技术的投入尚未得到相应的回报，投入与产出不匹配，现有部分企业发展后劲不足，自然影响企业所得税贡献度。

（四）部分增量企业创税能力不强

从近年收入情况看，70%以上的税收是由存量企业创造的，而当年度成立的企业受现行税制影响在当期没有形成税收能力，甚至出现部分落户企业长期没有实际经营收入和效益，一定程度上存在“招商开花，税收无果”的怪现象。近年来，国家先后推出一系列结构性减税政策，尤其是增值税一般纳税人购进机器设备等固定资产均可按比例抵减增值税政策，对开发区引资新办企业实现税金造成很大的影响。开发区的引资新办企业多为投资较大的工业企业，由于前期投入较大，购进的机器设备多，增加了进项税金抵扣，因此在建成投产的1～2年内难有增值税实现，导致新办企业税收贡献率低。以川浙园区引资企业为例，经过2～3年的建设，园区企业大多已建成投产，但目前只有龙腾纺织、能士智能港有较好的税收表现，整个园区2013年实现税金293万元，仅占开发区国税总收入的1.5%。

（五）第三产业经济税源不足

第三产业作为科技进步、生产力发展和人类物质文化生活水平提高的必然产物，已经成为衡量一个国家或地区经济发展和社会进步的重要标志。从世界范围来看，第三产业占GDP的比重，低收入国家大都在30%左右，中等收入国家在50%左右，高收入国家在70%以上。据统计，全球500强企业前10席中第三产业就占据7席；前10个行业257家公司中，第三产业占比达59%，亚洲前10名企业中有9名为三产企业。以上数据充分证明了第三产业的突出地位和拉动一、二产业发展进而提高经济发展水平的重要作用。虽然开发区第三产业比重有一定提升，但仍处于较低水平。2013年，开发区国税收入中第三产业税收2071万元，仅占总收入的11%，第二产业和第三产业税收结构比为89∶11，与产业结构比例不同步，未能强势拉动税收增长。

（六）税收服务管理适应性不高

1．税收优惠政策门槛过高

享受西部大开发税收优惠政策的企业主营业务必须属于国家鼓励类产业项目，并且主营业务必须占总收入的70%以上。范围虽然广泛，但开发区现有企业以及年生产能力和新创产值能力不强，难以真正享受到实际优惠。

2．税收征管手段缺失

从税源征管现状来看，征管部门都是将更多的征管力量和注意力放在了重点税源、重点行业的管理上，在一定程度上忽视了部分小税源、非重点税源、非重点行业的管理，造成税源管理“头重脚轻”，征管基础薄弱，存在一定收入流失隐患。

3．经济税收信息互动机制不畅

开发区由于其职能单一性的限制，未形成区内各经济部门之间的经济税收信息数据共享机制，涉及税源户管理的主要是工商、地税等部门之间的协作配合，现有的配合仅限于部分登记信息的简单传递，税务和财政、经济、招商、国土、建设等部门间缺乏必要的工作联席、工作分析机制，对企业的经济运行数据把握不全，这在很大程度上影响到税收收入工作的质量。

4．税收工作政绩考核导向不优

长期以来，“以收入论英雄”、把完成收入任务指标作为征管主要目标的观念依然较为突出。这种人为割裂税收与经济协调关系的做法，客观上对经济社会发展产生不良影响。随着纳税人维权意识的日益增强，对依法行政提出了更高的要求，税收执法风险越来越大。

同时，我们在调研中还了解到，个别招商引资企业对税收“优惠”的期望值过高，加之各地财政返还、政府补贴等变相的税收竞争政策影响，招商难度增大，税收增长缺乏新支点。

三、推动开发区经济优势向财政优势转变的实现路径选择

经济决定税收，税收是目的，也是手段。推动开发区经济优势向财政优势转变，第一要务仍然是又好又快大力发展经济，遵循经济与税收协调增长的规律，把税收增长的重点放在转变经济发展方式、扩大经济规模、调整经济结构、提高经济效益上来。

（一）做强第二产业——实施资源转化战略，加快推进新型工业化

1．以项目攻坚为核心，以园区建设为载体，扩张工业经济总量

开发区工业发展的重点仍是加大投入，扩张总量。开发区要加快工业园区建设步伐，把工业园区打造成为工业强市的主战场和承接产业转移的主载体，优化工业布局，促进产业集聚，建成“千亿工业园”。

（1）加大工业投入。开发区应实施投资超亿元的大项目，在主攻项目和投入的同时，切实把握好投向，投资重点着重向工业五大板块集中，向规划的产业园区集中，向优势产品和高附加值产品集中，努力使所上项目符合高技术含量、高加工深度、低资源消耗、低污染排放的要求。

