第一节　现代财政制度的新内涵

一、现代财政制度的定位

财政是理财之政，以财行政，以政促财，没有健全的财政制度，现代国家治理体系就缺乏财力支持和保障。《决定》把财政定位为国家治理的基础和重要支柱，强调国家在财政活动中的主体地位，这从理论上深化了对财政本质的认识，使财政的外延超出传统的“财政是政府收支活动的内容”这一经济范畴。财政作为国家通过政治权力对公共资源进行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高资源配置效率和调整经济利益关系的经济属性，也有体现国家发展目标和决策行为的政治属性。政府理财不单是一个财务技术问题，也不仅是一个经济问题，更是一个政治问题和法律问题。实践中，财政收支活动全面反映政府经济、政治、文化、社会等各方面的活动范围，财政资金的规模大小、分配比例及投入方向表明政府活动的广度及深度，财政收支行为的合理与否直接决定着政府活动的合理性、合法性。

显然，财政学是一个多种学科交叉程度大的学科领域。从学科发展和理论研究的趋势来看，财政学说作为近代国家学说的组成部分，既是“政治的经济学”，也是“经济的政治学”。英国古典经济学家亚当·斯密曾说：“财政乃庶政之母。有政必有财，财为政之资”。但随着社会科学研究的分科化发展，财政研究的非政治化倾向日益突出。财政研究非政治化的一个理论后果是，将财政视为单纯的政府经济活动，主要研究政府财政行为对资源配置的经济影响⁽¹⁾，从而将财政与现实的政治制度、政治过程分割开来，并最终把与财政问题紧密相关的社会环境、历史背景和政治制度从主流财政理论中剥离了出去。对于财政活动得以发生的政治框架、制度结构以及决策行为的忽略，导致国家这个重要范畴在财政理论研究中消失了，财政成为单纯政府经济行为意义上的狭义财政。对财政的这一狭窄定位，使得对财政功能的探讨局限于应对市场机制所不能解决的公共服务供给和弥补市场失灵等问题，也导致在实践中出现政府与市场关系难以理顺、政府层级事权分割不清、财政管理“碎片化”等现实问题，在理论上则引发质疑甚至否定更好发挥政府作用等模糊认识。⁽²⁾

事实上，西方发达国家的现代公共财政在具体理财运作上形成了一系列规范，是有自己的约束和法则的，远不局限于经济职能。一是公共财政要依托于宪法和法制。宪法和法制包含了公民的自由、平等、财产权等内容，同时也规定公共财政和理财部门即财政部门是独立的，是不受其他部门管辖的，是公众的理财机构，它在法律规定的范围内行使其职责。公民须向国家纳税，并且大家所遵循的原则是一致的，同时公民对财政有监督权。二是税收机关无权制定税法，这一权力只能由体现国民意愿的议会这一立法机构来行使。三是税收所得的收入和支出要绝对分开，收税的人不能决定钱如何使用，即所谓的“收支两条线”。四是公民有纳税义务，同时也享受纳税人的权力。

党的十八届三中全会通过的《决定》明确财政是国家治理的基础和重要支柱，强调科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，提升并强调财政作为国家治理基础这一根本地位。这一重要论断不但在理论上突破了对财政的狭窄限定，深化了对国家在财政活动中主体地位的认识，而且在实践中有利于财政转换功能，为国家治理体系和治理能力现代化保驾护航。反过来，也只有从国家在财政活动中的主体地位出发，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。长期以来，我国著名经济学家、财政学家邓子基教授一直强调“财政是以国家为主体的分配关系”，理论建构是马克思政治经济学的逻辑框架，有重要政治意义。但是，在财政分配活动中国家主体如何更好地发挥作用，在现代财政制度体系上缺乏深入阐述。十八届三中全会《决定》为我们描绘了一个建立现代财政制度的宏伟的蓝图。对财政的新认识，将我们长期以来仅仅把财政作为一个经济概念、收支问题的观念，提升到了公共治理和国家根本制度建设的高度，也将财政的重要性提到了一个前所未有的高度，是党和国家对财政认识的重要理论创新。

总体上讲，现代财政制度在体系上应建立全面规范、公开透明的预算制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度；在功能上要坚持公共财政的定位，体现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，不“越位”、不“缺位”，发挥财政制度稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面的职能；在机制上应符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，形成公开透明、权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度安排。

