3．西方财政理论

3.1 传统财政思想与理论

3.1.1 概述

在古典经济学派以前的重农主义、重商主义经济学说中，已经有了财政基本理论的论述，但这些论述只是零散地作为一般经济理论的某一方面而存在，没有形成独立系统的体系。直到1776年，亚当·斯密在其《国富论》一书中独辟一篇专门研究财政问题，财政学才被当作一门独立的学科来对待，亚当·斯密因而也被誉为“财政学之父”。

古典经济学的财政思想主要是反对国家干预经济，反对提高国家税收收入，强调对内加强财政管理，保护、扶植工商业发展，对外实行高关税、限制进口等，对发行公债持否定的态度。而古典经济学在它诞生之初就旗帜鲜明地提出了反对国家干预经济、反对提高税收和举借公债的观点，其中亚当·斯密、大卫·李嘉图是这一思想的著名代表人物。

在古典财政理论以后到20世纪30年代凯恩斯主义财政理论出现以前，出现了与古典财政思想相左的学说，其中最具有典型意义的是瓦格纳的社会政策财政学说和庇古的社会福利经济财政学说。他们的基本财政思想是只要对社会、经济、文化、福利的发展有益，即使财政支出大于财政收入而出现短暂的赤字也无关紧要，而赋税的设置则应增加满足社会福利的需要。这标志着瓦格纳和庇古的财政思想已从传统的“纯财政”理论的框架中摆脱出来，不再固守保证经济自由、维持财政收支平衡等旧的教条，初步提出了财政活动不能仅仅局限于维持政府正常活动，而要立足于从更高角度为经济、社会、福利事业服务的财政学说。基于这一认识，他们对赤字、公债、税收有了更加全面的认识，尤其是瓦格纳的财政学说，在当时的德国实践中被广泛运用，所取得的积极效果也为世人所瞩目。

3.1.2 古典经济学派的财政思想

亚当·斯密是古典政治经济学的杰出代表。他在《国民财富的性质和原因的研究》一书的最后一篇“论君主和国家的收入”中着重阐述了他的财政思想和政策主张。斯密经济思想的根本点是反对国家干预经济生活，主张自由放任。他认为私人的、自由的经济制度，在市场自发调节下，能保持理想的秩序，每个人在追求最大私利的同时，社会利益也能得以最大限度地实现。相应的，亚当·斯密的财政理论是与这一经济思想一致的，它分别对国家职能、财政收入、税收原则、公债、财政支出等提出了自己的观点。

关于国家职能问题，斯密认为，国家的活动属于非生产性劳动，不创造物质财富。在社会资源有限的情况下，国家过多地参与经济活动是一种资源浪费。国家财政特别是国家支出，对经济增长会产生负面影响，所以应尽量压缩政府的规模，国家应把其职能仅仅放在保护国家安全、维护社会治安、抵御外来侵略、建设并维持某些公共事业等一些对社会来说有益而又不可缺少的活动中，充当“守夜人”的作用而已。也就是说，国家的作用只表现在构建安全、有秩序的社会经济生活环境上，而对经济运行本身国家则不应有丝毫干涉，廉价的政府是最好的政府。

关于财政收入问题，亚当·斯密提出了以受益者负担为中心的收入理论，即按享受国家经费开支利益的大小和方向来筹集经费。如果政府开支是向全体人民提供服务，那么这部分开支应由享受利益的人来负担。国家财政收入的来源有国有企业收入、国有财产收入和公债收入。

关于税收问题，斯密最重要的贡献是提出了“平等、确定、便利、最少征收费”的赋税原则。所谓平等，是指一国国民都须在可能范围内，按照各自能力的比例缴纳赋税；所谓确定，是指国民应当交纳的赋税必须是确定的，不得随意变更；所谓便利，是指各种赋税交纳日期及交纳的方法须予纳税者以最大便利；所谓最少征收费，是指一切赋税的征收须设法使人民付出的尽可能等于国家所收入的。基于这些原则以及国家活动属于非生产性劳动的观点，亚当·斯密认为国家征收过重的赋税会阻碍社会生产的发展，而减轻赋税可以提高社会生产能力，增加社会财富。

