前言FOREWORD

“十三五”时期是民族地区脱贫攻坚的关键时期，2016年是“十三五”的开局之年，在过去的一年多时间里，我们党和政府密集出台了《“十三五”脱贫攻坚规划》《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》等大量脱贫攻坚规划和政策，并针对民族地区专门发布了《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》《兴边富民行动“十三五”规划》等规划和政策，民族地区脱贫攻坚进入新的历史时期。

目前，我国已经形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫管理体制和“五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚”的扶贫氛围，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的扶贫工作格局得到完善。在精准扶贫战略指导下脱贫攻坚成绩显著，每年农村贫困人口减少超过1000万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。截至2016年底，按照现行标准我国仍有4335万农村贫困人口，其中民族八省（区）还有农村贫困人口1411万人。这些贫困人口主要集中在少数民族，残疾人或患有慢性病、重大疾病的人群，其教育文化水平低、缺乏技能，大多居住在自然条件差、经济基础弱的地区，处于深度贫困状态。

所谓深度贫困，是指个体长期处于要素资源极度短缺或者环境极度恶劣的状态。当个体在资金、人力资本（含健康程度、文化程度）、土地、技术等某一或某几个要素上长期短缺时，或者长期与现代文明隔离时，则被认为陷入了深度贫困；深度贫困还表现为脆弱性，深度贫困人口长期处于贫困状态或者极易返贫。

2017年6月，习近平总书记在考察吕梁山区集中连片特困区之后，于23日在山西太原市主持召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：脱贫攻坚工作进入现阶段，要重点研究解决深度贫困问题。习近平总书记将我国深度贫困地区分为三类：一是集中连片的深度贫困地区，主要包括西藏、新疆南疆四地州、四省藏区、甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州；二是深度贫困县，这些县贫困发生率平均为23%，县均贫困人口近3万人，分布在全国14个省区；三是深度贫困村。这些连片的深度贫困地区全部分布在少数民族地区，深度贫困县和深度贫困村也大多分布在少数民族地区。可见，目前民族地区是我国深度贫困的集中地带。

2016年，我国精准扶贫战略的推进步入深水期。目前，政府已针对贫困和深度贫困问题采取了一系列措施。例如，（1）针对资本长期极度稀缺问题：加大财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入，开展资产收益扶贫；推行“贫困线”和“低保线”两线合一；在具备光热条件的地方实施光伏扶贫，建设村级光伏电站，通过收益形成村集体经济，开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫；开展金融扶贫等。（2）针对人力资本（含健康水平和文化程度）长期极度稀缺问题：开展健康扶贫工程（如地方病防治方案、医疗保险扶贫方案等）；开展教育扶贫，阻断贫困的代际传递等。（3）针对制度限制问题：出台专门文件推动扶贫开发，如《“十三五”脱贫攻坚规划》《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016—2020）》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》等；对西藏和四省藏区、新疆南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，出台专门的支持文件。（4）针对环境极度恶劣问题：对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等“一方水土养活不了一方人”的地区的贫困群众，大力实施易地搬迁工程，推进彝家新寨、藏区新居、乌蒙新村、扶贫新村建设；推动基础设施扶贫工程等。

上述措施在解决我国贫困问题上成效显著。但是也应该看到，在针对贫困原因的大规模、超常规的精准扶贫政策实施4年之后，我国仍有4335万农村贫困人口，且深度贫困问题表现得尤为凸出，这就意味着深度贫困有其特殊的成因，应该采取特殊的、有针对性的措施。如何在现有的精准扶贫政策体系下，针对民族地区深度贫困人口的特征，分析深度贫困的深层次原因，找准脱贫攻坚的发力点，破解深度贫困难题，成为当前脱贫攻坚的主攻方向。民族地区作为深度贫困的集中地带，自然成为深度贫困攻坚战的主战场。

