2.3 政府与国有企业的财政关系

2.3.1 国有企业的角色定位

经过多年的实践，我国国有企业被定位为弥补市场缺陷、维护公有制主体地位和体现国民经济主导作用。

（1）弥补市场缺陷

现代市场经济是有宏观调控机制的经济，“市场缺陷”的存在需要政府的宏观调控来弥补。政府建立宏观调控体系弥补市场缺陷，其手段是多方面的，包括建立国有经济在内。

国有企业可以提供公共产品、消除自然垄断产生的消极后果、克服外部性、生产私人部门无力或不愿供应的商品或劳务等。因此，建立国有企业是市场经济体制的内在要求。

（2）维护公有制主体地位

有的学者认为，国有经济的存在仅仅是为弥补“市场缺陷”，即在垄断行业、公益性行业和某些特殊行业等非竞争性领域建立国有经济，除此之外，国有经济应该从其他领域中全面退出。这种认识看到了市场经济的共同性，但忽视了我国是社会主义国家这一特殊规定性。在我国，公有资产要在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。国有企业有商业类和公益类，有主业处于充分竞争行业的商业国有企业，有主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，也有公益类国有企业。国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，这是我国社会主义经济制度的内在规定性的具体体现。国有经济的建立，不应仅仅局限于弥补“市场缺陷”的非竞争性领域，还应包括许多竞争性领域。在这些竞争性领域，国有经济是通过充分的市场竞争，而不是通过行政手段来实现它对国民经济发展所起的主导作用或导向作用。

（3）体现国民经济主导作用

我国改革开放经济建设的实践证明，国有企业是我国国民经济的支柱，公有制经济经过改革呈现出前所未有的活力和竞争力。我国国有企业的数量少了，产值比重降低了，综合竞争力却大大提升，活力和控制力都在增强。国有企业在保障国家财政能力、引领经济全局中起着主导作用。国有资本在国防安全、能源安全、粮食安全、信息安全等关系国家安全领域的保障能力显著提升，在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国民经济命脉和国计民生重要行业的控制力明显增强，在重大装备、信息通讯、生物医药、海洋工程、节能环保等行业的影响力进一步提高，在新能源、新材料、智能制造等产业的带动力更加突出。

2015年，世界500强企业排名中，中国上榜企业106家，其中国资委监管的中央企业有47家入围。不过，国有资本还存在分布过宽、战线过长、集中度不够等突出问题，制约着国有经济主导作用的发挥。

2.3.2 政府对国有企业的多重身份

政府与国有企业的关系涉及3个基本概念：租金、税费和利润。这三个概念对应着国家的三重身份：资源所有者、公共管理者和国有资产出资人。其中，租金是政府作为国有资源所有者的代理人获取的资源使用权收入，它是资源使用的产权收入。税费是政府作为社会管理者，为社会提供公共服务而强制征收的收入，如流转税、行政事业收费等。利润是国家作为企业投资者投资经营获取的利润，它是一种资产性的产权收入，其来源是国有企业或国家参股企业的劳动者在剩余劳动时间内为社会创造的剩余产品价值。

这三个概念进入企业损益表的方式也是不一样的。租金是企业使用要素支付的成本，税费是向国家上交的公共服务费用，利润则是在扣除租金（要素成本）和税费之后，股东按资分配的结果。国有企业无论是否有利润，都必须为其使用资源支付要素成本，也必须支付相应的税收。而利润则是所有者对经营成果的共享，如果没有经营成果，也就无利可分，也不用上缴企业所得税。

尽管我们在理论上可以区分开租金、税费和利润，但三者在实践中则很容易混淆，并产生诸多问题。因为，租金常以税、费的形式来征收，如资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、矿产开采费等，很容易与政府为提供公共服务而强制征收的税费混淆。

现实经济中，国家主要是以双重身份参与国有企业收入分配的：政府凭借政治权力强制无偿地征收税收和一些非税收入，凭借对国有资产的所有权从国有资产经营收入中获得经济利益。因此，国有企业主要向国家缴纳税收、非税收入和国有资产经营收益。

税收的征收在我国主要有两个渠道。国税局征收的主要是维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种（消费税、关税），以及关乎国计民生的主要税种的部分税收（增值税）；地税局则主要负责适合地方征管的税种，以增加地方财政收入。

