2.2 相关理论

2.2.1 财政分权理论

关于财政分权的理论集中于蒂伯特的“以足投票”理论、Salmon的“标尺竞争”假说以及奥茨的“财政分权理论”。这些理论从不同方面证明了地方政府在提供公共物品时较上级政府更有优势，可以纠正上级政府在提供公共产品过程中产生的信息偏差。此外，地方政府职能在一定程度上是对市场“失灵”的纠正。一方面可以实现区域内部公共产品的有效提供，弥补市场本身存在的重效率轻公平的缺陷，实现本地区经济的持续发展；另一方面有利于地方政府对中央宏观政策的贯彻执行。因此，地方政府应该享有一定税权，这为我国地方税体系建设提供了理论支撑。

2.2.1.1 分税制与地方税

分税制是指通过法律法规形式来界定中央与地方财权和事权划分的财政体制。在财权划分方面，将具有宏观调控功能的税种划归中央，将适合地方征收的税种划归地方，明确了中央与地方之间的税种和税权划分；在事权划分方面，明确调整国民经济和宏观调控的支出由中央政府负担，发展地区经济、提供地方公共服务的支出由地方政府来负担。

实行分税制以前，对地方税的定义局限于地方政府可以支配的地方税收，虽然明确了地方税是指税收划归地方所有的税种，但是很少涉及对税收立法权及征管权的讨论。实行分税制以后，对地方税概念有了更新和完善，在明确了地方政府可以支配的基本条件下，进一步延伸到对税收立法权、征管权的讨论上。刘佐（2010）提出，地方税是指地方政府根据宪法或者其他国家法律规定能够自由支配和使用的税收。地方税不仅仅是将收入划归地方，还应该赋予地方税收管理权。

我们可以将地方税定义如下：地方税是指按照宪法或者国家其他法律的规定，依据中央与地方政府事权划分状况，由中央政府或地方政府立法，地方政府负责征收管理，收入归地方政府支配的各类税收的总称。

2.2.1.2 地方税体系

税收体系是一个相对稳定、协调的系统，其内容囊括了税权划分、税制设置、税收征管等方面。它是中央政府与地方政府以及地方政府间的收入分配关系的体现，也是筹集政府财政收入、实现政府职能的重要保证。地方税体系的构建源于分税制的出现与发展，分税制完善了我国的财税制度，也保障了地方税可以自行成为一套体系。

地方税体系是指在现行财政管理体制下，按照宪法或者其他法律的规定，以中央与地方税权划分为界，以组织地方收入和调控地方经济为目的，由地方税制和税收征管系统组成的一种相对稳定的制度体系。完整的地方税体系应该包括地方税权、地方税制和地方税收征管三个方面的内容。

2.2.1.3 事权与财力匹配理论

事权也就是职权，是政府被赋予的为实现其公共事务职能而具有的权力。财力即政府拥有的通过货币形式来表现的财政资源，它能够被政府直接统筹和使用。不同级次间政府的财力大小由三方面因素决定：第一是该级政府财权的大小，第二是其所接受转移支付的水平，第三是在特定经济条件下政府所拥有财政资源的水平。

党的十七大报告中首次将“财权”一词替换成“财力”，要准确把握好事权与财力的关系，则必须区别财权与财力的含义。财权是不同级次间政府拥有的财政收支权力，主要为满足其履行公共服务职能的需要。在与财力进行对比后可知，虽然惯例上某政府拥有财权就等同于享有相应的财力，并且财力与财权的大小呈正比，但反向而言，拥有财力的政府却并不一定拥有对等的财权。较高层级政府占用的财力一般比其财权内的财力规模小，因为只要纵向补助下级政府后，下级政府便拥有其中一部分财力，故较低层级政府财权内财力通常小于最终支配财力。同时，在既定社会经济发展条件下，一级政府财政资源水平制约其财力状况，通常欠发达地区政府即使拥有充分的财权也不等于拥有雄厚的财力，这样，虽然一级政府可能做到财权与事权相统一，但是财力与事权却不能实现匹配。

