第三节
地方国有资本运营状况概述

地方国有资产管理、地方国有资本运营是全国国有资产管理与国有资本运营的组成部分，地方国有资本运营制度与全国国有资本运营制度是同步发展的。在建立地方国有资产管理机构之前，特别是1987年深圳市投资管理公司建立之前，我国采取的是全国“一盘棋”式的管理和运营方式，强调的是对国有资产的管理。1993年之后，国家开始转变对国有资产的管理与运营方式，逐步从对资产的管理向对资本的运营转变，地方政府在“分税制”改革等政策推动下，尝试对国有资本管理与运营制度进行探索，并形成了深圳模式、上海模式、武汉模式、“98”模式等多种管理方式及运营制度。2003年之后，随着新体制的确立，地方国资委在中央国资委的指导下，根据本地区国有资本情况展开了一系列的制度探索。

对地方国有资本运营制度进行分析，首先需要了解当前地方国有资产分布与运营状况。只有明晰我国各地国有资产的分布以及相应的国有资本的总量，才能具体问题具体分析，针对各地不同的资本分布领域和量的大小设计相应的资本运营制度，如运营模式的确立等。

总体上看，随着党的十六大确立的新型国有资产管理体制逐步发展，地方国有资产总量和利润收入得到了巨量放大，在行业分布等方面也取得了骄人的成绩。

一、地方国有资产分布

我国国有资产的分布状况受传统条件下国家对地方的投入、地方政府经济发展水平影响而呈现不均衡状态。在2003年国资委设立之后，地方政府相继设立了地方国资委。作为出资人代表，地方国资委在推动本地国资改革、实施资产重组等方面发挥了重大作用。在经济发展与经济危机并存的复杂经济形势下，无论从总量、实现利润还是国有经济布局和结构调整看，地方国资运营都取得了骄人业绩，对于地方经济发展起到了有力的推动作用。根据《中国统计年鉴》,2012年度各地区国有及国有控股工业企业主要指标在一定程度上反映了当前地方国有资产的分布状况。

与以往国家发布的统计数据及学者汇总统计数据相比,2012年度各地区国有资产分布状况与以往没有太大的差别，依然呈现从东部向西部减少的分布格局。东部地区的国有资产总量占比远远超过西部地区的国有资产总量占比。同时，考虑到东部地区在金融类企业方面的优势，西部地区的国资占比会更少。应该承认，之所以形成目前的分布格局，与国家对各地不同的投入以及地缘优势相关。例如，在地缘上，东部地区能够获得较好的对外沟通和贸易的渠道，在一定程度上使国资总量占优；而北京作为首都的政治优势使其国资总量保持靠前位置,2008年末占全国总量的1/3。^[2]同时，随着“西部大开发”“东北老工业基地振兴”等计划的推行，国家对西部地方（如陕西）、东北的辽宁等地投入了大量水利、水电、铁路等基础建设资金，对东部地区通过大型工业企业投入使国有资产获得了总量优势和发展的优厚条件，从而形成了整体上东部地区优于西部地区，各地区内部又有个别突出地区的状态。

二、部分省市国有资本运营状况

从全国国有资产分布状况可以看出各地国有资产的静态状况。当然，以单一年度的资产分布状况和总量分析当地的国有资本运营状况，严格来说并不合理。与国有资产总量相比，国有资产的运营质量更应引起重视。

从“分税制”改革开始，为支持国有企业改革，国有企业不再上缴红利直至2007年。十几年的不分红利，再加上政策的支持和2003年国有资产管理新体制的推动，国有企业通过资产重组、主辅分离以及资产证券化，使全国及地方国有资产盈利不断增加。从财政部发布的2011年度、2012年度全国国有及国有控股企业经济运行情况分析,2011年，地方国有企业累计实现营业总收入136098.9亿元，累计实现利润总额7533.6亿元，销售净利率、净资产收益率和成本费用利润率分别达到4.3%、6.1%和5.8%。实现利润增幅较大的行业为：化工、建材、电子、有色、烟草。2012年，地方国有企业累计实现营业总收入163211.1亿元，累计实现利润总额6914.2亿元，销售净利率、净资产收益率和成本费用利润率分别为3.2%、4.2%和4.4%，实现利润率同比下降15.8%。2014年1—9月，地方国有企业营业总收入136632.9亿元，同比增长6.2%；实现利润4853.8亿元，同比增长2.6%；地方国有企业资产总额471581.8亿元，同比增长13.3%；负债总额305113.7亿元，同比增长14.2%；所有者权益为166468.1亿元，同比增长11.8%。^[3]从全国统计数据看，地方国资保值增值能力大幅提高，在行业分布上也不断实现国有经济结构和布局的合理优化。以下选取部分较具代表性、近年来在国有资本运营方面比较突出的省市的国有资本运营状况作粗略分析。

（一）省市级国有资本保值增值状况

上海一直是国资重镇，国有企业改革也开始得较早。从20世纪80年代放权让利到90年代现代企业制度改革，经过三十多年的发展，上海国有资本在本地的经济发展中发挥了重要作用。随着2003年新体制的确立，上海加快了国有资产战略重组进程，以百联、上海电气、农工商等集团为代表的大型集团公司涌现，国有资本运营业绩不断提高。从上海国有资产总量看,2006年达到19632.80亿元，之后不断攀升,2007年为23334.72亿元,2008年为26127.60亿元。近年来，上海国有企业经济指标不断升高。2010年，全年营业收入12114亿元；实现利润总额796亿元，同比增长88%。2011年，累计实现营业收入14211.19亿元；利润总额927.56亿元；资产总额25208.54亿元。2011年末，上海国有及国有控股企业国有资本及权益为12349.61亿元，比2010年增长12.1%。其中，市属企业国有资本及权益为9427.95亿元，比2010年增长12.1%；区县属企业国有资本及权益为2921.66亿元，比2010年增长12%。2012年末，上海国有及国有控股企业国有资本及权益为14132.23亿元，资产总额96414.59亿元，实现利润总额1987.39亿元，生产总值（4115.28亿元）占全市国民经济生产总值（20101.33亿元）的比重为20.5%。上海国资运营不断加强市场化操作方式，努力实行证券化经营，经营性国资证券化率从2008年的17.8%、2009年的25.4%、2010年的30.5%，到2011年达到38%。^[4]