国有资产有两套管理体制，其中金融类企业国有资产由财政部履行出资人职责，实业类国有资产则由国资委履行出资人职责。因此，国有企业上缴利润，现在分成两个体系，一个纳入“国有资本经营预算”，包括烟草、石化、运输等多个行业的国企；剩下的国企则属于“非税收入”体系，金融类企业上缴利润、股息股利收入、产权转让收入、清算收入等属于此类。纳入国有资本经营预算的国企，有相对固定的上缴利润标准。目前，这些央企分成5类，针对税后利润（净利润扣除年初未弥补亏损和法定公积金）收取不同比例。未纳入经营预算的国企（金融类国有企业），由于包含上市企业、控股、持股等不同形式，上缴利润未见有公开确定的标准。

当前，应进一步理顺政府公共管理部门、国有资产监管机构和国有企业的关系。政府公共管理部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有资产监管机构对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不承担社会公共管理职能。国有企业依法接受国有资产监管机构的监管，不得侵害所有者权益。

2.3.3 政府与国有企业分配关系演变的历史

中华人民共和国成立以来，政府与国有企业的分配关系经历了统收统支、放权让利、利润留存和分类上缴4个阶段。

（1）统收统支阶段（1949—1978年）

中华人民共和国成立后至1978年以前，政府和国有企业利润分配关系基本上实行统收统支。国有企业利润几乎全额上交给财政，企业没有自主财力。国有企业利润几乎构成国家的唯一收入来源，国家不征收所得税。这种分配关系严重影响了国有企业和职工的积极性，制约了经济的发展。

（2）放权让利阶段（1978—1992年）

1979年，国务院颁布《关于国营企业实行利润留成的规定》，其主要改革内容为“放权让利”和“承包制”。此后，国务院先后在全国各地实行了放权让利试点工作。1984年10月，党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定，国有企业改革转向实行“两权分离”，即国家的所有权与企业的经营权分离；将国有企业原来上交的利润改为所得税，并明确了承包经营责任制的内容和形式。在全国范围内对国有企业实行两步利改税后，1988年开始税利分流改革试点。

在放权让利阶段，中国国有企业改革被赋予了更多的自主权，利改税在一定程度上增强了员工和国有企业的积极性。企业所有权和企业经营权的分离、国有企业经济责任制，使得国家、企业、职工三者的权责利关系得以明确并有机结合起来。然而，“放权让利”的改革措施并没有改变旧体制的基本格局，企业不是独立的经济实体，政府在国有企业亏损时依旧追加投资，一些赋予企业的权利也没有落实。承包制赋予了企业经营者更多自主权，调动了他们的积极性，但是也造成了一些不良后果。

（3）利润留存阶段（1992—2007年）

1992年党的十四大明确把“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制作为建立社会主义市场经济体制的中心环节”。同时，国有大中型企业被明确界定为国家财政收入的重要来源和基本保证。

党的十四届三中全会（1993年）对国有企业不再强调“放权让利”，而是将建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度作为国有企业改革的目标。1994年税制改革后，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。但在当时，国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业负担，大批国企生存困难，面临破产和脱困，国企分红便无从说起；即或有税后利润，也全部留归企业支配。进入21世纪后，一些国企，尤其是国资委直接监管的中央级特大型企业的利润增长非常快，国企盈利能力大幅提升后一直还延续只向财政上缴税收而没有向国家分红的格局。国企继续不履行上缴“红利”的责任带来了一定的负面影响，国企投资变得频繁而又难以监管。2006年，159家国资委监管的中央企业利润为7546亿元，相当于当年财政收入的1/5，社会各界对这种分配格局进行了强烈的质疑。

让国有企业向国家分红的理由是充分的：首先，国有企业资产属于国家所有，国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，有权像其他股东或投资者一样获得资产的所有者权益。其次，国家承担了企业重组的大部分成本帮助国企走出低谷，之前利润留存的经济背景发生改变，国有企业将利润回馈国家和社会也理所应当。再次，国企向政府分配利润能够提高企业留利资金效率。最后，让国有企业分红将是改变消费和投资之间的比例关系，提高消费最有效的方式之一。

