前言

法官选任是司法制度领域内的一个基础性工作，通过对法官选任制度变迁的考察，可以了解我国司法现代化、职业化的发展历程；通过对法官选任制度中存在的问题的考察，可以发现我国司法制度的一些关键症结所在；通过对法官选任程序和标准改革方向的探讨，可以摸索出我国司法改革的具体方向。可见，法官选任制度在司法制度中的重要地位以及法官选任制度改革对推动司法改革的关键作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中与法官选任和培训有关的内容可以归结为以下三个方面：第一，扩展法官队伍的来源，畅通不同部门和岗位的法律人才之间的交流渠道；建立从符合条件的律师、学者中招录法官的制度，畅通符合条件的军队转业干部进入法院的渠道；健全法院和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划。第二，建立符合职业特点的法院人员分类管理制度，完善职业保障体系，建立法官专业职务序列及工资制度。第三，建立法官逐级遴选制度。初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层法院任职。上级人民法院的法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。以上三个改革举措都与法官选任制度改革有着密切的联系，其具体改革成效都不同程度取决于法官选任制度改革的具体成效。因此，现阶段，对于法官选任制度改革相关问题的探讨具有一定的理论价值和现实意义。

目前，我国法学理论界对于法官选任制度的研究主要有三种进路：其一，通过对法官选任制度相关规范体系和制度变迁的梳理与分析，找出我国法官选任制度与实践中存在的主要问题，并给出改革的路径和方向；其二，对域外法官选任制度进行译介和评价；其三，对法官选任制度中某一具体制度设置实践效果进行分析和评价。既有研究的问题主要体现在三个方面：第一，宏观研究较多，微观研究不足；第二，对域外意识形态关注较多，而对具体实践关注不足；第三，对我国法官选任制度的批判较多，而对于法官制度的建构和改革的讨论明显不足。在对包含法官选任制度改革在内的司法体制改革的研究中，主要研究方法可以分为规范研究、实证研究和比较法研究三种，而本书的研究希望能够在坚持法治和法律基本原则的同时，挣脱法条主义的束缚，放弃法律中心主义和法律形式主义的简单思维模式，转向现实主义的立场，注重实证主义的研究方法，切实探讨中国法官选任制度改革的可行路径，改变以制度移植为核心的模仿型改革模式。

研究法官选任制度，首先须明确理解法官的职业内涵和职业特性。对于“法官的界定及其职业特性”可以用以下几种视角来分析和描绘：法官的自然人属性、社会人属性和法律人属性；法律职业共同体内外的法官；作为法律的适用者、解释者和创造者的法官；在改革进程之中的法官。在全面分析和描绘法官角色的基础上，将法官的职业特性总结为：专业性、中立性、规范性、政治性。通过将法官与律师、法学专家两种职业进行比较发现：法官、律师和法学专家有着相同的法律知识背景和法律思维模式，共享着相同的法律语言和法学学术资源。因此，这三种法律职业从业者之间的交流是没有任何障碍的，尤其是法官和律师（特别是诉讼律师）之间，他们的职业活动在法庭这个共同的舞台上展开，他们的职业行为也都必须遵循司法的基本要求和基本规律。总之，法官是具有相似法律教育或实践经历的，掌握必要法律知识，有着特定逻辑思维方式和司法方法，能够秉承法治和司法的基本原则，能够坚持正确的政治方向，中立、客观地平衡和化解社会中各类矛盾纠纷和利益冲突的，且具有国家强制力保障和较高社会权威的一个法律人群体。

