第二编
宏观调控法律制度

房地产市场调控法律问题研究——一线城市房价暴涨原因分析及政府决策应对

陈　冲^[1]

【内容摘要】　从2015年政府提出去库存起，一线城市房地产市场经历了又一轮高位上涨，其价格已经远超居民的收入水平和支付水平，但市场传递的信号仍然供不应求，购房者通过贷款、融资或其他金融杠杆参与住房交易。房价持续上涨造成企业成本大、社会资源配置扭曲、积聚经济风险，容易削弱城市竞争力、损害其他实体经济、诱发金融危机和社会矛盾。但是，由于全国范围内的土地财政、实体经济空心化、房地产市场信息不对称的原因，以及城市之间公共产品分配不均、一线城市人口持续正流入、国有企业不当参与拍卖土地以及房产商及中介扰乱市场供需信息等原因，造成一线城市房价与经济严重背离。

一线城市的房屋已经不仅限于居住属性，更多是投资属性。本文结合房地产市场稳定房价、防范风险、促进经济增长的宏观调控目标，以北京、上海和深圳三大城市为例，对其政府调控措施进行了梳理和归纳，指出政府调控行为中未遵循市场基本规律、政策出台不公开透明等不当之处，分析市场现状与调控目标背离的原因。同时，对新加坡、德国以及重庆等域内外稳定健康的房地产市场调控政策进行介绍，归纳适合我国尤其是一线城市借鉴的政策方法。最后对我国一线城市房地产调控提出有益建议。

【关键词】　房价　房地产调控　租售比　土地财政

一、引言——一线城市房产暴涨现状

根据相关统计数据，截至2017年1月，北京房价均价为每平方米67003元，上海为48589元，深圳为47667元，居全国各城市前三位，超第四位南京26272元两倍。^[2]故本文将一线城市定位为北京、上海和深圳三处。从房价走势来看，除深圳房价在高位波动外，北京和上海房价均为高位上涨。

从房价的涨幅来看，在一线城市中，上海与北京的房价并驾齐驱。更为关键的是，尽管2016年10月6日“沪六条”政策实施，但上海10月份二手房住宅价格仍然上涨了0.3％，而深圳二手房价环比下跌了0.6％。^[3]直至截稿日，北京、上海的房价仍然稳健上涨，深圳房价有所回落。

中国房地产从2000年起进入上涨通道，整体处于牛市，且经历了16年多的暴涨阶段。2016年初至今，中国多处一线城市房地产市场的价格出现井喷式上涨以及恐慌式抢购；为规避限购限贷，涌现出密集式“假离婚”和“假合同”；面对房价一路高涨，卖家跳单引发的诉讼纠纷也使司法机关不堪重负。为何民众寄望于政府调控，但政府越调越贵？为何房价离谱上涨，但购房者越挫越勇地抢购？为何在去库存的大背景下，出现了一二线城市过热、三四线城市巨量库存难去的两极分化趋势？北京、上海、深圳等城市依靠经济、政治以及区位优势，引领着我国房地产市场需求的整体走势。^[4]一线城市政府在房地产市场调控和参与中有何错位和失当行为，如何发挥市场在资源和要素配置中的决定性作用，如何对政府的角色进行重新定位和反思，是解决房地产行业可持续发展和社会稳定问题的当务之急。

二、房价高位持续上涨的危害

房价的上涨对于增加当地政府的财政收入、高价房产交易可以征得高额税收、对于GDP的增长和政绩考核均有所裨益。故房价稳定增长历来也是政府宏观调控的目标之一。房价不受控制地连续高位上涨，弊处远大于益，其危害性主要体现在以下几方面：

（一）企业生产成本大，削弱城市竞争力

房地产相关行业有利可图，人力资源、社会资金也会向相关行业流入，对于其他行业、企业也造成负面影响，严重阻碍我国实体经济的发展，甚至出现上市公司卖学区房保壳^[5]的案例。从企业角度看，房价带动租房、买房的成本高升，企业占有、使用非所有权的房屋、土地等固定资产的成本也将大大提升，房价上涨必然直接导致企业的固定资产成本和人力资源成本的高升，甚至在一定程度上抵消了企业通过创新技术而“降成本”的努力，从长远看，不利于企业创新潜力的释放。从劳动力角度看，企业为节约人力资源的成本，可能会选择考虑缩减劳动力或迁移至劳动力成本更低的地区，在一定程度上造成大城市失业率的提高。从城市长远发展角度看，房价高位不断攀升使得高层次人才进入门槛高、融入难度大，削弱企业人才聚集力，也易将高层次人才挤出大城市，进而削弱城市竞争力。

（二）社会生产资源配置扭曲，积聚风险

房价越高，实体经济越贫瘠，房价的快速上涨会从实体领域吸引资金进入，尤其在中国经济结构转型升级和实体经济增速下行的背景下，房地产对实体经济和其他领域的投资挤出效应异常明显。房地产行业利润高，且一般房地产商多具有国企背景，更容易拿到银行贷款，社会资金也通过各种渠道转移到房地产行业，对其他行业的发展造成阻碍。房价过快上涨引发资源配置扭曲，加剧经济中现有的结构性矛盾。资金流向的过多集中也潜藏了金融风险和社会风险。为了去库存和促进房产交易的成交，社会上开发出“首付贷”，以及部分地区推出大学生零首付买房的政策。目前中国尤其是一线城市，在供给和需求两端加杠杆，家庭住房交易杠杆率、按揭贷款还款负担率、开发商开发贷和公司债及负债率都处于历史高位。这种过高的杠杆交易正是美国发生次贷危机的根源，应引起高度警惕和严厉监管。