合理进行财力划分的前提是要充分考虑事权的划分，从而保证政府能有效提供地方性公共产品。事权范围界定了各级政府提供公共产品的责任范围，只有科学地设置事权后再划分政府的财力大小，才能完善财力与事权的匹配机制。一级政府要履行其支出责任，必须要有财政收入保证，因此就事权与财力的关系而言，事权是关键前提，其范围是界定财力大小的基础，而财力能保障各级政府履行事权。

事权与财权必须一致，然而事权与财力具有不对称的特点。从横向来看，由于受到社会经济水平不均衡的影响，有的地方政府财政资源相对丰富，有的比较匮乏。同时在公共产品提供的成本上，地区间政府行政效率和公共产品提供机制不同也会导致其财力有差别。纵向来看，中央政府往往掌握了更大的财力，然而其事权大多下放到了地方政府，虽然事权与财权相统一，但是其事权与财力却并不匹配。在我国，地方政府尤其是基层政府拥有更多的事权，然而财政收入却集中在中央，远低于其支出需求。

2.2.1.4 事权与财力匹配机制

财力是财权的一部分，是财权的基础，财权是财力以及与之相关权力的加总。政府为获得相应财力，必须处理好财权的分配，但这并不意味其财力与事权相匹配，从而可能导致政府难以有效履行其公共职能。从财政收支的角度来看，财力与事权的设置可以划分成直接匹配和间接匹配两种方式。直接匹配指的是各级地方政府制定财政体制时，安排财政支出数大致相当于本级政府财政收入数。间接匹配的核心在于转移支付，指的是各级政府制定财政机制时考虑的是通过中央政府的转移支付来实现的财政收入数与其财政支出数相适应，而不是考虑本级政府支出与收入相当。

党的十七大报告首次提出稳定中央和地方间事权与财力的分配格局，改变之前将事权与财权进行匹配的政策导向，后者只适用于各级政府都具备其税权、债权和预算权等权力，财政收入只以满足本级政府事权为边界并不再进行转移支付的情况。我国的地方政府不享有新税种开征的权力，预算权也存在诸多缺陷，因此用财力这一定义更为适宜。我国目前采用的是间接匹配模式。作为单一制国家，我国社会经济发展情况在不同区域间不一致，各地方政府财政资源贫富差距明显，为了更好地统筹全国事务，中央需要掌握更多的财权。在实践上，分税制改革使中央政府获得了较大的财权，然而事权却更多地划给了地方政府尤其是基层政府，若地方支出困难则不利于提高当地政府履行公共服务责任的效率和积极性。因此，财力是政府行使事权的保证。只有当财力与事权相匹配，才能使各级政府在其职能范围内有效地履行公共职能。

2.2.2 公共财政理论

所谓公共财政，是向社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是一种与市场经济体制相适应的财政管理体制。公共财政理论说明了税务部门为纳税人提供服务的理由和在地位上征、纳双方是否平等的问题。税务机构提供公共产品和服务，满足纳税人需要。公共财政及管理都和市场经济相关，产生于市场经济之后的财政类型和对应的管理活动。因此，与其他公共管理领域相比，这是一个新的领域。公共财政有以弥补市场失效行为为准则、为市场活动提供一视同仁的服务、非市场营利性和法治性四个基本特征，它是国家财政运行的一种模式，也是处理政府机构与市场关系的一种管理活动。所以，从某种角度看，“公共财政”与“公共财政管理”是同义词。公共财政的主要任务是保证公共财政职能的全面履行，它一般具有三大目标，即效率目标、稳定目标和公平目标。公共财政管理的内容包括预算管理、公共支出管理和公共收入管理。公共财政管理一般是对公共资源进行直接管理，在政府管理中居于核心地位。大多数专家认为，公共财政管理变动性较大，而且每一次变革都会引起公共管理领域的重大变革。按照公共财政理论，税收是国家依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种手段，具有强制性、无偿性和固定性三个基本特征。在公共财政理论中，纳税人和税务部门是一种契约关系，纳税人缴纳相应的税款，税务部门为纳税人提供服务，包括国税与地税合并，也是为了方便缴纳税款的人员，实现纳税人的满意。