在《中国少数民族地区扶贫进展报告（2016）》的基础之上，基于新时期、现阶段“破解深度贫困难题、攻下脱贫攻坚战的坚中之坚”对我国实现“两个一百年”目标的重要性，我们撰写了《中国少数民族地区扶贫进展报告（2017）》（以下简称本报告）。对深度贫困集中地带——民族地区的最新情况进行梳理与分析，以期厘清现阶段我国少数民族贫困的最新进展、最新政策的实施效果以及深度贫困根源在不同民族地区的差异等，为“研究破解深度贫困之策”提供政策参考及数据支持，同时也为相关领域的研究者提供基础信息。

通过数据统计、实地调查和案例分析，本报告从民族地区整体贫困情况（总报告）、各个民族地区贫困情况（分报告）两个角度阐述了我国少数民族地区贫困问题在2016年的最新进展及已有扶贫政策的最新效果。研究发现：截至2016年，民族八省（区）共有农村贫困人口1411万人，占全国农村贫困总人口的32.5%；2016年民族八省（区）有402万人脱贫，贫困发生率从2015年的12.1%下降到9.4%；2016年民族地区农村居民人均可支配收入增长较快，达9577元，比2015年增长7.4%（按可比价格），与全国平均水平的相对差距进一步缩小，但与全国贫困发生率相比，民族地区仍高出4.9个百分点；民族八省（区）剩下的1411万农村贫困人口大部分处于深度贫困状态，尚有113个少数民族县属于深度贫困县。我们认为，现阶段我国民族地区剩余的深度贫困人口处于深度贫困状态的根源在于文化差异。文化差异不是文化落后，它主要是指文化认知差异，也即主流文化所定义的“贫困”可能并不被所有文化所认同。某种现象一种文化认为是贫困的、落后的，但另一种文化则可能认为恰好相反。当然，这种文化差异有时也包含文化落后因素，如“我穷我光荣”的错误思想。针对民族地区的深度贫困问题，首先，要正确认识民族地区脱贫攻坚和扶贫开发之间的关系，充分抓住当前全国打赢脱贫攻坚战的历史机遇，夯实脱贫基础，打破贫困陷阱，让贫困户彻底摆脱贫困；其次，要关注深度贫困地区和深度贫困群体，在保持现有扶贫政策体系的基础上，从文化差异入手，在民族地区加强社会文明建设，推进少数民族现代化进程；再次，要重视产业扶贫的意义，充分发挥政府低交易成本优势，推进产业扶贫；最后，要认真研究国家各项扶贫政策，避免在政策实施过程中出现偏差，在扶贫政策执行过程中也应及时调查政策执行情况，并根据反馈对政策进行调整，保证政策实施的效果和效率。

本报告分为总报告和分报告两部分，共九章。总报告（第一章）主要展示2016年我国民族地区农村贫困的整体变化，民族地区新的扶贫规划和政策，民族地区与深度贫困地区之间的关系，习近平总书记“破解深度贫困”的扶贫开发思想，以及民族地区深度贫困的原因、根源及可行性、针对性措施。分报告（第二章至第九章）分别展示了我国民族八省（区）2016年农村贫困的变化情况、主要的扶贫政策和手段、脱贫人口和未脱贫人口的分布特征与原因、脱贫巩固提升的思路以及一些典型案例。

由中央民族大学经济学院、中央民族大学少数民族扶贫研究院和中央民族大学少数民族事业发展协同创新中心组织撰写的《中国少数民族地区扶贫进展报告（2016—2020）》系列旨在通过五年的动态追踪，厘清现阶段我国少数民族贫困的整体情况、各地区贫困的差异和原因、各地区已经开展的扶贫政策的效果及其动态变化等，为民族地区进一步推进精准扶贫和精准脱贫提供政策参考及数据支持，为相关领域的研究者提供基础信息，为全面建成小康社会、实现“两个一百年”目标贡献力量。由于著者水平有限，本报告在结构和内容上仍然存在许多不当或疏漏之处，希冀方家批评指正！