一、问题提出

中国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，自然灾害种类多且发生频繁。自然灾害表现出种类多、区域性特征明显、季节性和阶段性特征突出、灾害共生性和伴生性显著等特点。在全球气候变化和中国经济社会快速发展的背景下，中国面临的自然灾害形势严峻复杂、灾害风险进一步加剧、灾害损失日趋严重。以2013年为例，全年各类自然灾害共造成全国38818.7万人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置；87.5万间房屋倒塌，770.3万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积31349.8千公顷，其中绝收3844.4千公顷；直接经济损失5808.4亿元。

在长期的减灾救灾实践中，中国初步建立了符合国情、具有中国特色的减灾救灾机制，同时还建立了灾害应急社会动员机制。2009年国务院新闻办发布的《中国的减灾行动》白皮书指出，国家已初步建立以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的社会应急动员机制。注重发挥人民团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。

但是，民间力量参与灾害救援的过程中存在一个长期困扰的结构性困境，即“大灾显大爱，小难无人问”。每次重大灾害的发生，就是一次民间力量集体行动的“井喷”时刻。从汶川地震到玉树地震再到芦山地震，民间志愿者和社会组织纷纷参与到物资筹集、现场救援、灾后重建等工作当中，彰显了民间的力量，同时也成为民间公益组织发展的一次契机，如2008年被一些学者定义为“公益元年”和“志愿者元年”。然而，在中小型灾害面前，民间力量却踪迹难寻。一方面，这种现象的出现与灾害的严重程度引起的社会关注度相关。重大型灾害能够用吸引政府、媒体、企业、社会组织以及公众等多方社会主体的普遍关注，从而具有强势的议程设置能力和资源吸附能力，所谓“一方有难，八方支援”。另一方面，这种现象的出现与民间救灾力量的非系统化非持续性有关。虽然在国家层面已经初步建立了灾害应急社会动员机制，但是民间响应机制却不够完善。目前我国民间公益组织数量庞大，也一直有参与灾害救援的传统，但专业、稳定和持续开展人道主义赈灾工作的组织却寥寥无几。大多数组织仍以“事件性”救援、“一次性”救援、“临时性”救援为主，面对频繁发生的中小型灾害，民间力量难以为继。

实际上，中小型灾害一直是我国面临的重要公共问题，每年给国家带来巨额财产损失，给民众带来深重的灾难。以2011年为例，虽然当年全国没有发生重大自然灾害，但依然有4.3亿人次受灾，1238人死亡（含失踪），直接经济损失3096亿^[1]。2012年也以中小型灾害为主，但导致2.9亿人受灾，1530人死亡（含失踪），直接经济损失4185亿^[2]。特别是灾害中的儿童、老人、妇女、残障人士等群体，成为灾害中最为脆弱的群体，不仅生命受到威胁，生产遭受破坏，生活处于极其困难的境地。所以，推动民间力量参与中大型灾害和中小型灾害救援，关注灾害中弱势群体的需求，成为民间力量介入灾害救助的现实需求，也符合民间公益组织专业化发展的内在需要。

“壹基金联合救灾”正是在上述背景下不断探索的民间救灾模式。试图依托壹基金“尽我所能，人人公益”的公益平台，联合民间公益机构、媒体、企业和公众，采取“提前备灾、联合行动、快速救援”的策略，为受自然灾害影响的弱势群体提供物资和专业服务。联合救灾的核心目的在于开拓可持续的救灾资源、促进当地公益组织开展专业化的救援行动回应本省灾情，并推动救灾公益组织及民间救灾行业发展。壹基金联合救灾从2011年11月份启动，到2013年底，已经在全国17个省、自治区、直辖市，联合开展了129次的救援行动，联合救灾的成效得到了初步的体现。2012年以来，壹基金陆续参与云南旱灾、夏季洪灾等中小型灾害，并顺利完成了芦山地震和岷县地震两次重大灾害以及北京、汕头、宁波等城市洪涝灾害救援，联合救灾的优势得到了充分的展现。

[1] 国家减灾委公布数据，http://www.mca.gov.cn/article/zrzh/2011/index.htm#。

[2] 国家减灾委公布数据，http://www.mca.gov.cn/article/zrzh/201212/index.htm#。