关于公债问题，斯密提出了著名的公债有害论，即不主张发行公债。他认为公债的根源在于君主的奢侈浪费；一国在平时没有节约，到战时就只好迫而借债。同时按照斯密对生产性劳动和非生产性劳动的划分，公债的发行实际上是将生产性费用转入了非生产性费用，把私人的投资转换为公共消费，因而削弱了资本积累能力。在公债积累过多、国家无力还债时，政府就会提高货币的名义价值，造成通货膨胀。因此，公债不仅使政府吸收的产业资本充当非生产性支出，而且给人民大众造成了极大的负担。

关于财政支出问题，斯密主张严格限制的理论。一方面，斯密把国家经费的开支分为四类：国防费、司法费、公共工程和公共机关费以及王室费。国防费是保护本国的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略所必要的经费；司法费是为保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫所需的经费；公共工程和公共机关费是建立并维持某些公共机关和公共工程所需的费用；王室费是为了维持君主的尊严所必需的费用。这些经费虽然属于非生产性经费，但它们对社会是有用的，所以应允许存在。另一方面，斯密又指出，那种属于为束缚和干涉商业社会自由经济活动而设置的支出，以及在市场结构以外，为间接地扶助市场再生产过程的生产力而设置的经费都是“恶的经费”。因此，在总体上，斯密极力主张对国家财政经费支出应加以限制。

大卫·李嘉图继承和发展了亚当·斯密的财政思想。在1817年出版的《政治经济学和赋税原理》一书中，他同意斯密关于国家职能、公债、财政收支方面的观点，同时又提出了自己的赋税理论和财政补贴理论。他的税收转嫁与归宿理论在整个理论体系中占有重要的地位。

李嘉图的赋税理论主要体现在赋税总论和赋税各论两个方面。在赋税总论方面，他认为赋税是“一个国家的土地和劳动的产品中由政府支配的部分，它最后总是由该国的资本中或是由该国的收入中支付的”，也就是说，任何形式的赋税都来源于利润、地租或其他形式的收入，都会减少资本积累。因此，为了减轻对生产的破坏，他主张尽量减少对最终由资本来承担的赋税的征收，认为最好的财政计划是节约的财政计划，最好的赋税是负担最轻的赋税。在赋税各论中，李嘉图主要研究了包括地租税、利润税、工资税、农产品税、黄金税、济贫税等当时主要税种的转嫁、归宿问题及各项赋税政策对国民经济的影响。他认为，地租税由地主负担，而对土地的其他课税则由地主转嫁了。利润税和工资税最后都是由资本家来负担的，农产品税、黄金税转嫁给消费者来承担。至于对消费品的课税，分为必需品、垄断品和奢侈品，对必需品课税使工资上涨，最终由雇员来承担税负；对垄断商品课税则税负归于生产者；对奢侈品征税则由富者承担税负。他的赋税理论本质上就是转嫁论。

在19世纪前期，英国政府为了维护地主阶级的利益，避免农产品价格大幅度波动给农场主带来损失，专门以法律的形式，一方面对国外农产品施以重税，限制其进口；另一方面给本国农产品予以补贴，鼓励出口。李嘉图作为新兴资产阶级的代言人，对这种补贴政策进行了批判。他批判的理由主要有三点：一是农作物的出口补贴只有利于地主阶级，对产业资本家是无益的，是一种不公平的政策；二是财政补贴实际上是一种干预自由经济运行的手段，它在一定程度上破坏了市场的自然秩序，会引起经济活动的混乱；三是补贴所用经费来源于税收，而增加税收于国于民是有害无益的。

3.1.3 历史学派的财政思想

历史学派是19世纪40年代在德国占统治地位的一个经济学流派。其基本的经济理论是：反对古典经济学的自由主义，主张实行社会改良主义；宣传国家有机体学说；强调国家活动的生产性，主张扩大财政职能和财政收支；主张国家干预国民经济。历史学派的主要代表人物有史泰因、沙夫勒、瓦格纳等。其中，阿道夫·瓦格纳被认为是历史学派的财政理论之集大成者。1872年，瓦格纳出版《财政学》一书，该书只完成4卷而未写完，但对各国财政学的影响一直延续至今。