（4）分类上缴阶段（2007年—至今）

2007年9月，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，要求收取中央企业国有资本收益并进行国有资本经营预算管理。所谓国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算制度结束了国企、央企“利润独享”的历史。同年12月，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，明确国有资本收益收取对象为中央管理的一级企业，应交净利润的比例区别不同行业分3类执行。与此同时，在肯定国家对央企重新征收红利政策的同时，关于红利上缴比例的质疑开始蔓延开来，因为最高征收比例为10%，远小于发达国家国企50%的上缴比例。

经过连续几年的调整，国有资本收益收取比例已有所提高。截至2015年，国有资本经营预算已经覆盖了绝大部分央企，纳入资本经营预算编制范围的央企资产总额占全部央企的98.7%。

2.3.4 进一步规范政府与国有企业的分配关系

当前，政府和国有企业的边界基本理顺，税费关系也相对稳定和规范，政府与国有企业的利润分配关系变革的重点是适当提高国有企业利润上缴比例和扩大国有企业分红资金的用途范围。国家应强调国有资产收益“全民所有”，应该将收取的“红利”纳入公共财政，突出解决社保覆盖不全、公共服务不到位等公共事业薄弱环节，让国有企业利润和国家资源收益更好地为人民谋福利。

（1）适当提高国有企业利润上缴比例

如果说国有资本经营预算试点初期将比例定得低有助于顺利推进改革，那么随着试点的推进，国家应逐步提高征收比重。目前，国有资本收益收取比例为25%、20%、15%、10%和免收共5档，国有企业利润留存比重依然较高。国家提取国有资本收益比例过小，导致国有资产管理部门缺乏足够的动力管理国有资本收益，也不利于国企深化改革，提高自身盈利能力。党的十八届三中全会决议提出要进一步完善“国有资产经营与收益上缴制度”，国有企业上缴税费和国有资本收益的比例将进一步提高。这将更加有利于促进不同所有制经济共同发展、共同分享。

（2）扩大国有企业分红资金使用范围

当前，国有企业分红资金主要用于3个方面：一是根据国家产业发展规划及国有经济布局和结构调整规划，用于支持国有企业改制重组、自主创新、提高企业核心竞争力等方面的资本性支出；二是用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出；三是依据国家宏观经济政策，以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定的其他支出，包括用于社会保障等方面的支出。国有资本经营预算中的分红资金主要用于国有企业及其所在的行业，在建立国有资本经营预算的初期是十分必要的。但随着国有企业分红比例的提高，资金用途应有所扩大。实际上，国有企业利润通过政府途径用于教育、医疗、公共交通、环境保护等方面的投入，有利于推动公共事业的发展，增加消费支出，减少国有企业投资支出，抑制企业盲目投资，调整经济结构和转变经济发展方式。总之，国有企业上交的利润应在社会保障和提供基本公共服务方面做出更大的贡献。

（3）完善国有资产管理体制

经过多年改革发展，公司制股份制成为国有企业的重要组织形式。2015年9月，国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业分为商业类和公益类，其中，主业处于充分竞争行业的商业国有企业，原则上要实行公司股份制改革，引入国有资本和非国有资本，绝对控股、相对控股，也可以参股，着力推进整体上市；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；此外，公益类国有企业则可以国有独资，也可推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

由于直接管理企业的方式已经不适应国有企业组织形式的深刻变革，必须按照公司治理规则，以管资本为主明确国有资产监管机构职责的定位。2015年11月4日，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，就改组组建国有资本投资运营公司等做出“顶层设计”。下一步国企改革的重要方面，就是将原本的国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三级，真正逐步实现政企分开，将政府和企业剥离开来，以产权管理为纽带，突出国有资本运作，最终实现国资委从“管资产”向“管资本”转变。

国有资产管理机构要重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，要科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

我国改革开放的实践证明，公有制为主体，国有经济为主导，多种所有制经济共同发展是历史的选择和必然。公有制特别是国有经济可以搞好，市场经济与公有制可以结合。党的十八届三中全会决议指出，要继续坚持“两个毫不动摇”，即“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”。在当前全面深化改革的大背景下，坚持这两个“毫不动摇”非常重要。

复习与思考

1．怎样理解社会主义市场经济体制下的财政职能？

2．在发挥财政职能过程中如何理解公平准则？

3．如何理解中央政府与地方政府间的财政职能分工？

4．如何进一步规范政府与国有企业的财政关系？