（2）创新园区建设模式。开发区应探索建立“政府主导、政企共建、业主开发、项目先行”等有效的园区运作模式。

（3）加强园区招商引资。开发区应创造园区良好的投资环境，制定优惠政策措施，根据园区产业和功能定位，着力发展高税收附加值产业和行业。开发区应积极招引企业到园区投资建厂，争取招引一批支撑作用强、带动作用大、辐射范围广的重大项目来开发区投资。开发区应重视“以商引商”，充分利用企业现有的存量资源，开展多种形式的合资合作，发挥好“建好一个，带来、促成一批”的联动效应。在招商引资中，开发区应逐渐改变以廉价土地成本和优惠政策为主的传统招商方式，树立“招大引强”的观念，以资源优势招商，以产业配套发展招商，以优质高效的政务环境招商，提升招商引资核心竞争力和吸引力。

（4）发展总部经济。开发区应创造各种有利条件，吸引外埠大型企业集团总部入驻，通过极化效应和扩散效应，促进区域经济税收的快速、健康和可持续发展。总部经济的税收贡献效应包括两个方面：一方面是企业的税收贡献，企业无论采取哪种组织方式，总部如果作为独立的经济实体，都要向总部所在地方上缴一定的税收；另一方面是企业总部员工的个人税收贡献，在总部工作的高级管理人员，其丰厚的个人收入必然要通过个人所得税形式为总部所在区域经济做出贡献。

2．以壮大企业为目标，以低碳经济为导向，促进工业持续发展

开发区要坚持以现有企业为主体，发挥市场机制作用，支持企业加强战略重组，强化政策保障，加快培养一批主业突出、结构合理、核心竞争力强的大型企业集团。

（1）引导企业创建自主品牌。开发区应树立名牌企业和名牌产品观念，目前拥有全市知名品牌10个，正在申报的省级名牌扩展到8个，对拥有的自主品牌和支柱企业，加快促进其实现规模化和国际化，提高市场经济条件下的竞争力，以增强区域经济抵御风险的能力。

（2）优化企业创业环境。开发区应对高新技术产业、龙头企业进行财税扶持，积极支持鼓励和引导企业加大自主创新力度，提升高新技术产业发展质量和创税能力。企业税款在合法、按期、如实缴库后可以考虑由财政进行部分奖励，奖金返还给重点扶持企业，最大限度地确保开发区企业经济发展后劲和活力。

（3）培育潜力税源。开发区应采取灵活政策，给有成长潜力的中小企业一定的税收、资金等政策扶持，或者通过股权出让的形式，积极吸引大企业、大集团参与并购，挖掘税收潜力，努力提高中小企业入库税收比重。

开发区应尽可能多地培植一批纳税在百万元以上企业，形成金字塔式的梯级税源结构，避免因少数重点税源企业的生产经营变化导致开发区国税收入总量的起落，从而影响到开发区财政实力。

（4）推进信息化和工业化的融合。开发区应加快推进信息基础设施建设，积极推进信息化和工业化深度融合，整合各领域信息资源，加快信息数据库建设和基础信息网络化，支持企业开展电子商务应用，以信息化改造传统工业。

（二）做大第三产业——强化要素配置，跨越发展现代服务业

1．拓展生产性服务业

开发区应重点发展面向生产的现代物流、金融、科技信息等服务业，细化深化专业化分工，提高资源配置效率。

（1）发展现代物流业。开发区应充分发挥广元的区位优势和交通优势，整合现有的物质资源，积极引进先进的物流管理技术和装备，构筑以物流园区为依托、以物流中心为支撑、以物流配售点为基础的区域物流和城市物流配送两个层次的物流体系与第三方物流综合服务体系，推进现代物流业快速有序发展，建成一批物流基地和物流中心的产业发展布局。

（2）发展现代金融服务业。开发区应积极引进国有和股份制商业银行在开发区设立分支机构，加快发展小额贷款公司和担保公司，发展村镇银行，改造农村信用社，重视引进保险、证券公司等金融机构。

（3）发展科技服务业。开发区应规划建设科技孵化中心和科技服务平台，提高开发区的科技创新能力。

（4）发展商务服务业。开发区应发展法律、会计、评估、监理等专业商务服务，提升服务水平和质量，构建与城市功能、产业结构和市场需求相适应的商务服务体系。

（5）发展会展经济。据专家测算，展览业的产业带动比大约为1∶9，即展览场馆的收入如果是1，相关的社会收入为9，会展经济一般被认为是高收入、高赢利的行业。开发区应以会展中心为载体，利用区域优势，积极融入中西部会展经济带，辐射川陕甘结合部，形成以会展活动为核心的经济群，进而拉动其他产业的发展。