与上海相比，深圳的国资管理和运营同样一直备受瞩目，在2003年国资委成立前形成了深沪国资管理和运营的模式。在新体制下，深圳将原有资产经营公司撤销，其出资人职能统一交由国资委行使。深圳国资总量和结构布局在国资委作为出资人的情况下得到了较大的提升。2007年，深圳市属国有企业总资产达到2066.64亿元，比2003年增长了将近40%。2010年底，市属国有企业资产总额3614亿元，净资产2046亿元，实现营业收入774.25亿元；利润总额181.68亿元，同比增长2%；国有净利润71.22亿元，同比下降7.4%。截至2011年底，市属国有企业总资产达4357亿元，净资产达2224亿元，全年实现营业收入846亿元，年度上缴税金114亿元，利润总额182亿元。2006—2011年，深圳累计上缴税金470亿元，国有企业资产规模在全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市国资委中排第17位。截至2013年底，深圳市区两级国有企业总资产6199亿元，净资产3013亿元。其中，市属国有企业总资产5827亿元，净资产2784亿元，比年初增长18.6%和16.1%;2013年利润总额创历史新高，同比增长17.4%。

作为首都，北京市属国有企业的运营依靠地缘优势，生产经营一直呈增长态势。2009年，北京市属国资总额13724.5亿元。到2011年底，市属国资总额已达19099.6亿元，比上年同期增长16.5%；营业收入7660.8亿元，同比增长12.2%；实现利润378.7亿元，同比增长29.5%。目前，北京市国资委监管企业67家，市属国有企业有46家上市，总市值超过5500亿元。截至2013年底，市属国有企业资产总额25219.9亿元。

虽然中西部地区国有资产总量较小，但是国有资产的保值增值并不落后于东部地区，其中重庆市国资运营状况特别引人注目。重庆市国资在“八大投”运营效应下得到了放量增长。从2003年国资委组建到2011年末，重庆市属国有重点企业资产总额达到1.52万亿元，增长近9倍；国有资本保值增值率平均为105%，最高的达到137.9%。^[5]2011年底，陕西省国资总额达8484.8亿元，是2007年2631.8亿元的3.2倍；营业收入4268.9亿元，是2007年1599.5亿元的2.7倍，由第11位上升到第10位；利润总额331.6亿元，是2007年186.6亿元的1.8倍，由第7位上升到第4位；国有资产保值增值率115%，高于全国104.7%的平均水平。^[6]

总体上看，从国资委成立以来，地方国资委发挥出资人代表的作用，积极推行主辅业分立、资产重组，提高证券化水平，地方国有资本保值增值能力得到大力提升，无论在资产总量、营业收入还是利润增长方面都有所体现。但是，需要注意的是，伴随着资产总量的提高，国资的利润率水平在保持增长的同时，近年来却有下降的趋势。地方省市在总结利润下降的原因时，多将其归结为近年来经济形势的变化。同时，我们也应该认识到，国有资本自然属性和社会属性的分离造成的障碍；“内部人控制”造成的国资收益的内部分配形成国有资本内部循环，国资收益被强占；国有资本运营过长的委托代理机制造成运营效率的降低；地方国企在近年来“土地财政”、基础建设缩减之后，在投资过热之后没有形成新的增长点，所有这些因素都对国资运营的收益增减产生了影响。

（二）省市级国资布局和结构状况

上海市对国资布局调整工作一直都给予重视并取得了一定效果。从行业布局看，上海经营性国资中，第一产业占比很少，只有1%左右；绝大多数分布在第三产业，占比达75%以上，其中尤以服务业、房地产业、交通运输设备制造业以及城市公共交通业为重点。2011年，行业跨度从79个收缩到70个，有效管理层级压缩在三级以内的企业从4家上升到11家，全年清理退出非主业企业725户。“十二五”期间，上海继续谋求国资布局调整，要求基本完成非主业资产的调整和有序退出，退出塑料制品等5个行业，从70个行业收缩调整到50个左右。“上海国资国企改革20条”通过后，明确要求企业布局结构优化调整紧扣本市国资布局结构优化调整的总体目标，以市场化、专业化、国际化为导向，加快发展新产业、新技术、新业态和新模式，围绕产业链、价值链，推进企业资本向战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业集中，加快调整退出不符合上海城市功能定位的产业和缺乏竞争优势且长期亏损的企业。经过3—5年的扎实推进，市国资委系统80%以上的国资集中于战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业，形成2—3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司;5—8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团;8—10家全国布局、海外发展，整体实力领先的企业集团；一批技术领先、品牌知名，引领产业升级的专精特新企业。

深圳市按照“有进有退，有所为有所不为”的方针，国资已逐步从一般竞争性领域稳步退出，向基础设施、公用事业和关系国计民生的重点领域战略集中。约60%的国有净资产集中到了水电气、海空港、民生工程以及创业投资引导等关系国计民生和战略性新兴产业培育等的重点关键领域。^[7]

北京市从2007年到2012年，共完成了20个重组项目，市国资系统直接出资企业从原来的55家减少到目前的41家。基础设施、公用服务和现代制造业三大行业中的国有资产占全市国有资产总量的80%。^[8]国有资本集中度明显提高。

目前，地方国资布局仍在不断完善之中，但是由于受制于地方政府职能、国有资本经营预算以及国有资产管理体制等原因，仍然呈现出宽而散的局面。有些国有企业从事的产业分布过多、管理链条过长，国有资本的合理流动还需要从机制上予以完善。

（三）渐受重视的区县级国资运营状况

党的十六大以及2003年构建的新型国资管理体制在中央与地方之间实现了三级授权机制，即“中央—省—市”设立国资委对国资进行监管，对于区县级国资没有明确的制度规范。在这种情况下，区县级政府对国有资本的管理和运营呈现出混乱状态，既有根据新体制设立国资委的模式，也有沿袭旧机制运营国有资本的情形。为此，国务院国资委力图探索区县级国资运营、监管模式，区县级政府也在不断改进国资运营方式。有些地区的国资运营取得了不俗的成绩，尤其是直辖市下的区县。

据统计，我国县级国有资产占全国国有资产的20%^[9]，其中上海、江苏、北京、天津、浙江、重庆的区县级国有资产规模较大。在上海，浦东新区国资运营一直走在前列。2011年，浦东新区国资总量占上海国资的9.3%，占区县级国资的38.6%。2011年末，浦东新区资产总额3423亿元，同比增长11.5%，营业收入476.8亿元，利润总额51.8亿元。^[10]2011年上半年，重庆区县国资总额达4940亿元，国资所有者权益增长73.4%，实现利润总额7.9亿元，有力促进了本地区经济发展。^[11]天津滨海新区建成后，其国资运营效果非常明显，至2012年底，国资总额达6386亿元，同比增长10.1%。滨海新区的国有企业悄然成为开发建设的主导力量。^[12]直辖市下区县国企不断深入高端制造、技术研发、节能环保、城市建设等领域，积极引导战略新兴产业、重点行业领域的发展。除直辖市下区县外，其他省市的区县级国资中也有翘楚。例如，浙江义乌近年一直被中央国资委当作县级国资委作用发挥的典型。2009年，义乌国资总额260.7亿元，实现主营收入58亿元，利润12.1亿元，净利润8.7亿元，同比分别增长了55.8%、67.7%和42%。^[13]