2.2.2.1 从公共财政到现代财政制度转变的时代内涵

公共财政是在自然经济向市场经济的转变中产生的。在我国，公共财政理论在执政体系中充当了“基石”的作用，党的十八届三中全会提出构建现代财政制度即是对公共财政理论的重要延伸与发展。因此，要分析公共财政理论的时代内涵，就需要在了解公共财政基本特性的基础上，探讨公共财政的未来发展趋势也即现代财政制度的构建过程。

1998年以来，我国政府执政理财的基本思路是构建公共财政体系，就是以满足社会公共需要为目的的财政。它具有以下基本特征：将满足社会公众所需要的公共产品和服务作为目标和基本出发点，重点关注民生领域，提高民众的生活质量；以市场失灵作为财政职能界定的依据，即公共财政的活动限制在市场失灵的领域；财政活动应从竞争性领域退出，以保证市场配置资源作用的有效发挥；财政活动不以营利为目的，应以社会利益最大化为宗旨；财政行为应对市场中所有的经济活动一视同仁，公平对待，不能因经济成分、行业性质、身份地位、国籍、民族等因素而区别对待；通过对财政收支的安排，调节社会总需求与总供给的平衡，促进经济的稳定增长；通过税收、转移支付以及社会保障等手段，实现收入分配公平；政府的财政活动和运作应在法律法规的约束和规范下进行，同时要接受社会公众的监督。

尽管党的十八届三中全会将财政改革放到了最为重要的位置，但是在涉及财政改革的论述中，却未再提及公共财政的概念，而是使用了一个新的提法：现代财政制度。财政具有三个最基本的职能：资源配置、收入分配和稳定经济。这是财政的根本属性，在任何国家和时代都不应该有所不同。但是，资源如何配置、收入如何分配以及经济如何稳定却随着国情和环境的变化而有所不同，这是财政职能的时代性特征。不同历史时期的财政功能，以及这种功能的履行，具有不同的政策选项。政府在财税改革中不再使用公共财政的概念，提出构建现代财政制度，说明在未来，财政的功能和作用将发生较大的变化。从公共财政到现代财政，反映出中央政府立足全局、面向未来的重要战略思想，是为科学把握现代国家发展规律而做出的重大决策部署。从目前的情况来看，现代财政制度不再局限在经济领域，而是更多地涉及政治、社会、文化和生态文明等多个层面，是对公共财政制度的升级和完善，具有丰富的时代内涵和深远的历史意义。

2.2.2.2 公共财政理论下的现代财政制度

从财政思想的角度看，现代财政主要具有以下几方面的特点：

1．财政职能被赋予更高层次的定位

财政是政府职能得以实现的物质基础，建立现代财政制度是保证国家长治久安和人民安居乐业的必然要求。长期以来，财政的职能和作用更多地体现为保障经济和社会事业发展的资金需要，甚至仅仅承担政府出纳的基本职能，导致财政职能被严重弱化，难以符合国家治理的基础地位要求。党的十八届三中全会在全面深化改革的部署中指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这个论断是党第一次在重要纲领性文件中对财政做出的前所未有的历史高度定位，该论断在重申财政重要作用的同时也对财政进行了定位，并且这也是中央首次将财税体制上升到全国性的高度，为进行全面深化财税体制改革做了重要铺垫。因此，深化财税体制改革的着眼点应是建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度。新一届中央领导集体将财政推到国家治理的基础和重要支柱的地位，是顺应时代需要的战略部署。首先，财政是庶政之母，国家治理的所有活动都反映在财政改革的发展过程中，只有因地制宜地进行财税体制改革，寻找适合当前我国国情的财税体制，才能实现真正的强国富民。其次，优良的财政政策是国家保障民生和实施宏观调控的手段，利用财税政策的正外部性可以促进国家治理目标的实现。最后，财政制度可以合理地引导社会资源要素分配，调整财政资金与社会资本之间的比例关系，强化中央政府与地方政府之间的行政隶属关系，科学合理的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。在构成现代国家治理体系的诸种要素中，财政无疑是最重要的一种基本要素，在当前这一场全面深化改革的重大战役中，财政改革将是最为关键的一仗。