瓦格纳的财政理论是建立在他的国家职能理论和社会政策思想基础上的。瓦格纳认为，国家是历史的产物，国家的职能应与历史发展的阶段相适应。亚当·斯密以后的时代是推行社会改良和社会政策的阶段，因此，国家的职能应该不断扩大。国家的职能不仅有维持国内的法律秩序和防御外敌的任务，而且还要为社会的经济、文化、福利的发展服务，并且这些目的超越于私人经济目的之上，在一定限度内对私人经济活动进行限制，使之服从于国家目的。在具体做法上，瓦格纳主张扩大国有财产，实行铁路、保险、银行的国有化，施行新的特权及烟草专卖，坚持贯彻煤气、水道、交通等公共设施的公有化。这实际上是主张国有经济的思想。

瓦格纳的财政理论是以他的社会政策思想为依据的，他按经济行为的心理动机，把社会中的经济组织划分为私人经济组织、慈善经济组织和共同经济组织。私人经济组织是以追求利润为目的的组织；慈善组织则是克服利他动机而形成的组织；共同经济组织是指国家，它为获得和使用必要的财政货币所进行的经济活动就是财政。此外，瓦格纳还认为，共同经济组织的活动应服从这样的目的，即建立有计划的经济秩序，防止自由放任的生产活动，保证个体之间公平分配，防止牺牲别人的利益谋取个人私利，以及对贫困者从财政物资分配上给予一定帮助。在具体的财政理论方面，瓦格纳首先提出了财政支出膨胀法则。他主张，随着人类社会的发展，国家职能不断扩大，财政支出不断增长，并与经济增长存在一种函数关系，这是固定规律。按照这一法则，只要是对社会经济、文化、福利的发展有益，即使财政支出大于财政收入而出现短暂的赤字也无关紧要。对于公债，瓦格纳认为，只要使用得当，它所带来的国民财产的增加和公共事业的发展，能使国家在将来得到更多的财政收入，在一定限度内是有益的，可以允许发行。

在财政收入方面，他提出了“社会政策的赋税”的观点。他认为赋税不应仅仅以满足财政需要为目的，还应当增加社会政策的目的，即赋税应包括纠正分配不公平的积极目的，应通过赋税施加权力对所得和财产分配进行干预和调整。据此，瓦格纳主张在所得税中采用累进税制，对奢侈品、财产等课以重税。以社会政策的赋税理论为基础，瓦格纳还建立了自己的赋税原则：第一，财政政策原则。要保证税收的充足性，税收量要随经济的增长和财政需要的增加而增加。第二，国民经济原则。正确选择税源、税种，考虑赋税转嫁和对国民经济影响等问题。第三，社会公平原则。税收负担应普遍和平等地分配给各个阶级、阶层的纳税人。该项原则包含普遍原则和平等原则。第四，税务行政原则。课税明确化、课税便利化和最少课税费用。

3.1.4 新古典学派的财政思想

新古典学派是指以瓦尔拉、门格尔、杰文斯的“边际革命”和创立一般均衡理论为标志开始的，由马歇尔所确立的、并由庇古等人所发展的一种经济思想体系。该理论体系成为当时占据西方主流经济学地位的一种经济学流派，直到20世纪30年代，新古典经济学不论在理论上还是在政策上都处于主流的地位，而且至今仍有很大的影响力。

作为新古典学派的创始人，马歇尔把价格理论运用于财政学，用私人经济的市场运行的局部均衡分析法和一般均衡分析法，分析了税收与市场经济中的价格与产量之间的关系，并用消费者剩余来分析税收对市场经济运行的效率损失，提出了税收中性理论，认为税收中性就是要使征税产生的超额负担最小化。