2．发展消费性服务业

开发区应适应居民消费升级要求，加快发展商贸、旅游、房地产、社区服务等消费型服务业，满足多样化的消费需求。

（1）开发区应改造和提升传统商贸服务业，优化开发区商业网点空间布局，重点发展城市综合体、购物休闲广场、大型超市、专业市场，形成比较完善的现代商贸服务体系。

（2）开发区应积极发展特色旅游业，利用丰富的温泉资源打造温泉度假村，带动相关产业发展。

（3）开发区应有序发展房地产业，积极引导居民住房消费需求，抑制投机性和投资性住房需求，积极发展房地产金融、物业管理，促进房地产业健康发展。

（三）项目建设：由遍地插花向产业集聚转变，由追求数量向注重质量转变，由单一重复向循环发展转变

1．把项目建设作为推动产业发展的“加速器”、区域经济发展的“动力源”

目前广元市处于现代产业体系建立的关键期，从战略和长远的高度来审视开发区的产业定位，按照“调结构、转方式”的要求，开发区产业需主动融入广元市、四川省产业总体布局体系，发挥优势，面向市场，构建与川陕甘结合部经济文化生态强市相匹配的、具有区域竞争力的现代产业体系。开发区要紧紧围绕电子机械、食品饮料、有色金属三大主导产业及能源化工、生物医药、新型建材、纺织服装和现代服务业五个重点培育产业，“集中、集约、集群”发展，强化开发区产业支撑。开发区要着力培育壮大市场主体，实行政府主导、企业主体、专班主攻，千方百计引进大项目，发展好项目。开发区应以政府投资为引导，动员社会投资，利用国家级开发区优势，积极争取中央政府、省级政府财政转移支付，抓住西部大开发、国家扩大内需、秦巴山区连片扶贫开发等机遇，争取建设一批符合国家政策性投资、促进产业结构优化升级的后劲项目。开发区要抓住产业“西移”机遇，积极承接产业转移，做强支柱产业，做大龙头企业，做优产业品牌，加速产业转型升级，形成每个主导产业都有龙头企业带动的格局。

2．注重平衡产业发展

经济本身是一个不断发展的循环体，储蓄、消费、投资、出口之间，各大产业、行业之间都是相互依赖的，平衡发展是经济的内在要求。因此，不能简单地、人为地、绝对地强调只发展其中某个环节，否则将会损害平衡，破坏发展。我国台湾的新竹园区就是把产业隔离在一个区域内，方圆数平方千米全部是工厂，几乎没有生活配套，造成了园区与整个社会的隔离。而美国的硅谷却没有仅仅发展高新产业，它是一个集工业、生活、商业于一体的工业园区（或称为城市圈），它用自己的第三产业服务自己的第二产业，这种发展模式值得我们借鉴。

（四）税收治理——优化管理，强化服务，重点服务大局、服务经济、服务企业

从税务机关层面看，税务机关要坚持依法科学治税，提升税收征管能力；优化纳税服务，提升税法的遵从度和纳税满意度。从政府层面看，政府要遵循经济税收原则，综合考虑经济发展、产业结构变化等因素，科学进行税收治理和税收管理。

1．改进税收计划管理

税务机关要研究经济税收运行规律，把握税源变化趋势，增强组织税收收入工作的预见性和主动性；坚持从经济到税收的原则，统筹考虑宏观经济总量、微观税源结构、税收政策变化、系统征管水平以及公共财政需要等因素，运用科学模型，合理测算中长期税收收入增长预期和收入规划，科学制定年度税收增长目标和收入计划，更多地利用税源统计与核算结果，对经济税源现状、问题以及趋势进行研究。

2．优化税收绩效管理

税务机关要在企业考核和招商引资中增强税收贡献率意识，将税收贡献率作为考核引资成效、企业财政贡献和企业业绩的重要指标，完善建立奖励制度，引导更多企业树立税收贡献意识，实现产值与工业增加值、税收的协调增长。

3．强化税收调控职能

税务机关要组织相关职能部门积极开展经济税收政策调研，对上积极争取优惠政策，对内用好、用活、用足政策，发掘政策“含金量”，形成招商引资的“税收洼地效应”；同时，配套研究制定完善重点企业税收增长奖励、招商引资、发展总部经济、发展第三产业的政策措施，确保经济税源基础不断扩大，重点税种、重点行业、重点企业对税收的支持作用明显增强，经济税源增长点持续增加。

——《推动广元经济开发区经济优势向财政优势转变——基于国税视角的研究报告》（广元市国家税务局课题组，组长柳华平，成员王玉梅、杨婉婧、吴志方、王小军）。