区县级国有资本的管理和运营目前还处于“八仙过海”的模式之中，国务院国资委在不断推动区县级国资监管工作，并于2011年出台《地方国有资产监管工作指导监督办法》，希冀用法制手段对《企业国有资产法》等没有作出规定的区县级国资实施监管。

三、地方国有资本运营制度探索

历经多年探索，党的十六大确立了现行国有资产管理体制。在党的十六大精神指导下，自2003年国务院国有资产监督管理委员会成立以来，地方国有资产监督管理机构相继设立，并围绕国有资产监督管理和运营作了积极的探索和尝试。如何健全现代企业制度、增强国有经济活力、对国有资产实施管理并实现经营性国有资产的保值增值一直备受关注。为此，党的十七大报告提出完善各类国有资产管理体制和制度、加强建设国有资本经营预算制度、深化垄断行业改革、加强政府监管和社会监督。在此基础上，党的十八大报告再次重申了深化国有企业改革、完善各类国有资产管理体制的要求；在中央与地方关系上，要优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革；加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。

经过十多年的探索和发展，地方国有资产管理模式已趋于稳定。据统计，地方各省级国资委全部建立，全国356个地市有331个设立国资委。^[14]多数省市在参照中央国有资产管理模式的基础上，采用授权经营的方式，形成了“国资委—国有资产授权经营机构—国家出资企业”的三层次管理模式。同时，某些地方依据其特殊情况，形成了“国资委—国家出资企业”的两层次管理模式，两者之间不再设中间层。在国资委的推动下，地方不断实施国有资产改革探索，并取得了不俗的成绩。

（一）国资委自身组织化改革，完善出资人行权机制

作为国有资产出资人代表，国资委的职能定位对国有资产管理和运营起着关键性的作用。依照《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》，国资委作为出资人代表行使资产收益、重大决策、选择管理者的权利。根据设立时的“三定”方案，国资委按照政府部门建制，各职能部门各司其职。依据《公司法》，国资委所享有的权利事实上是股东权，作为特设机构如何行使股权是其面临的首要问题。实践中，在组织机构内部，国资委在对企业的重大事项进行决策时，决策权属于主任办公会还是各分管主任界定不明，缺乏制度性安排。^[15]深圳、重庆对此作出了一些探索，以单独机构或采取“一个机构两块牌子”的方式设立“股东窗口处室”，集中处理企业呈报的股东事项。在外部，地方国资委努力减少审批等行政手段的使用，逐渐使用派员进入公司董事会的方式对出资企业形成影响。

（二）组建国资运营平台，强化经营性国有资产的运营

在地方国有资产股权结构相对混乱的情况下，如何做好国有资产的整体有效运作，关系到国有企业的整体运营业绩。在三层次管理模式下，作为国资运作的载体，国有资产经营公司居于核心地位。各地在地方政府和国资委的推动下，不断改建和新建国资经营公司。深圳市投资控股公司、重庆渝富公司及“八大投”、北京国有资本经营管理中心、上海国盛集团、上海新国际集团、上海国有资产经营有限公司在实践中为地方国资运营作出了探索表率。以重庆“八大投”为代表的地方国有资产经营公司通过资产托管、重组、置换、投资等行为，对地方国资发展以及地方经济做出了很大的贡献。相对于改建的企业集团，新建的上海国有资产经营有限公司虽然由于尚未完全实施运作，其表现尚待检验，但是它依照《公司法》设立，配备较为完善的公司治理结构，理论上更具有标杆意义。

（三）推进国企董事会制度建设，完善公司治理机制

董事会在现代法人治理结构中处于核心地位，是建立现代企业制度的基本要求。在现代公司治理法律演变过程中，“董事会中心主义”日渐“受宠”。国有资产管理和运营中，国有股独大、国有独资公司不设股东会的特性，更使国企董事会的重要性凸显。在这样的情况下，国务院国资委积极推行董事会改革，地方国资委也不断改进董事会制度建设。目前，地方国资委稳步推进董事会建设工作，已形成了规范董事会运作的一系列制度文件，初步建立了一支结构合理、素质较高的外部董事队伍，将出资人职权部分授予董事会。地方国资委合理处置董事会和经理层、党组织的关系，积极探索出现代企业制度下党组织和董事会的关系协调途径。例如，深圳基本实现了市属国有独资公司董事会建设“全覆盖”，真正赋予高管聘免权，组建了专业尽责外部董事队伍，建立健全了考核评价机制。^[16]深圳市党组织和董事会“双相交叉，双向进入”的主要做法对推进国有企业建设规范董事会、完善公司治理具有较强的借鉴意义。

（四）国资监管“全覆盖”，加强国有资产监管

按照《企业国有资产法》，国资委监管的范围主要是企业经营性国有资产，金融性国有资产仍处于多头监管的状态。根据《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，在获取本级政府授权的情况下，地方国资委应扩大现有立法规定的监管范围，不仅包括《企业国有资产法》规定的金融企业国有资产，还可以对事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产实施监管。据此，地方国资委不断推进经营性国有资产集中统一监管工作。湖北省国资委更将监管范围扩展到了包括行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，以及其他国有资产。^[17]截至2011年8月,14个省级国资委对本地经营性国有资产的监管覆盖面达到80%以上,28个省级国资委和70个地市级国资委把金融类国有资产纳入监管范围，^[18]4个直辖市将全部经营性国有资产纳入监管范围，从而实现了全覆盖监管。

在手段上，各地进一步强化产权管理、财务监督、监事会监督机制，积极探索股权多元化下的国有资产监督方式。4个直辖市实现企业国有资产产权转让规则的统一。江苏建立了中介机构审计与外派监事会财务审查协调机制。

（五）推进调整重组，优化布局结构

推进国有经济布局和结构战略性调整是国有资产管理的一项重要任务。按照国有经济布局和结构战略性调整的要求，地方存在的国有资产多是非战略意义上的，应属于退出的领域，地方也确实在此方面作出了努力。以上海为例,2010年，国有资产行业跨度从79个收缩到70个。上海家化以市场化方式大规模整体出售优质资产的退出方式引起各界关注。通过非公开发行、资产置换等多种方式，加快整体上市和核心资产上市，全市经营性国资证券化率从2010年初的25.4%提高到30.5%。地方国有资产结构和布局调整工作也取得了一定的成绩。

（六）加强垂直监管，探索县级国资监管

面对县级国有资产目前的“无序化状态”，国务院国资委试图理顺和地方国资委的关系，在加强国资系统“垂直指导监督”和“尊重下级国资委出资人权利”之间寻求平衡。在县级国资监管模式中，“义乌模式”获得业界一致认可。^[19]

四、地方国有资本运营面临新一轮改革

从现阶段看，地方国有资产在监管、运营上都有不俗的表现，但是隐藏在深层次的原因也造成地方国资运营面临着一些不可避免的困境，如国资管理部门的角色定位问题、国资管理部门对国有企业的管理方式问题、国资重组的方式选择问题、国企经营者的选聘方式问题等。^[20]

