1.4　基本公共服务的内容与范围

明确基本公共服务的内容和范围是推进均等化的前提。本书立足于基本公共服务均等化的不同视角，提出基本公共服务内容和范围的界定。

1.4.1　公民权利说

从法律的角度来看，保障人权是国家的义务和政府的责任，基本公共服务均等化是国家（政府）提供的旨在保障公民基本权利得以实现的公共服务，关系到公民的生存权、劳动权、受教育权等基本权利的实现与否及其实现程度。虽然人权事业的全面发展有赖于经济的发展，但人权的普遍实现却不可能完全交由市场机制来完成。市场竞争以经济效率为目标，各国市场经济发展的经验已表明，市场机制在增进效率的同时也会使社会成员享有社会发展成果的差距扩大。而国家作为凌驾于社会之上的政治共同体，享有主权，能够借助其强制力参与国民收入再分配，保证一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。因此，纳入均等化目标的公共服务是具有公民基本权利性质的公共服务，任何人的这一权利不能因客观因素的差别而被剥夺。

从公民权利出发，基本公共服务是指政府提供的保障居民最低生存权限和发展权限的服务，是由各种保障公民生存、发展和追求幸福等基本人权的基本公共服务组成的完整体系。因此，基本公共服务均等化可具体体现为：全体公民在基本生存权、基本受教育权、基本就业权、基本居住权和基本健康权等领域享有获得基本公共服务机会的均等。从上述分析可知，公民权利所强调的是机会均等，涉及的基本公共服务范围则主要包括就业和社会保障、义务教育、医疗卫生、基础设施、环境保护和社会安全等。

1.4.2　政府职责说

公共服务型政府是当代政府公共管理的基本模式，“基本公共服务均等化”的提出标志着国家对“发展理念”的定位从数量指标过渡到质量指标、从外延追求转变到内涵追求、从重点推进回归于系统规划。公共服务型政府作为与政治统治型政府和经济建设型政府相比较的一种政府范型，主要是依据政府的职能范围、履职方式来概括的，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。这意味着，政府要由原来的控制者改变为兴利者和服务者。政府的角色不仅要从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来。因此，公共服务型政府的基本内涵可以概括为：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。

由于对政府职责的理解还没有一个统一的观点，因此学者们对基本公共服务范围的界定也众说纷纭。总体来说，主要包括就业和社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、基础设施、公共交通、公共安全、社会安全、环境保护、科技、文化、国防外交等，似乎凡是政府的职责，就可以纳入基本公共服务的范围。

由联合国统计司公布的，经济合作与发展组织编制的《政府职能分类》，将政府职能分为十个方面，具体包括：一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会福利设施、医疗保健、娱乐文化和宗教、教育、社会保护。这十个方面是《政府职能分类》的第一个层次，即部门，在部门以下还有两个层次：组和类。部门可视作政府的广泛目标，组和类对实现这些广泛目标的手段进行了细化。

在借鉴经合组织与联合国政府职能分类的基础上，依据我国的具体国情，《政府收支分类改革方案》将政府支出划分为十七类：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障与就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工商业金融等事务、其他支出、转移性支出。该方案反映了我国政府对政府职能的基本认识。

1.4.3　现实需求说

从基本公共服务的需求层面来看，基本公共服务需求不仅受到气候、自然条件及历史文化传统等诸多因素的制约，在经济社会发展的不同阶段，社会公众对基本公共服务的需求重点也有所不同。改革开放30多年，我国的国内生产总值不断增长，目前已跃居世界第二位，财政收入不断扩大。伴随着这些发展成绩的同时是城乡差距、地区差距、群体差距、个人差距的不断加大，正处在以生存为主的社会向以发展为主的社会转变的关键时期，全社会公共需求快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺之间的矛盾越来越突出。为适应这个现实需求，中央政府明确提出了要逐步实现“基本公共服务均等化”的目标，以解决不断出现的“四大差距”。

基于经济学理论和我国目前经济社会的发展水平，基本公共服务范围主要包括就业和生活保障、公共卫生和基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等，个别学者认为还应包括基础科研服务和行政管理服务等。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划纲要》中从现实需求的角度界定的基本公共服务范围，包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

综上可见，基于不同视角所形成的对基本公共服务范围的界定虽然莫衷一是，难以统一，但三种观点均认为基础教育、公共卫生与基本医疗、就业与社会保障、公共文化、基础设施建设、生态环境保护和社会安全应属于基本公共服务的范围，口径的分歧主要在于科学技术、国防安全和行政管理等环节。