二、公民公益带动社会体制改革

改革开放三十年以来，中国现代企业改制基本完成，一个与全球经济体系接轨的现代市场经济体制逐渐形成。但是，快速的经济结构转型也使得社会结构的转型相对滞后，利益冲突及其连带的环境与社会问题已经难以被现行的计划思维主导的社会管理体制所吸纳和解决，这就导致中国社会矛盾日益凸显。国家急需建立与市场经济条件相适应的现代社会体制。

2013年，当越来越多的公益组织浮出水面，人们逐渐形成了对社会体制的改革共识：实现政企分开、让渡经济空间进而培育出一个相对成熟的市场部门。当前还需要党和政府继续大力推动政社分离，让渡社会空间，着力培育出一个相对成熟理性的社会部门，形成一个有效的社会参与平台，充分发挥社会建设中社会协同和公众参与的作用，从而形成政府、市场与社会三足鼎立的现代国家整体格局。

而改革要做到真正实现政社分离、权责明确和社会组织依法自治，那么其核心内容就是要对现有的社会组织管理体制“去行政化”和“去垄断化”，确立社会组织的主体地位。让自下而上的社会自治体制与自上而下的行政治理相结合，形成一种“小政府、强政府”与“大社会、好社会”相结合的新的社会治理结构。然而，虽然有共识，我们却看到改革知难行易，社会组织的改革其实困难重重。一方面，长期以来，很多社会组织的正当性备受质疑；双重管理制度使得很多民间组织难以登记注册。另一方面，官办社会组织的去行政化改革仍然步履维艰。在去行政化方面，公益慈善组织的改革可能是相对容易落实的突破口，因此，中国扶贫基金会可以率先进行改革。2013年无论是官办慈善组织，还是民间公益组织都进行了诸多改革和探索。本书中，《建设中国现代社会组织体制》一文对2013年现代社会组织制度的各种地方实验进行了总结，特别指出了当前社会组织体制的问题不是要不要改革的问题，而是渐进改革中遇到的挑战如何应对的问题。例如，官办慈善组织的改革就并非一帆风顺。2013年，中国红十字会进行了改革，成立了中国红十字会监督委员会。该委员会提出重新调查郭美美事件，意在改变中国红十字会的社会形象，但是仍旧持续遭到媒体的质疑，最终使得这项重启调查的计划搁浅。2013年在中华慈善百人论坛上，专家呼吁对另一个超级官办慈善组织——慈善会痛下改革，但是应者寥寥。这些都说明改革官办慈善组织的艰难不易。本书中，《中国官办公益慈善组织转型研究报告》通过对一个地方红十字会改革的研究，帮助我们窥视其中改革的难度和挑战。另一篇文章《浅析地方慈善会的改革发展之道》通过对广东省一家基层慈善会做实地调研，探讨地方慈善会改革的可行策略与有效路径。从中，我们也意识到官办慈善组织要实现真正的“政社分离”，不仅需要自身朝专业化转型，也需要许多配套机制的改进。

《建设中国现代社会组织体制》一文认为，当前社会组织培育发展和规范管理领域存在十大关键性问题：（1）作为由党政机构兴办的社会组织如何去行政化，及其在去行政化过程中如何能够求生存得发展的问题。（2）第二个问题是社会组织在去垄断化过程中，如何避免由于改革不彻底，导致去垄断化过程中，产生更复杂的寡头治理，让组织成员反而有更多“婆婆”的现象。（3）社会组织双重管理制度的改革如何能够实质性地取消，从而能够真正鼓励社会组织的发展。（4）政府如何能够有效地提供资金扶持，为社会组织的持续健康发展提供更多支持性资源的问题。（5）如何逐步落实对社会组织税收优惠政策的问题。（6）如何逐步向社会组织开放公募权，释放社会组织本身的资源，动员能量的问题。（7）如何建立社会组织的现代民主有效的治理机制以适应社会发展要求的问题。（8）如何有效推进枢纽型社会组织建设，逐步构建现代社会组织行业生态的问题。（9）如何有效加强对涉外社会组织在华活动及其对其国内项目进行有效管理、监督和规范的问题。（10）如何改变目前社会组织多头管理的状态，从而能够真正对社会组织的宏观运行和发展形成有效的外部监管的问题。（11）如何扶持、鼓励和规范日益崛起的青年社会组织的兴起的问题。