（一）中央与地方关系有待深化

根据《企业国有资产法》，目前在中央与地方关系上采用的是“统一所有，分级代表”体制。相比较而言，“分级代表”与传统的“分级管理”更有利于调动地方积极性，地方政府对国资运营的动力更为强烈。但是，“统一所有，分级代表”只是在内部实现了层级上的权限划分，对于外部主体来说，出资人仍是统一的。这种体制的弊端也是明显的：首先，中央与地方不宜被认定为平等的私法主体，地方国资委更易被上级国资委以“指导”的名义实施行政“领导”；其次，如果中央国资委与地方国资委同时向一企业投资，很难分清各自的权益和本身的职责；最后，由于是统一所有，各级国资委在实施交易时，很容易被认定为关联关系，增加了交易风险和法律风险等。

（二）政企不分，行政色彩强烈

国资委的设立初衷旨在解决出资人缺位、政企不分的国有资产管理体制弊端。应当承认，自国资委设立以来，无论是中央还是地方国有资产都有了较大的发展。但是，《企业国有资产监督管理暂行条例》等国资立法对国资委“婆婆加老板”的模糊定位造成政企职责、政资机构仍纠缠不清。地方国资委沿用传统方式，大量运用行政手段管理企业，越位、错位、缺位现象明显。据统计，全国356个地市国资委保留直属特设机构性质，真正履行出资人职责的只有107个，占设立国资委的32.3%。^[21]尤其是一些国资监管机构内设机构不科学、不健全，无法履行出资人职责。各地国有资产监管机构与相关政府部门职责划分不清的问题普遍存在。由政府主导产业集团的整合重组，通过众多政府性投融资平台进行资本的投放、盘活和运营，形成了一种“政府企业化、企业政府化”的独特现象。^[22]

（三）腐败问题突出，国资收益内部化

国有资本具有自然属性和社会属性，在自然属性下的自利性和社会属性下的公益性之间，国有资本运营必须找到其间的契合之处。但是，现行体制下，国资委作为单一出资人代表，而全民作为最终所有者没有实现其正当知情权、监督权、收益权。国资收益局限在国资内部流动，而未能使全民受益。国企经营者和政府领导者之间的“互通”^[23]、董事会与党委会的关系、国企高管的行政委任制，在一定程度上是造成“权贵资本”的重要原因。

（四）国资对民企发展形成了“挤压效应”

地方国有资本运营中，一个为人诟病之处是对民营资本的“挤压”。其中，最为突出的表现是在2008年金融危机之后，在“四万亿元投资”刺激下，地方政府对铁路、公路等基础建设领域的投资以及收购民营资本，事实上造成了“国进民退”的局面，尤以山西煤矿收归国有、山东钢铁“收编”日照钢铁为典型。同时，为增加财源，地方上形成了众多的投融资平台，凭借政府信用形成对银行资金的占用。地方国企不合理的行业分布和垄断经营也缩减了民营企业的发展空间。

（五）国资运营平台遭遇瓶颈

国有资本运营机构是国有资产管理体制的一个重要环节，设立分布合理、管理科学、运作规范的国有资本运营机构是地方国有资产管理体制改革的一项重要任务。各地不断组建国有企业集团和投资公司，从事资产经营管理，成为探索地方国资经营管理模式的生力军。但是，现行的各地国资经营管理模式普遍被指缺乏可持续的发展思路，大多仍具有明显的阶段性、临时性和应急性，^[24]缺乏普适性和长期性，深层次的矛盾始终无法得到解决。国有资产运营平台目前面临定位不清、公司治理形式大于内容、产权监督弱化、产权主体不明和经营方式行政化的弊病。同时，地方国资运营平台特别是集团公司往往以行业为划分标准，这种各自为政的体系在能够满足各行业政府部门推动经济发展需求的同时，也造成国资分布的不合理。

（六）地方国资集中监管有待完善

相对于中央国有资产，地方国有资产总量虽然非常可观，但是具体分布到各省市、区县的国资数量相对较小，而且分布不均衡。尽管地方经营性国有资产全覆盖监管日渐增多，但是有的地方经营性国有资产监管还较为分散，至2011年8月仍有4个省级国资委监管覆盖面低于50%。^[25]即使地方国资委对经营性国有资产实行全覆盖监管，其中仍面临着诸多的问题。以金融性国有资产为例，各地形成了不同的监管方式。^[26]国资委与金融办之间权责利划分、金融办与出资人企业之间关系并不明确。国资委作为地方金融性国资出资人进行监管，和地方财政、银监部门的协调也是不容忽视的问题。

（七）国有经济结构与布局调整的功能异化

国有经济结构与布局调整是国资管理与运营中的一项重要工作。各地虽然在中央统一要求之下，对本地国企在发展中提出了具体的战略规划，但是现实与规范直接产生的冲突导致很多国有企业偏离了规划方向，功能出现异化。^[27]比较典型、极端的现象就是，地方国企在行业布局中偏离主营业务，在房地产业能够催生巨额利润时大范围进入。造成这种现象的原因是多方面的，比如外部利益的诱惑、政府资源的不确定性、政府项目亏损和资产固化带来的财务压力、政府监督不到位、权力膨胀等。

（八）县级国资管理混乱

现有国有资产管理体制是以中央、省、市三级监管构建的，对县级国有资产管理体制没有明确规定。在缺乏规范的情况下，县级国有资产管理比较混乱，形成了国资委监管、国有资产经营公司监管、经贸部门监管、财政部门监管的不同模式。县级国有资产大多沿袭了“五龙治水”的多部门监管模式，政企不分，政资不分，监管方式落后，国资保值增值难以实现。

地方国有资产的分布状况和运营中存在的弊端要求对地方国资进行进一步的完善和改革。

五、混合所有制改革推动下的地方国资新发展

从党的十四大至十七大的历史经验看，各届全会均有不同的主要功能和内容。其中，三中全会往往“锁定”发展和改革，是出台重要改革措施和体现新领导施政纲领的会议。2013年11月9日至12日，十八届三中全会召开并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

对于作为经济体制改革重要内容的国有经济改革，《决定》以千字篇幅作出了重要的改革决定。第一，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。第二，完善产权保护制度。产权是所有制的核心。国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。第三，积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。第四，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。第五，完善国有资本经营预算制度，划转部分国有资本充实社会保障基金。第六，推动国有企业完善现代企业制度。第七，准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。第八，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。

《决定》勾勒了新时期全面深化经济体制改革的宏伟蓝图，并对进一步深化国有企业改革作出了全面部署，国有企业改革正在迎来新一轮热潮。明确提出积极发展混合所有制经济，是党的十八届三中全会的一个重要突破，也成为各界热议的话题。地方政府在学习、落实十八届三中全会精神过程中，将混合所有制改革作为重要内容，新一轮国资改革的大幕徐徐拉开。