对作为职业的法官群体和作为个人的法官个体进行分析和描绘，可以揭示法官在社会运行和法治体系中的角色定位，阐明法官所具有的独特的法律人属性以及其所具有的不可磨灭和忽视的自然人属性和社会人属性。以对法官的理性认识为前提，本书认为法官选任制度主要包含两部分内容：一部分是法官选任的标准，解决什么样的人能够充任法官的问题；另一部分是法官选任的程序，解决法官由谁选、怎么选的问题。法官选任制度的制度特征主要有以下几项：第一，法官选任制度的权威性；第二，法官选任程序的严肃性；第三，法官选任过程的公开性；第四，法官选任的公共性和民主性。具体到我国的法官选任的实践中来看，我国法官选任制度的变迁主要分为以下四个阶段：第一阶段，1949—1966年，法官选任制度的创设和形成时期；第二阶段，1967—1976年，法官选任制度的严重破坏时期；第三阶段，1977—1994年，法官选任制度的探索时期；第四阶段，1995年至今，法官选任制度的完善和改革时期。我国法官选任制度中存在的问题主要体现在以下几个方面：其一，法官选任由组织部门统一组织，法官选任过程容易受到地方党政机关的影响，行政化、地方化色彩较浓；其二，缺少独立的法官选任程序，法官选任标准与公务员趋同；其三，法官选任没有专门的负责机构；其四，法官来源多元化，但法官选任程序单一，限制了法官队伍整体素质的提升；其五，法官选任程序与相关程序的衔接存在诸多问题；其六，法官选任程序中社会公众参与程度较低。

不同国家的法律制度和法治经验千差万别、各有千秋，但是不可否认人类社会在司法制度上的很多做法都具有共通性，至少具有相互参考借鉴的可能和价值。“他山之石，可以攻玉。”在我国进行法官选任制度改革的过程中，域外经验和本土特色同样重要，因此有必要对法治先进国家的做法进行研究，以资参考。美国联邦法官遴选制度，特别是南北战争之前的联邦法官选任制度，其制度设计和经验教训，可以为我国的法官选任制度改革提供启示。之所以着重于这一段历史时期，是因为在这段时期里，联邦与各州采行的是大致相同的法官遴选模式。此后，各州的做法与联邦逐渐分道扬镳，美国各州的法官遴选制度具有较为丰富的发展历程。美国法官遴选制度的特色，其中较为值得注意的是：第一，设立独立的委员会是值得借鉴的实施方案；第二，中央与地方分权，联邦与各州互见短长有利于实现国家发展与稳定的统一；第三，委任制依然是美国最有代表性的法官遴选制度；第四，司法外的因素始终影响着美国的法官遴选；第五，美国法官遴选制度的变迁呈现出一定程度的起伏，改革的方向并不明确。

法官遴选委员会制度是法官选任制度改革的重点内容和核心领域。在确定我国法官选任制度改革的宏观方向是设立独立的机构来负责法官选任的相关工作的基础上，对设立法官遴选委员会的意义、法官遴选委员会的分级设立、法官遴选委员会的隶属管理、法官遴选委员会的组织结构等问题进行探讨，关系着法官选任的权力分配、机构设置和运行程序。在综合考虑政治体系中和司法体系内的分权与制衡关系、保持不同法官选任程序中考察标准和程序的一致性和系统性、机构运作的效率要求、机构可以承担的工作量等因素的基础上，应该将法官遴选委员会的职能范围界定为：初任法官的选拔、培训，从下级法院选拔法官到上级法院，从律师、法学专家中招录法官等。为了兼顾各方面的意见并能够全面、系统、专业地考察法官候选人的素质，在我国各省设置的法官遴选委员会中应包含地方高级法院领导、资深法官代表、人事组织部门人员、公众代表等各个机构或利益群体的代表，同时为了能够兼顾法官遴选委员会的决策效率，将法官遴选委员会的规模控制在一定范围内，建议我国各法官遴选委员会的委员总体人数在15人左右。

在充分阐释我国法官选任制度改革必要性的基础上，本书提出我国法官选任制度改革的总体方向大致有以下几个方面：首先，扩大法官来源，通过提高法官队伍准入的法律实践经验标准，推进法官队伍职业化建设；其次，设立独立的法官选任机构，保障法官选任工作能够独立、专业、公正地展开；再次，构建精细化、专业化的法官选任标准和程序，对于不同来源的法官候选人设定有针对性的选任标准和程序；最后，通过法官选任制度改革拉动法官培训制度、法官职业保障制度、法官惩戒制度的改革，推动法律职业共同体内部的流动和相互促进。

李鑫

2016年12月