自1998年开始，我国借鉴西方公共财政模式，明确提出要建立公共财政体系，并进行了预算管理体制的改革。最为重要的内容有两点：一是实行了部门预算。原来各个公共部门没有部门预算，只有分项预算，如行政开支预算、基本建设预算、离退休社会保障等方面的预算，均按照功能分项，但年初却没有部门总预算。2000年从财政部等部门开始做起，经过几年的努力，所有公共部门年初都有了经自己编列并经全国人大批准的一本预算。同时规范了预算编制方法和标准，要求每个部门的首长充当自己的“财政部长”，领导预算编制。二是改革了国库管理体制，实现了国库集中支付。这主要涉及预算执行的管理，要求预算按照通过的预算去执行，所有单位都不再有实存账户，全部开在国库以及当天与国库结算的支付账户上，实际等于部门不见现金，没有沉淀资金。

十八届三中全会以来提出的现代财政制度，不是要否定1998年以来所提出的公共财政模式，而是在坚持公共财政基本规范与约束的基础上，强调现代财政是国家现代治理体系的核心，这凸显了国家治理理念。⁽³⁾现代财政制度在保持公共财政基本理念不变的同时，也会因时因势而变。现代财政制度体现了社会主义民主财政和法治化财政理念，是一套由专门部门主导，多部门制衡，与国家现代化建设目标一致的财政制度。其具体内容是一整套既符合现代社会特点，又能适应未来复杂性与不确定性的动态治理要求的专门财政治理技术。中国现代财政制度不同于西方式的公共财政制度，财政制度现代化必须适合中国国情，扎根于中国发展基础和政府责任基础上，适应管理国家财富的需要，如我国大量营利性国有企业、国有土地、国有资源的存在，要求有对应的财政制度，一本预算不足以履行国家财富管理的职责。中国财政改革的方向，与全面深化改革目标紧密结合，既包含公共财政中合理可借鉴的部分，更要把公共财政理论做实。

二、现代财政制度的特征

随着我国加快推进市场经济现代化步伐的进程，现有的财政制度或因改革不到位，或因执行问题，尚不能适应现代市场经济民主化、法治化、规范化和社会公众预期的公开透明化的需要。现代财政制度，体现以下几个特征：

（一）公共性

现代财政制度含有公共财政的核心价值，即财政应着眼于满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务，调节收入分配，促进经济稳定增长。推进现代财政制度改革，通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率等一系列重大改革，打破现行财力分配结构固化、僵化的状况，进一步调整和优化财政支出结构，形成一套服务于国家现代治理体系的，能够强化财政的公共服务职能、提高财政资源在公共部门内部配置效率的财政制度。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，从而解决财政的“缺位”问题；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出，从而解决财政的“越位”问题；介于两者之间的，财政要发挥“四两拨千金”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。我国“全口径”政府支出中的投资和建设性支出占比超过50%，这意味着长期以来对民生领域的投入薄弱，也意味着政府沿袭多年的通过扩大投资和上项目发展经济的思路亟待转变。现代财政制度能够充分保障对农业、义务教育、医疗卫生、就业和社会保障、保障房建设、环境保护等领域的投入，摒弃以扩大投资和建设支出换取经济增长的不合理的财政支出模式。结合政府机构改革，减少行政管理费支出和“三公”消费，让纳税人感觉到纳税后所享受的公共服务而带来的切身利益。通过预算“硬约束”的制度安排，以预算收支来规范其活动的方向和范围，发挥财政制度对政府职能转变的“倒逼”作用，为推进政府治理变革和实现国家治理现代化筑牢基础。⁽⁴⁾

（二）统一完整性

《决定》指出应“实施全面规范、公开透明的预算制度”。按以往的制度，我国每年超5000亿元的政府性基金是不被监督的“变相税收”，这部分政府性基金与税收不一样，其设立、调整、取消在政府的权限之内，无须通过人大机关。这些巨额资金在预算外运行，“未纳入预算，不向人大报告，脱离人大监督”。如此巨大的政府收入到底藏于谁手、用于何方，不仅公众并不知情，甚至连财政部门也“没法统计”，说不清楚。国外财政发展表明，如果政府在预算之外还拥有大笔收入，就不可能真正存在议会对政府的监督。近年来，我国“招商引资”大战越演越烈，固然有税收分享比例不合理、激励地方政府做大经济规模的原因，但直接原因则是地方政府拥有庞大的自由支配收入和对地方政府支出监督不到位。由于缺乏严格的预算监督，地方政府才能够规避相关规定，以税收返还等方式变相减税；而不受预算约束的土地出让金收入、矿产所有权收益，使地方政府能够为外来投资提供廉价的经营用地、生产资源配套。“招商引资”竞争，在短期内加快了地区乃至全国经济的发展；但从长期看，从全局看，则导致了严重的产能过剩和重复建设，成为阻碍产业优化升级和实现全面、协调、可持续发展的重要因素。与此类似，之前我国社会保障体系建设取得显著进展，但社保支出的透明度很低，脱离了人大监督，严重损害了社会公众对社会保障、对财政运行可持续性的信心。实现财政统一完整必须完善国家财政预算体系，形成由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算共同组成并有机衔接，全面反映政府收支总量、结构和管理活动的完整体系。公共财政预算是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集税收为主体的财政收入，用于维持国家行政职能正常运转、保障国家安全、维护社会秩序以及发展各项社会事业的收支预算。国有资本经营预算是国家以所有者身份从国家出资企业依法取得国有资本收益，并对该收益进行分配而发生的各项收支预算。政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得政府性基金收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。社会保障预算是政府通过一般性税收、社会保障费（税）及其他渠道筹集收入，并安排专门用于社会保障的各项收支预算。