（一）地方国资改革方案评介

1.地方国资国企改革方案的风向标

自党的十八届三中全会通过《决定》以来，各地针对《决定》内容，根据本地区国资情况展开了新一轮探索。上海于2013年12月17日出台了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，该意见全文分为七部分，共20条，因此又被称为“上海国资国企改革20条”。上海由此打响了国资国企改革“第一枪”。此后，特别是2014年上半年，各地围绕混合所有制改革纷纷出台国资改革方案。2014年7月，国资委正式宣布推出改组国有资本投资公司、发展混合所有制经济、强化董事会职责以及向央企派驻纪检组“四项改革”计划，并公布了试点央企名单。截至当年8月，包括广东省在内，已经有近二十个省市陆续公布了地方国有企业的改革方案。

作为首先推出改革方案的上海，在此轮改革中已然成为风向标，成为其他地区改革借鉴的对象。“上海国资国企改革20条”确立了坚持科学发展、遵循市场规律、深化改革创新、承担社会责任四大原则，同时确立了六大目标：（1）进一步完善国资管理体制机制；（2）建成统筹协调分类监管的国资监管体系；（3）形成适应现代城市发展要求的国资布局；（4）建立健全具有中国特色的现代企业制度；（5）打造符合市场经济运行规律的公众公司；（6）培育具有国际竞争力和影响力的企业集团。2014年7月3日，上海市委办公厅、市政府办公厅发布了《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）。“这是对去年年底上海市委市政府发布的‘上海国资国企改革20条’如何发展混合所有制经济内容的具体化意见，内容很全面，目标很明确，边界很清晰，操作很具体，是目前地方出台的第一个关于发展混合所有制经济的具体意见，对于各地可以起到参考的作用。”^[28]该《意见》提出，经过3—5年的持续推进，基本完成国有企业公司制改革，除国家政策明确必须保持国有独资外，其余企业实现股权多元化，发展混合所有制经济，推动企业股权结构进一步优化、市场经营机制进一步确立、现代企业制度进一步完善、国有经济活力进一步增强。具体措施共有九条，涵盖公司制改革、股权比例、股权激励和员工持股等各个方面，即推进国有企业公司制股份制改革，优化国有企业股权比例结构，加快开放性市场化联合重组，实施股权激励和员工持股，明晰企业改制重组的决策程序，规范财务审计和企业价值评估，坚持市场决定对象和发现价格，平等保障相关利益主体合法权益，完善国有企业改制的政策和环境。其中，较为突出的有：第一，《意见》明确提出推进竞争类企业主营业务资产、功能类和公共服务类企业竞争性业务资产上市，提高证券化水平。第二，《意见》针对不同类别企业的股权结构也作了具体的说明：一是负责国有资本运营的国有资本管理公司，保持国有独资；二是负责基础设施和功能区域开发建设、提供公共服务和保障改善民生的功能类和公共服务类国有企业，可保持国有全资或国有控股；三是战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中的国有重点骨干企业，可保持国有控股或相对控股；四是一般竞争性领域的国有企业，根据发展实际，按照市场规则有序进退，合理流动。第三，在混合所有制的对象选择上，《意见》也作出了相应的阐述，即重点并择优选择能够在技术、管理和资源上形成互补、协同和放大效应的战略投资者。第四，《意见》鼓励整体上市企业集团的经营者、技术管理骨干实施股权激励；符合条件的竞争类企业集团及下属企业完成公司制股份制改革后，可实施股权激励。实施股权激励的企业应同步建立业绩挂钩、财务审计、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制；同步建立职工收入正常增长、工资集体协商和困难职工帮困托底机制。此外，《意见》鼓励国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业对重要的技术和经营管理人员实施股权和分红激励。混合所有制企业按照国家规定探索实施员工持股。学界认为，《意见》是对“上海国资改革20条”的进一步细化与推进，没有“大而全”，而是针对实践中存在的问题提出了解决办法，“贴近实际，思路清楚”。但是，《意见》在理论上、认知上和运作能力的准备上仍然存在一定的欠缺。^[29]

2.地方国资国企改革方案综述

截至2014年9月22日，已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、广东、安徽17个省市出台了国资国企改革意见。徐州、无锡、嘉兴、濮阳等地也公布了市级国资改革意见。此外，不少省份虽未明确发布国资国企改革意见，但已经开启改革进程。多位专家表示，目前地方国资改革还存在重复性高、可操作性不强和含金量不足的问题。^[30]

纵观地方国资国企改革方案，其内容主要围绕混合所有制改革、股权激励、分类监管等方面展开。其中，混合所有制改革无疑是此轮地方国资改革的重头戏。在具体时间和指标上,17个省市中有7个省市作出了明确规定。例如，重庆提出,3—5年,2/3国企将发展成混合所有制。甘肃提出，到2020年，国有经济中混合所有制比重达到60%左右。江西提出,5年内，混合所有制经济要占国资的70%。广东要求，到2017年，混合所有制户数比重超过70%。陕西提出，到2020年，国有企业基本建成现代企业制度，混合所有制企业成为市场经济的主要微观主体，国有资产证券化率再提高10%以上。在具体措施上，企业公司制改革、探索股权激励与员工持股、鼓励民资参与国企改革等成为地方混合所有制改革的主要操作手段。例如，上海要求，通过公司制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股三种途径推进混合所有制改革。广东则要求，运用引入战略投资者、推动企业改制上市、探索员工持股、吸引股权投资基金入股、引导社会资本进入公共项目等多种方式推进混合所有制改革。

加快国资布局无疑也是地方国资国企改革方案的重要内容。例如，上海要求，将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。北京提出，到2020年,80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域。江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市也都将国资集中在关键领域的目标设定在80%上。天津则更进一步，提出到2017年底,90%的国有资本聚集到重要行业和关键领域，国有资本布局聚集在40个行业左右。

地方国资国企改革方案大都规定对国企进行分类并予以针对性的监管。上海发布的国资国企改革意见最早提出将国企分为三类监管：第一，竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益；第二，功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；第三，公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。这也成为后来各地进行分类监管的参考，虽然在文字表述上有所差异，如湖南用“公益类企业”代替“公共服务类企业”，但是大多将此三类作为基本分类方法。另外，也有部分省市采用了两分法，如四川仅分为竞争性和功能性两种企业类型，广东提出准公共性和竞争性两类领域。

此外，股权激励和员工持股也是地方国资国企改革方案中实施混合所有制的必要措施。上海、山东、湖北等地均提出积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式，但是并未制定出具体的操作细则。