面对这些问题，最近这些年，围绕着现代社会组织体制建设，中央及地方均做了一些实践和探索。本书中《从政府单一主体到多元治理格局》一文，梳理了新中国成立后尤其是21世纪以来，社会救助体制以及重要救助政策的演变。该报告认为，社会救助领域已经出现了以社会组织参与，政府主导为特点的多元治理趋势；社会组织在提供高效和专业化服务、满足多元化的救助需求、推进政策改革上，扮演着不可替代的作用。正是在这个背景下，2013年政府最具深远意义的改革莫过于社会组织注册登记制度改革。国家发展与改革委员会顺应民间公益的潮流，率先推出了允许公益慈善组织直接登记注册的改革政策，之后，这一政策中国共产党十八届三中全会上得到全面肯定，入列《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》（简称《决定》）。

尽管以往广东、深圳等地对于公益慈善组织直接登记制度已经进行了多年的改革探索，不过，它们都还局限在地方，而这次的改革却是全国性的，中国社会组织的整体改革终于开始破冰。它释放出体制对公益慈善组织全面接纳的信号，而随着各地政府的落实，相信登记注册制度的改革注定会带来中国公益慈善组织纷纷“洗脚上岸”的热潮。在2013年，整个广东的社会组织登记管理制度改革在全国都走在前列，主要表现在：逐步取消业务主管单位，开放直接登记。既有行业协会商会民间化，也有对七类社会组织的直接开放登记，还有非公募基金会和异地商会登记管理权限的下放。尤其是广州和深圳，在这方面，甚至出现了政策创新的良性竞争的局面。本书中，《广州市社会组织发展现状调研报告》对广州慈善改革中的公益慈善组织做了系统的分析和描述。

然而我们也要看到，在去除“硬门槛”后，民间公益慈善组织仍然存在着大量“软约束”，包括组织名称、业务范围、注册资金、办公场地等方面的问题，继续限制着社会组织的登记注册，而且这种限制更加隐蔽。此外，一些敏感的类似劳工服务的机构，以及涉外公益组织的登记仍然没有放开，这些条款本来在2013年很多地方改革的文件中出现，但是随后又被删掉。这些都值得我们期待在2014年看到进一步的改革和突破。

除了社会组织注册登记制度的改革，公益转型还带动了社会体制的资源配置开始允许良性竞争，逐步与市场体制相适应，甚至出现了公益慈善资源“国退民进”的现象。过去，政府严格限制公益组织的募捐资格。募捐市场基本被红十字会和慈善会所主导。但是随着民间公益的努力，2013年，募捐市场中国家与社会的关系发生深刻改变。在芦山抗震救灾刚启动的时刻，2010年底才注册的民间公募基金会——深圳壹基金一日募捐总额远超中国红十字总会。截至2013年9月30日，超过600万人次向深圳壹基金公益基金会定向捐赠雅安救灾款物高达3.5亿元。民间组织领跑中国公募市场，“国退民进”的迹象首次显现，值得指出的是，这一行动不但没有遭到民政部门的阻挠，而且还得到民政部的肯定，同时这也是首次民政部没有鼓励慈善总会参与捐赠的事件。政府部门表现出鼓励民间公益组织在社会市场中成长的开放态度。2013年，也是广州公募权开放一周年，广州的试验说明，公募权开放并没有带来募捐市场的混乱，相反开放的力度还需要更大，才能使得更多的公益组织愿意参与申请募款牌照，并主动接受政府和社会的监督。