（三）民主法治性

民主法治是现代国家治理的本质特征，现代财政制度要把制度建设摆在突出位置。通过积极、稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，是实现我国财政更加民主的基础，为此，要积极借鉴人类政治文明的有益成果，但不照搬西方民主财政模式。法治是实现民主的基础，作为公共管理的有机组成部分，财政自然也要在法治轨道上运转。近代史上著名的英国“光荣革命”，就是确立了“税收法定”原则，使议会得以把财权牢牢掌控在自己手中，并借此逐步确立了议会对政府的全面控制（君主立宪制）。法治财政从收入角度看，表现为“税收法定”原则，即不经议会同意，政府不得征税；从支出角度看则体现为政府编制预算要遵循严格的管理规定和相关流程，政府提交的预算报告要经国会审查批准方可实施，预算经议会通过后必须严格执行等。在预算执行环节，国会、审计机关还要依法对预算执行情况进行跟踪监督。

《决定》把“完善立法”摆到比较高的地位和目标，修改后的《立法法》明确提出“税收法定原则”，无不体现建立法治财政的改革方向。建设法治财政是人民当家作主，有序参与公共事务的制度保障。坚持税收法定原则，由人大审议、批准相关法律，有助于避免行政决策带来的片面性，使政府筹集收入的活动能够更好地平衡各方面的利益。当年，美国独立战争、法国大革命爆发，导火索就是加税。由加税而导致广泛社会抗议的例子更是不胜枚举。这方面的教训我们要深刻吸取。

（四）绩效性

伴随着政府职能的扩张和财政收入占GDP比重的提高，政府在经济运行中的作用不断增强。政府运行是否高效、资金使用是否节约，直接影响到全社会的资源配置效率。因此，二战后各国十分重视完善预算绩效管理、提高公共资金使用效益。就美国预算管理而言，就经历了从（旧）绩效预算、项目预算、零基预算、再到（新）绩效预算的发展历程。美国结果导向的政府改革从新绩效预算入手，综合了绩效测量、功能分类、项目排序、目标协商等多种改革举措，其要旨不是各部门的直接产出或活动而是目标与结果。绩效预算带来的变化是，预算审议的重点从支出分项转向项目活动，提升了预算审议的层次；按照项目活动对预算进行分类，有利于支出部门比较不同时期项目活动的成本，提升项目执行效率；强调预算项目的投入产出率，社会公众和监管部门对预算执行过程更加关注，客观上对支出部门形成较大的压力。我国建立现代财政制度，也要坚持以结果为导向，完善预算管理制度，重组预算管理流程，改进预算管理方法，切实克服当前预算资金分配结构不合理、财政支出固化、预算安排碎片化并浪费严重的现象，不断提高资金使用效益。

（五）公开透明性

实行财政预算公开透明的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”“廉洁政府”和“责任政府”。不透明的政府是看不见的政府，而看不见、摸不着的政府自然是无法监督的。在美国进步时代，随着职能的扩张，政府收支越来越复杂，但由于缺乏合适的财务管理体系，导致议会监督、舆论监督被虚置，政府腐败盛行、信誉狼藉。在此背景下，一批有识之士借鉴公司制企业管理的经验，积极推动政府会计权责发生制度改革。通过科学设置收支科目、加强信息披露，不仅遏制了政府腐败泛滥的局面，还引导议会和社会公众把监督政府的着力点转向了预算审查和预算监督上。进步时代的财政改革，提高了美国政府的声誉，挽救了美国的代议制民主，为此后的“罗斯福新政”、建设“伟大社会”开启了大门。因此，顺应时代变化，“实施全面规范、公开透明的预算制度，把审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，从而打造透明、负责任的政府。