2．财政的宏观调控思路开始转变

40年的改革开放中，我们对宏观调控的认识不断深化，财政调控社会经济发展的手段和方式不断丰富。过去十年，积极的财政政策成功应对了全球金融风暴等一系列国内外经济周期性波动和衰退，中国经济一直保持较高的增长速度和较强的稳定性。然而，经济运行中一系列深层次的结构性问题也不断呈现。2012年开始，中国经济增长速度逐渐放缓。面对这种形势，中央明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用，财政过多的干预将会阻碍市场体系的进一步完善。对此，李克强总理明确指出，只要将经济运行控制在合理区间，守住不发生系统性风险的底线，把失业率控制在一个较低水平上，就不会推出扩张性的财政政策来进行市场干预，而是坚持适度调整财税政策，稳定市场预期，适度预调微调，同时简政放权，推进改革，激发市场活力。在今后一段时期，财政将进一步从竞争性市场活动中退出，对于市场能够发挥作用的领域不做过多干预，重点对市场失灵的领域采取调控政策。这表明中央对财政宏观调控的基本思路正在逐步调整。

3．公共财政理念逐步完善

公共财政是以满足社会公共需要为核心的财政。强调财政支出重点向民生领域倾斜，对关系人民切身利益的医疗、教育、住房以及养老等各项社会保障事业投入大量资金，以满足社会公众对公共服务和设施的需求，提高人民的生活水平，推进小康社会建设。但是，成熟市场经济国家的经验表明，在国家发展的不同时期，公共财政具有不同的政策内涵，尤其是对人口众多的转型国家而言，更要提防落入“拉美陷阱”，患上“印度病”。一旦落入“拉美陷阱”，转型过快、城市畸形发展则会使收入分配差距两极分化趋势越来越明显，弱势群体增多，城乡差距扩大，失业率居高不下，大多数人享受不到现代化的成果，社会陷入动荡，政局不稳，经济增长持续低迷。在当前国家提倡农民定居于城市，发挥新型城镇化吸纳农村剩余劳动力功能的背景下，大量农村人口开始进入城市，给城市的基本公共服务带来极大的压力，出现了城市住房紧张、教育问题突出、医疗资源不足等问题。如果这些问题不及时解决，就会使得城市患上“印度病”。而如果财税政策不能恰当地解决问题，政府后知后觉，事事都要经过政府官员左审右批，那么就会导致制度成本增高，生产要素无法在经济发展中合理流动，经济发展动力不足。为保障经济发展速度与社会稳定之间的平衡，在当前人均财政收支水平仍然偏低，社会保障水平还普遍较低的情况下，完善公共财政理念，兼顾公平与效率，做到“帮助穷人，不养懒人”，着力提高财政支持基本公共服务均等化的能力，具有十分重要的现实意义。党的十八届三中全会及五中全会均明确提出“清理和规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，“十三五规划”中也着重强调了这种方式。这种优化支出结构的全新政策将有利于财政支出的结构性调整，公共财政制度体系将更加完善。

4．财政改革向纵深推进

以1994年分税制改革为标志，20多年来，我国的财政改革取得了很大进展，现代财政制度的建设已有了很好的基础。但是，思想观念的障碍、利益固化的藩篱、利益主体的多样，使得改革的复杂性、艰巨性前所未有；新问题与老问题相互交织、错综复杂；“发展起来以后的问题不比不发展时少”，改革已进入攻坚期和深水区，很多容易改的问题已经得到了有效解决，留下来的大都是比较难啃的硬骨头，甚至是牵动全局的敏感问题和重大问题。可以预见，现代财政制度的建立将改变过去更重视全面均衡的基本思路，而将更加致力于在同一问题的更深层次进行纵深推进。