从整体上看，地方国资国企改革方案主要包括以下四个共同的特征：第一，沿着十八届三中全会提出的混合所有制方向，鼓励股权多元化，完善地方国企的公司治理结构。第二，业务整合，即国企的定位发生变化，隶属于同一地域、功能和业务内容相似的国企之间存在兼并收购的可能。第三，不少地方国资国企改革方案中提到了激励方式的引入。第四，加强国企的管理制度化，提高利润上缴的比例，强化对国有资本运营的约束。^[31]

（二）混合所有制的冷与热

混合所有制无疑是此次地方国资改革方案的重头戏，国资分类、职工持股等内容可以说是改革的必要措施。由于后文还有对国资分类等内容的论述，因此此处主要对地方改革方案中混合所有制改革进行评述。

1.混合所有制的理论和实践分析

对于混合所有制经济的内涵与性质，学术界有不同认识。例如，对于混合所有制的内涵，常修泽认为，所谓混合所有制经济，是指在同一经济组织内，不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。^[32]王永年认为，混合所有制经济有广义和狭义之分。广义的混合所有制经济是社会上各种不同的所有制经济相互联系、有机结合而形成的一种经济形式，或者说是一种资产整合形式。狭义的混合所有制经济是由不同出资者投资兴建或由不同所有制经济联合组建的一种企业形式。^[33]周维富认为，从所有制主体和产权主体来看，混合所有制经济也可以分为公有制为主体的混合所有制经济、公有制经济控股的混合所有制经济、公有制经济参股的混合所有制经济、劳动者以劳动联合为主体的混合所有制经济、民营经济为主体以及民营经济控股或参股的混合所有制经济。^[34]何伟认为，混合经济不仅是国有经济和非公有经济的混合，还包括各种不同公有经济的混合。^[35]谢军、黄建华认为，混合所有制企业是不同所有制性质归属的资本在同一企业中“混合”而形成的企业产权组织形态，包括国有、集体、个体、私营、外资及其他社会法人产权等产权形式间的联合或融合。^[36]对于混合所有制经济的性质，邵明朝认为，混合所有制经济是一种“控股”经济，股份制是现代市场经济下重要的企业产权组织形式。^[37]厉以宁认为，混合所有制经济是一种公有制经济。^[38]以公有资本为主要形式的混合所有制经济是一种新型的公有制经济，包括四种形式：经过改制的新的国家所有制、由国家控股或参股的股份制企业、大量存在的没有国家投资的公众持股企业、公益性基金所办的企业。^[39]王祖强认为，混合所有制是一种新的独立的所有制形式。混合所有制使私人财产所有权在法人层次上取得了社会所有的性质，但是它在最终产权层次上的所有制性质并不因此而有所改变。^[40]谢鲁江认为，混合所有制经济更为强调各方投资者资本运营的属性，而相对淡化其行政属性；更为强调各方投资者平等的经济契约属性，而相对淡化其依附于行政部门的行政管理属性；更为强调经营实体面向外部的利益共同体实行和面向内部的利益制衡及合作属性，而相对淡化政府条块分割和上下级行政监督属性。^[41]

十八届三中全会通过的《决定》提出：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”其实，关于“混合所有制经济”的提法早在党的十五大报告中就有涉及。十五大报告指出：“要全面认识公有制经济的含义。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”其后，在党的十五届四中全会报告、十六大报告、十六届三中全会报告、十七大报告中，均提及国有企业要发展混合所有制经济。十八届三中全会对混合所有制的论述之所以引起更大关注，是因为把混合所有制看成基本经济制度重要的实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展^[42]。

在实践中，混合所有制经济自改革开放以来就一直存在。例如，改革开放初期出现的乡镇企业和国有企业的联营、乡镇企业和个体农户的联营以及农村集团体企业和农户私营企业的联营等，以及20世纪90年代以来产生的乡镇企业股份合作制。改革开放以来，“三资”企业在沿海地区大量涌现，“合资”“合作”也是混合所有制经济的表现形式^[43]。从混合成分看，我国混合所有制主要有三大类型：一是公有制与私有制联合组成的混合所有制经济形态，包括国有经济或集体经济与外资联合组成的企业、国有经济或集体经济与国内私营经济联合组成的企业。二是公有制与个人所有制联合组成的混合所有制经济形态，包括国有企业股份制改造中吸收本企业职工持有部分股权的企业，以及集体经济实行股份合作制的企业中集体所有与个人所有相结合的混合所有制企业。三是公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制经济形态^[44]。从混合所有制经济中的控制权角度看，目前我国混合所有制经济有三种形态：国有资本绝对控股的混合所有制经济形态、国有资本相对控股的混合所有制经济形态、国有资本参股的混合所有制经济形态。

2.激辩混合所有制

十八届三中全会通过的《决定》指出，混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，发展混合所有制是深化国企改革的基本方向。当前，发展混合所有制经济具有以下重要意义：首先，发展混合所有制经济，可以实现国有经济与民营经济深层次的融合。其次，政企不分、机制不活、效率不高、腐败高发是国有企业饱受诟病的弊端。发展混合所有制经济，是今后国有企业产权改革的基本方向。随着非公资本的引入，国有企业的治理结构将得到有效优化，激励约束机制将得到健全。再次，国有企业通过发展混合所有制经济，可以放大国有资本功能，增强国有资本带动力，更好地发挥国有资本作用。最后，发展混合所有制经济，可以激发国有企业活力。国有企业和民营企业各有优势，其中国有企业在技术、人才、融资、资源配置与管理方面占据优势，民营企业在机制、效益、效率与监督方面具有优势。在混合所有制企业中，国有经济与民营经济有机融为一体，能够把国有企业和民营企业的优势很好地结合起来，推动企业更好更快发展^[45]。

