前言　FOREWORD

贫困是发展经济学永恒的主题。减少和消除贫困是世界各国发展的主要目标，更是社会主义国家的题中之义。自20世纪80年代中期以来，中国的多轮扶贫行动取得了巨大的成就：若按1天1美元的贫困标准（世界银行早期的贫困标准）估计，中国30多年共减少了7亿多贫困人口，贡献了全球同期减贫人口的90%以上；(1)同时，中国也是世界上首个实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。伴随着扶贫行动的推进，中国的贫困标准也在不断提高。1985年，中国确定的第一条贫困线为人均200元（1984年不变价，之后每年根据物价水平调整）；2000年国家确定了人均865元的低收入线标准；2011年中国政府进一步将贫困线标准提高到人均2300元（2010年不变价），确定了现行的贫困线标准。2011年，现行贫困线标准下的贫困人口达到1.22亿，到2015年下降到5575万，5年间减少6663万。(2)

尽管我国扶贫成绩显著，但现阶段我国扶贫、脱贫形势依然严峻。多轮扶贫行动基本上解决了那些好扶、能扶地区和群体的贫困问题，我国的贫困越来越向“老、少、边”地区和特殊群体集中。2015年，民族八省区有1813万农村贫困人口，占全国农村贫困人口的32.5%，且贫困发生率为12.1%，是全国平均水平（5.7%）的两倍多。这些数字表明，民族地区仍然是全面建设小康社会的“短板”，是扶贫攻坚战的“硬骨头”。

“十三五”时期是全面建成小康社会的时间节点，也是扶贫任务进入啃“硬骨头”、“攻坚拔寨”的冲刺期。2013年，中央办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，在全国推行精准扶贫工作；2015年6月，习近平总书记在贵州调研时将精准扶贫思想概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”；2015年10月，习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”上进一步提出“中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略”。精准扶贫贵在精准，民族地区由于贫困发生率高、贫困程度深、贫困原因复杂等，自然成为精准扶贫的“主战场”。但是，我国少数民族的整体贫困状况如何？贫困原因分别是什么？各地区少数民族贫困是否存在差异？民族地区已经实施的贫困政策效果如何？这些问题尚未得到很好地解答。

撰写《中国少数民族地区扶贫进展报告（2016）》（以下简称《报告》），是从现阶段少数民族的精准扶贫、精准脱贫问题对我国实现“两个一百年”目标的重要性出发，通过对民族地区贫困最新情况的梳理与分析，厘清现阶段我国少数民族贫困的整体情况、各地区贫困的差异及原因、各地区已经开展的扶贫政策及其效果等，为进一步在民族地区推进精准扶贫和精准脱贫提供政策参考及数据支持，同时也为相关领域的研究者提供基础信息。

《报告》通过统计数据、实地调查和案例分析，分别从民族地区整体贫困情况（总报告）、各个民族地区贫困情况（分报告一）、专项扶贫政策的实施情况（分报告二）三个角度阐述了我国少数民族地区的贫困情况及已有扶贫政策的实施效果。研究发现：“十二五”期间，我国民族地区经济发展速度超过全国水平，人均收入增长速度超过全国水平，但是，民族地区绝对水平显著低于全国水平，城镇化水平低、工业化程度低、人均收入低、恩格尔系数高，是新一轮扶贫攻坚战的难点和关键点。除了物质贫困之外，少数民族普遍受教育程度低、住房条件差、卫生服务差，呈现出明显的多维贫困特征，并且，生态环境脆弱与贫困形成的恶性循环进一步加深了民族地区的贫困程度。

民族地区贫困形成的原因比较复杂，各个地区差异较大，大致包含自然因素、历史因素、经济因素、社会因素和文化因素五个方面。我国民族贫困地区多位于自然条件严酷的地区，产业发展先天条件差；地理位置远离区域经济、政治中心，从历史上看，长期处于经济不发达地区；基础设施建设滞后，经济发展基本弱，产业结构单一；社会公共事业发展极为缓慢，尤其是教育和卫生公共服务差距大；长期以来自给自足模式下形成的部分独特的传统和习俗与现代市场经济不相容，限制了少数民族群众发展经济、摆脱贫困的能力。我国政府始终重视民族地区的反贫困事业，出台了大量对民族地区经济发展的一般性扶持政策，也针对民族地区的贫困问题制定了特殊扶贫政策。但是，由于民族地区贫困原因复杂，目前反贫困事业仍面临多项挑战。如相关制度存在缺陷、传统扶贫模式效率低、自然条件差、产业脱贫难度大、能力贫困问题突出、特困少数民族群体和边境地区贫困问题突出、政府和市场扶贫工作中的边界不清晰等。

我国民族地区产业扶贫存在形式主义、未形成产业链、扶贫精准性差、扶贫效果短期性等问题，应该以种植业、养殖业、农产品加工业和旅游业为依托，实现扶贫与周边大环境的结合、从点到线再到面形成产业系统格局、在不同阶段明确不同主体的性质和责任，把握贫困地区的特殊性，走适合民族地区特点的产业扶贫道路。我国民族地区的财政扶贫存在基础数据不足、绩效考核过度以结果为导向、忽略贫困的多维性问题、扶贫资金的条块分割、对特殊地区和特殊群体（如人口较少民族）的扶贫力度较少等问题，应该加强财政扶贫的信息化建设，加强对扶贫资金使用过程的控制，建立多维度精准财政扶贫体系。同时，应加强财政扶贫资金的统筹力度，加强对民族地区的特殊地区、特殊群体的扶贫力度，如对人口较少民族、直过民族、边境地区的贫困户等，可以采取更加特殊的扶贫政策。我国民族地区金融发展水平低、结构不合理，存在金融抑制的现象。虽然有一系列金融扶贫模式和产品的创新，但“贫困瞄准”和“违约率高”仍然是民族地区金融扶贫面临的难题。因此，一方面大力推进金融市场发展，尤其是直接融资市场的发展；另一方面，应通过产品和机制创新实现金融扶贫的贫困瞄准和风险控制。

本报告分为一个总报告和两个分报告，共十四章。总报告（第一章），主要展示我国民族地区农村贫困的整体情况、贫困的特点、贫困的原因、反贫困政策实施情况及精准扶贫工作的推进情况。分报告一（第二章至第十章），分别展示了我国民族八省（区）和武陵山集中连片特困地区的农村贫困情况、贫困原因、反贫困政策实施情况以及精准脱贫的思路。分报告二（第十一章至第十四章），分别讨论了我国民族地区的产业扶贫、文化扶贫、财政扶贫和金融扶贫情况。

(1)World Bank（2012）. An update to the World Bank's estimates of consumption poverty in the developing world［EB/ OL］.http://siteresources.worldbank.org.

(2)汪三贵，刘未．以精准扶贫实现精准脱贫：中国农村反贫困的新思路［J］．华南师范大学学报（社会科学版），2016（5）．

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