正是在这样的背景下，在2013年7月，云南省政府宣布，政府全面退出公益募捐市场，除非发生重大灾害，云南省政府不再参与募捐。这在全国尚属首例。本书中《建立现代社会组织制度》对云南这一改革作了民间视角的分析，指出云南在慈善改革方面，政府完全退出募捐市场，但是在操作上还有很长的路要走。不过，云南的改革也指明了未来慈善募捐事业发展的方向，那就是让慈善回归民间。

但这只是方向，现实仍然是官办慈善机构占据主要的资金收入。2013年，预计全年社会捐赠总量将突破1100亿元。这是继2008年1070亿元和2010年1032亿元之后第三次突破千亿大关。依托于政府体系的、以民政系统为代表的政府接收捐赠数额逐年上升，慈善会系统的捐赠收入也高速增长，加上政府购买社会组织服务的部分约为1250亿元，政府仍然主导着整个捐款市场。

与捐赠制度改革相似，一直困扰公益慈善界的老大难问题——社会组织的税收制度也在2013年开启了改革之门。十八届三中全会关于全面深化改革的决定明确提出要“完善慈善税收减免制度”。这是启动慈善税收改革的信号，尤对大额股权捐赠的税收政策改革是利好消息。2013年年底，华民基金会与深圳民政局洽谈成立公益信托公司，随后签订了备忘录。本书中《促进中国环保非政府组织发展的财税政策探析》则对环保社会组织税收策略提供了相关的建议。

公益转型推动社会体制改革的第三个方面，是政府购买服务在2013年逐渐常规化。广东、上海、江苏、山东等省份制订了政府购买服务的有关意见。广东、山东、河北等省还陆续出台了政府购买服务指导目录及专项管理规定。同时北京、河北、重庆、青海等大部分省份也正在制定本地区指导意见。2013年全国政府购买社会组织服务的资金达到150多亿元，比2012年增加38%。过去政府购买服务主要集中在社会工作。但是2013年，在广东等地，政府购买服务的内容已经超越社会工作机构，覆盖到整个社会组织领域。

加大购买服务的力度很大程度上促进了社会组织，尤其是社会工作机构的发展，虽然目前的购买服务还不能真正给草根社会组织雪中送炭，因为这些组织常常因为达不到资质而不具备申请资格，但是购买服务却能让很多社会组织有了与政府合作对话的机会。随着社会组织的能力日趋增强，基于市场契约关系的服务关系，会使得社会组织逐渐加强自身地位，而走向更加平等的伙伴关系。

不过，我们也要看到，2013年在各地推动政府向社会组织购买服务过程中，普遍出现了政府方面资金管理混乱、购买服务专项资金流向不明、社会组织之间进行恶性竞争等乱象。在广州还出现了政府购买服务“打白条”的困窘情况。一方面，政府向社会组织购买服务过程管理混乱的局面，使得大量购买服务专项资金可能回流到相关政府部门及其附属机构，造成政府职能转移只在政策文本上进行。另一方面，快速的政府职能转移和购买服务改革过程中也出现很多社会组织纯粹为了获得政府资金而成立的现象。在缺乏理念、经验和技术的情况下，社会组织一味地迎合政府的需求，忽略了其所提供服务本身的质量和效能，使得大量社会组织成为政府的伙计，而不是伙伴，这一过程中伴随着严重的组织等级化，服务官僚化以及体制建制化等乱象。这些都值得政府和社会组织加以反思。本书中特别呈现了《中国政府购买社会组织服务研究报告》，报告回顾了中国政府购买社会组织服务的发展历程，总结了中央和各级地方政府在政策、购买主体、资金情况、购买流程等方面做出的探索实践以及取得的基本成效。在肯定试点成效的同时，报告还指出实践过程中制度层面和操作层面都存在一定的瓶颈，阻碍了政府向社会组织购买服务的展开。建议政府在法规制度、财政预算、流程公开、监督评估以及项目的持续长效等方面做出改善，也建议承接服务的社会组织进一步加强自身建设、拓宽筹资渠道、提高社会公信力，更好地完成社会服务项目。