尽管超过一半的地方政府发布了国资国企改革方案，但是混合所有制改革存在的缺陷也是显而易见的。财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜认为，在推动混合所有制改革方面，现有改革方案的可操作性仍有所欠缺，如对引入外资和民资的资产价格、交易方式、信息披露等都还没有明确的规定^[46]。现有改革方案并没有达到改革欲达到的目标，具体表现在：第一，混合所有制在形式上取得了显著成果，但是在体制与机制建设上进展较为缓慢，相关立法与政策环境也有待进一步完善。第二，从国有企业角度看，竞争性行业混合所有制改革的推进相对比较容易，饱受诟病的垄断性行业对改革则多持排斥或观望态度，倾向于继续固守垄断利益。即使部分国有企业实施了混合资本制，却往往担忧民营资本侵蚀国有资产，对民营资本带有歧视性偏见，顾忌较多，不愿向民营资本过多出让国有企业股权。与中央和国有资产监管部门相比，国有企业推进混合所有制改革的动机更为复杂。在前期的混合所有制改革中，一些积极参与改革的国有企业可能只是希望借助中央积极推进混合所有制改革的有利时机，打着改革的名义，向民营资本“甩卖运营包袱”，以减轻国有企业自身的经营压力，这完全违背了中央推进混合所有制改革的初衷。第三，对国资流失的担忧。由于改革缺乏整体性与系统性安排，同时也缺乏强有力的监督与约束机制，在国有股减持的立法、方式、程序等方面还存在不完善之处，国有资产流失时有发生，有效防止国有资产在混合所有制改革进程中发生流失的机制尚待完善。^[47]第四，从民营资本等其他资本方面看，由于国家对那些非公企业想进入、愿意和国有企业混合的领域，目前可能并没有真正放开准入限制；而国家允许非公企业进入的领域，被寄予厚望的非公企业可能因为先前经验引致的某些担忧而不想进入，不愿意和国有企业混合。由此，民营资本怀疑国有企业推进混合所有制改革的诚意，不愿深度参与中央企业主导的混合所有制改革。例如，宗庆后认为：“国企领导两头受气，国企混改没诚意。”^[48]素有“大炮”之称的任志强更是质疑：“什么叫混合制？你的定义是什么呢？有1%是不是算混合？混合制的好处就是可以‘化妆逃跑’。”“混合的结果，不是国有的侵吞民有资产，就是民有的侵吞国有资产，一定是这两种结果，不会有第三种结果。混合制是骗人的，没用。”他认为，混合制是执行不下去的，“为了骗自己而骗自己。如果没有公有制做基础，我们的社会主义制度可能就完了”。^[49]

3.国资改革的术与道

回顾我国改革开放以来国企改革历程，从放权让利、承包经营责任制到十四大提出市场化改革，政企分开、坚持市场化方向一直都是国资改革的原则。国有企业改革的方向是建立现代企业制度，构造市场经济的微观主体。不论是“国进民退”的支持者还是私有化的倡导者，对于市场化大多是认可的。坚持市场化改革方向既是我国三十余年渐进式国资改革的成功经验，也是深化国有资产监管体制改革的指导原则。国企要面向市场，适应商品市场和资本市场的运作规律，十八大报告和十八届三中全会的《决定》也正是在这个基本规律之上谈论国企改革的。

应当承认，混合所有制并不是新鲜事物，实践中很多大中型企业事实上也是国资与民资的混合体。《决定》重提混合所有制，一定程度上旨在坚持市场化方向，运用混合所有制这一手段和途径深化国资改革。

毋庸置疑，混合所有制具有诸多优点，同时也面临着市场的考验。从学理上看，混合所有制存在着一些缺陷。从产权方面讲，国有资产的产权代表不明确、产权主体难以多元化。从不同所有制性质的股东之间的不同目标看，国有股东代表的是国家，因此决定了其主要目标是社会福利的最大化；而非公有性质的股东的主要目标是企业利润的最大化。在集体决策的有效性上，在目前国有股占绝对控股权而其他投资主体小且分散的情况下，重大经营决策难免会听命于“一家之言”，当股东之间产生矛盾时如何解决、由谁协调等都会对最终的决策产生很大的影响。对于公司内部机制，各相关利益主体之间没有相互的制衡，股东大会、董事会、监事会与经理机构职责不清，造成股东大会、董事会、监事会形式化的现象。^[50]正如有学者指出，其实对此次国有企业的改革还是有一部分担忧情绪的，因为在党的十八届三中全会上，以公有制为主体被进一步强调，国有企业的活力、控制力、影响力也要进一步加强。值得注意的是，虽然“混合所有制”的提法让人振奋，但是到目前为止，混合所有制仍未敲定明确的细则，这使得一些问题处于悬而未决的状态。比如，混合所有制中国有企业的持股比例如何界定？是否仍由国有企业一股独大？经营决策中民资持股者是否享有一定的经营决策权、管理权？民间资本投资的利益在混合所有制合作中能够得到多大范围的保障？短期看来，混合所有制的可操作性有多大尚不得而知。^[51]

因此，当前要稳健推进混合所有制改革，首先需做好顶层设计，明确方式、范围与程度。其次，建章立制，依法推进混合所有制改革，既要修订与混合所有制改革不相适应的部分，也要弥补法律的空白。例如，修订《公司法》，使所有公司统一适用；放宽民营资本设立产业投资基金的限制；加快私人财产权保护和员工持股方面的立法；完善国有股减持立法等。再次，避免一窝蜂地为混合而混合，切忌“一刀切”，要有计划地稳步推进混合所有制改革。又次，无论是国有资本还是民间资本，都要在观念上有所突破，秉承利益共享理念，全面开展合作，以国资政策优势、要素优势嫁接民资体制与机制优势，实现混合所有制企业更快更好发展；破除民营资本“原罪”观念，解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足的问题。最后，应将混合所有制改革与国有资本布局调整有机结合，站在宏观经济稳增长的全局，整体推进混合所有制改革。^[52]

混合所有制为国资改革指明了之后一段时间内的发展道路，是我国国资改革进程中的又一突破。对于地方国有资本运营，在坚持市场化改革的基础上，还应处理好中央与地方的关系，实现地方政府经济职能的转变。在监管体制上，为实现政企分开、为全民创造福利的目标，必须根据国有资产的全民属性，重新设计国有资产管理体制和国有资本运营体系，按照市场化方式运营国有资本。在地方国有资本主要存在于非竞争性领域的情况下，宜改革授权经营模式，并实施分类、分层运营。对于地方国有资本运营的主体，还应构建以董事会为中心的公司治理结构，合理处理董事会、党委会、经理层之间的关系。对于地方国有资本运营以国资委为主导的监督格局，应完善、建构合理而强势的监督体系。为此，需强化人大的监督作用，弥补政府监督立法的空白，回归国资委的监督角色，加强国有企业的信息披露，维护社会公众的知情权，确保司法监督的独立地位，建立国有资产公益诉讼制度。国有资本经营预算对于国有资本运营起到投资决策、收益分配的作用，在地方国资运营改革的过程中，应设立既能增强企业活力又能实现全民所有目标的机制。

[1] 资料来源：《中国统计年鉴(2013)》，中国统计出版社2013年版。受制于年鉴发布时间，所列数据并不能反映当年情况。同时，该表中的全国各地区国有及国有控股工业企业并不包括金融类企业。

[2] 参见耿雁冰：《北京国资总量4年翻番约占全国三分之一》，载《21世纪经济报道》2010年1月22日。

[3] 全国国有及国有控股企业包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）国有及国有控股企业，且均不含国有金融类企业。以上数据来源于财政部网站,《2011年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》,http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201201/t20120118_624066.html;《2012年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》,http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936.html;《2014年1—9月全国国有及国有控股企业经济运行情况》,http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201410/t20141023_1154002.html。