5．财政管理更注重规范和效率

财政管理内容丰富，包括财政基础工作管理、财政总预算以及部门预算和决算管理、预算执行管理、拨款管理、财政信息管理等诸多内容。要使管理出效益，优化管理理念至关重要。近年来，财政单位在管理理念方面从“科学化、精细化”到“科学化、规范化、信息化”就揭示了这一变化规律。从预算管理的多项改革措施来看，体现了程序性和制度性，目标直指效率。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度的核心要求之一就是提高效率。在年度预算审核中，审核的重点已不再是控制政府赤字规模，转而向强化支出预算控制，完善预决算法制监督机制方向拓展。同时从“收入端”的政府绩效考核转向更加多元化的预算绩效评价，弱化税收作为预算制定中的明确任务，要求努力完成税收目标而不再将其作为硬性考核机制的唯一标准。这样可克服预算执行中的“短视行为”，使得税收管理规范化，减轻民众税负压力。在近年来的预算管理改革中，中央的财政指导意见已提出建立跨年度预算平衡机制，包括中央公共财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补；预算执行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、化解政府债务、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债余额内发债平衡；预算执行中原则上不出台新的增支政策等政策设计，更注重预算的程序性和制度性。

2.2.3 最优税制理论

如何设计税制才能使之达到帕累托最优，是人们探究的永恒主题。西方学者很早就开始对税制进行研究，不同经济学流派提出了各自的最优税制原则，如表2-4所示。

尽管不同学派提出的观点有差异，但它们均围绕其核心思想展开了关于税制优化理论的研究，其中最具代表性的当属最优税制理论。该理论运用数学工具对税种的性质、经济效应进行分析，从而进一步优化税收制度。最优商品税理论作为其中的重要组成部分，其核心问题是假定一次总付税不可行，并研究以最小的税收超额负担征收一定数量的税收。

拉姆齐（1927）提出，在满足市场状态、政府行为能力等一系列假设条件下，理想的商品税应使课税后商品生产等比例减少，即等比例减少规则。鲍莫尔和布兰德福特（1970）假定商品之间不存在交叉价格效应，进一步得出在最优商品税体系中，任何一种商品的税率都应与该商品的需求弹性成反比，即逆弹性规则。但该理论实际上存在很大缺陷：首先，其关于完全竞争市场、生产总是等于消费等方面的严格假设在现实中并不存在；其次，该理论违背了税收公平原则，比如对生活必需品等低弹性商品课重税，对奢侈品等高弹性商品少征税，将使穷人的税收负担重于富人，从而加剧了社会的贫富两极分化；最后，如果严格以商品弹性作为确定税率的依据，则需要获取各种商品的弹性信息，这在现实中根本不具有可行性。

克利特和黑格（1953）研究了包括闲暇在内的三种商品情况下的最优商品税问题：如果对两种分别与劳动、闲暇互补的商品征税，则与闲暇互补的商品税率应较高，与劳动互补的商品税率应较低。克利特-黑格规则通过对与闲暇有密切关系的商品课税，使人们减少对闲暇的需求，为奢侈品课税提供了理论支持。

哈伯格（1974）把一般均衡模型引入税收归宿分析，他假定商品之间不存在替代或互补效应，则政府征收选择性商品税产生超额负担，征收一般性商品税不产生超额负担。但现实中许多商品都存在替代品或互补品，实行统一商品税税率产生收入效应的同时不可避免地会产生替代效应，导致生产者和消费者转而选择生产或消费其他商品，最终产生效率损失。

虽然最优税制理论存在许多不足，但它仍然揭示了税收超额负担的存在，为税制设计实践提供了理论指导。而其他学派虽未形成完整的理论体系，但其指导思想仍被运用到现实中。如供给学派主张降低边际税率以刺激供给，被运用于20世纪80年代以来的国际税制改革中，并产生了积极的影响。