庇古是新古典经济学派的代表人物，也是福利经济学的创始人。他于1902年出版的《福利经济学》一书创建了福利经济学的完整体系。他主张国家干预经济生活，重视财政在资源配置和收入分配方面的作用。庇古以边际效用价值为基础，从资源配置的合理要求着手，证明了政府在外溢性领域对私人经济干预的必要性和合理性。他运用外部效应这一概念作为区分社会净产品和私人净产品的关键。当参与产品交易的参与者之外的其他人得到好处时，社会净产品就会大于私人净产品。而当市场参与者之外的其他人承担了成本，而这种成本不需要在交易过程中补偿，因而不显示在价格中时，社会净产品就小于私人净产品。当边际社会收益大于边际私人收益时就需要用补贴的方式来使未能在价格中体现的那部分外部效益得以实现。当边际社会成本大于边际私人成本时就需要征税，使得税收成为生产者成本的一个组成部分，从而成为企业的内部成本。这种使外部成本内在化的税收被称之为庇古税（Pigouvian Tax）。这样，政府的财政收支手段就成为调节外部效应的机制了。

在收入分配问题上，庇古认为，财政必须具有分配功能。分配如果能够增加国民收入而不损害穷人的绝对份额，或增加穷人的绝对份额而不影响国民收入的总量，都会增进经济福利。因此，减轻收入不均的程度，是使社会经济福利或效用总量极大化的必要条件。

庇古认为，每个人都在追求幸福和享受，即追求个人福利最大化，而所有个人福利的总和就是社会的福利，国家的存在就是为了增加社会的福利。关于社会总福利的平衡，庇古提出两大命题：一是国民收入总量越大，社会的经济福利就越大；二是国民收入在个人间的分配越是均等，社会的经济福利就越大。国家可以通过合理的财政活动调整经济运行，以增加国民收入和尽可能均等地分配国民收入，以促进社会经济福利的最大化。

在财政理论方面，关于财政收入，庇古提出了税收最小牺牲原则，即使所有纳税的社会成员边际牺牲均等的原则，主张对边际私人纯产值大于社会纯产值的部门课以重税，对边际私人纯产值小于社会纯产值的部门实行低税或免税，以使资源的配置合乎社会利益的需要，对所得税实行累进税制，对穷人实施低税或减免政策，从而达到收入的均等化，增加社会福利。相应的，对于财政支出，庇古也从福利经济目的出发，主张对某些社会有益的产业予以补贴，增加用于失业人员、贫困家庭补助的社会性福利支出，缩小收入分配差距，以及利用财政支出的变化，促进资源优化配置和充分就业等。

庇古还运用边际效用价值去考察支出的效率。他指出，在既定的预算规模之下，财政预算应被调整到各支出项目的边际效用相等时为止；而在既定的预算总规模之下，应以各项公共支出的边际效用与各项私人支出的边际效用相等为标准。只有当财政支出的边际效用与课税的边际负效用相等时，财政支出和收入才达到最佳的总额状态。这里，庇古实际上已提出了公、私两部门资源配置和财政内部资源配置的效率问题。

庇古提出以公平和效率两大准则作为社会经济福利这一总目标的评价准则。当政府进行课税时，亦应以这两项准则作为价值判断的标准。公平准则应当是税收课征的首要准则，他把公平原则区分为横向公平和纵向公平。所谓横向公平，即对经济情况相同的人应该课以相同的税收。横向公平主要涉及税基的问题。所谓纵向公平，即对经济情况不同的人课以不同的税收，主要涉及税率结构的问题。通过收入的再分配，最好能缩小贫富差距，从而达到收入均等化的目标。

庇古还深入探讨了税收效率问题。他讨论了埃奇沃斯的牺牲法则，同意将最小牺牲作为税收的绝对原则，认为征税含有“宣布效应”，并对此作了明确的分析。所谓“宣布效应”，就是政府在开征一种新的税种或改变一项税收政策（如提高某一税种的税率）时，纳税人会感到他所面临的选择发生了变化，因此会调整他的经济决策行为。这就产生了税收的宣布负担，庇古将其称为消费者剩余和生产者剩余的损失。庇古认为，要实现税收效率就应该采用支出税，当然可以对一些支出项目予以扣除。庇古将效率问题放在税收理论的中心位置的做法为当代最优税制的研究添砖加瓦。