[4] 以上数据及图表来源于上海国资委网站,http://www.shgzw.gov.cn/。

[5] 参见姜南：《七大行动确保企业国有资产安全》，载《国有资产管理》2012年第7期。

[6] 参见张允辉、郭雪妮：《陕西力推大集团引领战略促企业国有资产总量和运行效率大幅提高》，载《人民日报（海外版）》2012年8月10日。

[7] 参见万红金：《访深圳国资委主任张晓莉》，载《深圳商报》2012年5月23日。

[8] 参见刘宇鑫：《北京市国资委：本市国有经济布局和结构明显优化》，载《北京日报》2012年7月5日。

[9] 参见杨晓青：《义乌国资监管体制改革法治建设的启示》，载《法制日报》2010年6月20日。

[10] 参见《浦东国资利润增长突破两位数》，载《浦东时报》2012年5月11日。

[11] 参见龙在宇、阳炆杉：《上半年区县国资总额达4940亿元》，载《重庆日报》2011年9月2日。

[12] 参见《滨海新区国资委基本概况》,http://binhai.bh.gov.cn/html/gzw/GZGK11523/2011-0803/Detail_517278.htm,2016年6月18日访问。

[13] 参见张茵：《国有经济带动地方经济“义乌模式”受关注》,http://www.chinanews.com/cj/news/2010/05-27/2309052.shtml,2016年6月18日访问。

[14] 参见辛红：《部分地市国资委行政化趋势明显，体制上出现“回潮”》，载《法制日报》2011年6月29日。

[15] 参见国务院国有资产监督管理委员会研究局编：《探索与研究——国有资产监管和国有企业改革研究报告(2009)》，中国经济出版社2010年版，第15页。

[16] 参见秦永法、陈栋梁：《赋权不越位：深圳国资监管新政启示》，载《董事会》2011年第10期。

[17] 参见李彬：《国资监管全覆盖体系渐成型》，载《人民政协报》2011年8月16日。

[18] 参见刘丽靓：《国资委：推动地方经营性国资集中统一监管》，载《证券日报》2011年8月20日。

[19] 参见汤白露：《国资委摸底地方家产,“三级垂直监管”或强势推进》，载《每日经济新闻》2010年5月4日;汪时锋：《国务院国资委欲加强地方国资体系垂直监督》，载《第一财经日报》2010年9月20日。

[20] 参见祝波善：《北京模式无法解决的困境》，载《上海国资》2009年第2期。

[21] 参见辛红：《部分地市国资委行政化趋势明显，体制上出现“回潮”》，载《法制日报》2011年6月29日。

[22] 参见徐菲：《上海国资经营管理模式改革的路径思考》，载《上海国资》2009年第3期。

[23] “当不了省长、部长就让你当董事长，央企高管的职位俨然成了某些人的补偿。”中央党校副教授王金柱称，国企虽然是建立在现代产权制度上的法人实体和市场主体，但是在员工的选拔任用上“移植”了官僚体制。地方国企高管同样存在这种情况。参见万千：《央企高管“帽子”不能当成补偿发》，载《人民日报（海外版）》2013年1月16日。

[24] 参见徐菲：《上海国资经营管理模式改革的路径思考》，载《上海国资》2009年第3期。

[25] 参见李彬：《国资监管全覆盖体系渐成型》，载《人民政协报》2011年8月16日。

[26] 上海以委托监管的方式交由地方金融办管理，重庆直接把金融性国资纳入国资委，北京主要由北京市国资委出资成立的北京市国有资产经营有限责任公司进行监管。

[27] 参见徐菲：《上海国资经营管理模式改革的路径思考》，载《上海国资》2009年第3期。

[28] 周放生：《混合所有制的边界》，载《经济观察报》2014年7月18日。

[29] 参见刘东：《上海国资混合所有制改革路径确定》，载《21世纪经济报道》2014年7月8日。

[30] 参见刘东：《17个省市已出台国资改革方案，被指重复度高》，载《21世纪经济报道》2014年9月22日。此文对目前的地方国资国企改革的论述较为详尽，本书这部分的内容在很大程度上参考借鉴了此文。

[31] 参见徐志凤：《地方国资改革上海优势突出》，载《上海商报》2014年10月15日。

[32] 参见常修泽：《混合所有制经济发展初探》，载《理论参考》2004年第2期。

[33] 参见王永年：《广义混合所有制概念辨析》，载《江淮论坛》2004年第6期。

[34] 参见周维富：《我国公有制实现形式的理论深化和实践中的创造性发展》，载《社会科学辑刊》2004年第6期。

[35] 参见何伟：《论混合经济》，载《经济学家》2004年第4期。

[36] 参见谢军、黄建华：《试析中国混合所有制企业公司治理的特殊性》，载《经济师》2012年第10期。

[37] 参见劭明朝：《我国混合所有制经济发展的基础及政策趋向》，载《经济学动态》2004年第5期。

[38] 参见厉以宁：《新公有制企业有四种形式》，载《中国经济周刊》2004年第4期。

[39] 参见厉以宁：《论新公有制企业》，载《经济学动态》2004年第1期。

[40] 参见王祖强：《新的财产所有结构与社会主义混合所有制》，载《社会主义研究》2006年第2期。

[41] 参见谢鲁江：《混合所有制经济：三重意义上的体制平台》，载《学术前沿》2014年第6期。

[42] 参见傅蔚冈：《公平的市场环境更重要》，载《中国改革》2014年第4期。

[43] 参见伯娜：《改革开放以来混合所有制经济及其发展》，载《特区经济》2007年第7期。

[44] 参见刘兴国：《落实十八届三中全会精神，稳健推进混合所有制改革》,http://www.qstheory.cn/laigao/2014。-06/24/C_1111294678.htm,2016年10月8日访问。

[45] 同上。

[46] 参见刘东：《17个省市已出台国资改革方案，被指重复度高》，载《21世纪经济报道》2014年9月22日。

[47] 参见刘兴国：《落实十八届三中全会精神，稳健推进混合所有制改革》,http://www.qstheory.cn/laigao/2014-06/24/C_1111294678.htm,2016年10月8日访问。

[48] 宗庆后：《国企领导人两头受气，需解决政企不分问题》,http://business.sohu.com/20140902/n404001080.shtml,2016年10月8日访问。

[49] 参见许一力：《为何任志强要炮轰混合所有制?》，载《第一财经日报》2014年2月19日;任志强：《混合所有制好处就是可以“化妆逃跑”》,http://finance.ifeng.com/a/20140212/11639724_0.shtml,2016年10月8日访问。

[50] 参见万华炜：《中国混合所有制经济的产权制度分析》，载《中南财经政法大学学报》2007年第6期。

[51] 参见朱海斌、张延陶：《混合所有制无细则难落地》，载《英才》2014年第1期。

[52] 参见刘兴国：《落实十八届三中全会精神，稳健推进混合所有制改革》,http://www.qstheory.cn/laigao/2014-06/24/C_1111294678.htm,2016年10月8日访问。