（六）可持续性

政府职能的扩张需要有相应的财力保障作为支撑。按照“瓦格纳法则”，当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长，即随着人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。该法则可从两个方面加以解释：一是政治因素。国家职能的扩展和国家活动范围的扩大。二是经济因素。①维护市场秩序的需要。随着经济的发展、工业化的实现，扩大的市场与市场主体之间的关系日趋复杂，这种复杂性要求建立有关的司法和行政制度，以维护市场秩序，这就必然导致财政支出的增长。②解决外部效应的需要。城市化的发展和人口密集的现象开始出现，这会导致一些产品和劳务的外溢性问题，解决这一外部效应问题必须有政府，从而要求政府支出的扩大。③收入弹性。政府的教育、娱乐、文化、卫生和福利等支出的增加是由其需求的收入弹性决定的，所以，当国民经济发展过程中人均收入水平提高时，公共支出中用于教育、娱乐、文化、卫生和福利等方面的支出也会大幅度增加。

当前，我国正处在经济、社会变革的关键时期，政府职能快速扩张，财政支出刚性增长，财政赤字呈快速增长态势。我们建立现代财政制度，就是要能够遏制政府债务快速增长的势头，保持财政、经济可持续发展。为此，在财政收入方面，需要把所有的政府资金全部纳入预算，需要加快完善税收制度，需要遏制政府收入大量流失的现象，以保持政府拥有必要的财政汲取能力；在财政支出方面，则需要建立财政委员会以加强支出总量控制，需要实施与国情相适应的福利制度以避免过高的福利承诺，需要采用中期预算以遏制政府的机会主义行为，并“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，从而形成稳固、可持续的现代财政制度保障。⁽⁵⁾

三、现代财政制度在国家治理体系中的作用

（一）提升国家治理能力

现代财政制度的构架基础是公共财政，1998年我国确立了建设公共财政的目标，十八届三中全会《决定》提出建立现代财政制度，使我国财政改革的目标更加趋于完善。我国公共财政的改革，走的是一条告别封建经济体制下的家计财政和计划经济体制下的国家财政，迈向市场经济体制下的公共财政的转型之路，需要革除家计财政的私人性和国家财政的全能性影响。强调协商、民主、合作，强调政府权力的边界性、有限性和责任性，使政府活动从统治（管理）走向治理、从统治性治理（管理性治理）走向服务性治理（多中心治理），这是我国行政发展的必然趋势和行政变革的重要特征。⁽⁶⁾不同的财政制度，体现不同的国家治理能力。现代财政制度，可以夯实国家治理的基础，提升国家治理能力的现代化。推进财税领域的突破性改革，加快建立现代财政制度，是提高服务型政府、责任政府、调控政府、合力政府、法治政府现代治理能力的必由通道。

（二）保障社会公平正义

现代财政制度的财政权力来源于人民，公众对预算有参与和监督权，财政活动应公开、公平、公正，充分保障财政资金满足公共需要。在不同时期、不同国家，人们对于社会公平正义的理解可能不同，所接受的社会公平观往往也存在差异。现代财政制度建立在一个社会所能接受的公平观基础上，按照统一的公平观设计相应的制度。如通过累进税率的所得税和财产税，税收对再分配发挥着至关重要的作用。

（三）提高市场的资源配置效率

提高资源配置效率，关键是发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场在资源配置中发挥作用的合理与否，关系到市场经济的成败。从短期来看，国家的扭曲性财税行为导致不合理的生产成本和不真实的价格信号，容易破坏市场机制的作用；从中长期来看，一旦市场扭曲，资源配置效率也无法真正提高。建立现代财政制度，有利于形成市场的平等竞争环境，激励各种市场主体积极性的发挥，释放民间资本的活力。

（四）促进形成统一的竞争市场

建立现代财政制度，形成全国统一的竞争市场，有利于打破地方割据、市场封锁局面。地方局部利益多与地方财政收入有关。在分级财政管理体制下，各地利益相对独立，但追逐地方利益的前提是不能妨碍统一市场的形成。一些地方政府或明或暗，对给本地财政收入作出较大贡献的企业以各种各样的激励，如以各种奖励或专项资金的形式行“税收返还”之实。

（五）促进宏观经济稳定

现代财政制度的建立有利于促进宏观经济稳定。宏观经济调控目标包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长。就业是民生之本，直接关系到社会稳定。经济增长大起大落对就业非常不利。中国还是一个发展中国家，提高人民生活水平，没有一定的GDP增速是不行的。为了避免对就业等的剧烈冲击，财政的宏观调控要努力避免GDP的大起大落，要稳中求进。现代财政制度的建立有利于完善财政政策手段，发挥好赤字和公债、税收、利润、财政支出的作用。税制结构的优化、财政支出结构的调整，都有利于宏观经济稳定。