（三）经济泡沫大，危害社会稳定发展

由于房价高位上涨，严重背离居民收入水平和当地经济发展水平，经济泡沫过大。开发商以高价拍得土地，房屋楼板价已经远超居民支付能力，实质上房价不断攀升直接导致了货币贬值，居民生活成本不断攀高。购买者均对房价一致看涨，以各种渠道筹措资金买房，甚至染指高利贷，房产高位换手，像俄罗斯轮盘赌一般，谁都不相信自己会是最后一棒。房地产行业泡沫如此之巨，一旦泡沫破裂，将会对购房者、开发商，甚至整个房地产行业造成巨大冲击。而居民通过加杠杆买房，住房成本占据生活成本的大半，一旦房价下跌，居民财富将会急剧缩水，引发社会矛盾和经济衰退。日本经济泡沫破裂时房价比最高位时下降了七成以上，当年房地产价格大幅下跌和经济低迷也直接导致了日本金融机构的坏账攀升。1992年至2003年间，日本先后有180余家金融机构破产，银行坏账从1993年的12.8万亿日元上升到2000年的30.4万亿日元。^[6]

（四）房屋买卖违约纠纷多，司法资源不堪重负

笔者就职于司法机关，从全市法院房屋买卖合同纠纷案例来看，也在高位呈逐年增多态势。在无讼案例库中输入“房屋买卖合同纠纷”的案由检索关键词，可以看到如下数据：^[7]

案例多为房价上升过程中，卖方反悔，捂房惜售造成的矛盾，给司法审判造成了极大负担。司法纠纷的状况是社会稳定和谐发展的晴雨表，也反映了社会矛盾的集中度。除去案例样本搜集不完全以及部分案件未审结的因素，样本的大数据也反映出该类案件纠纷基本呈逐年增多趋势，尤其在近五年高位增长，与房价激增的趋势呈正相关，且北京、上海、深圳三地的此类案例近年均在万件以上。根据部分仲裁机构的信息反馈，房屋买卖合同纠纷也在仲裁案件中占据首位。^[8]有限的司法资源难以应对数量巨大的纠纷，容易造成案件积压、拖延审理，造成民事矛盾进一步激化，严重影响司法公信力。

三、我国房地产市场价格与宏观调控目标背离

（一）房地产市场调控目标

房地产市场的宏观调控，是指以政府为主体，综合运用经济、行政和法律手段，通过调节、引导和控制房地产市场的相关经济变量和市场参数，进而改变房地产相关参与主体所面对的市场门槛和资格，使其从自身利益出发，作出有利于优化配置资源的理性选择。其中，房地产市场的经济变量主要指的是房地产的需求和供给配比；房地产市场参数主要指房地产市场机制运行中的自我调节变量，包括价格、利率、税率等，是房地产市场宏观调控的主要内容。实施宏观调控，旨在通过调节房地产市场的供给和需求促进供求平衡，实现房地产市场的综合平衡和内部结构的合理化。房地产政策长久以来兼顾多重目标，如促进经济发展、保障民生、增加政府财政收入、推进城镇化进程、实现城乡社会综合治理、维护金融市场稳定等。但是，这些目标并非总是同向一致，在许多情况下会产生冲突和背离。我国房地产市场宏观调控要围绕以下三大主要目标，兼顾其他目标：

1．房价平稳上涨

房地产行业在国民经济链中处于中间环节，具有很强的关联效应。通过前向效应带动建材业、冶金业、机械制造业、金融业等，通过后向效应带动装修业、家电业、金融保险业、仪表业等相关产业的发展，房地产业的兴旺繁荣能够有力地带动十几个相关产业的兴旺繁荣。此外，房地产业的发展不仅仅增加本行业的就业和税收，还往往通过其带动作用增加相关产业的就业和税收，促进国民经济的发展。房地产市场需求的合理增长对宏观经济的稳定增长作用巨大。^[9]房地产是带动固定资产投资的重要项目，其产业链长、规模效应大，故在一定程度上，房价的平稳增长对于宏观经济的发展有重要作用，也是政府的财政税收的主要来源和保障。^[10]由于商品房的经济属性，故也会根据大环境的经济周期呈现一定幅度的波动，但从长时段看来，应该随着国民经济的发展呈现正相关的平稳上升趋势。然而，目前全国范围内的房价普涨，尤其是一线城市的房价暴涨，已经与经济发展指标发生了严重的脱轨和背离，使商品房不再局限于商品属性，更多地被赋予了投资和金融属性，存在巨大泡沫。根据经济发展规律，如房地产价格不能得到有效控制，势必会发生破裂、断崖式下跌，重创国民经济，造成经济社会萧条。

正是基于房地产行业与金融、贸易、旅游、建材、建筑、交通等产业联动性强、辐射面宽的特征，房地产市场的宏观调控的目的，绝非抑制房地产业的发展，而是通过宏观调控，挤出泡沫，避免房地产行业的大起大落，促使房地产行业进入健康持续发展的轨道。我国长期将房价平稳上涨作为宏观调控目标之一，政府工作报告中也多次提及“促进房地产市场平稳健康发展”，但是房价调控不等于降价，而是在可控范围内使房地产行业符合经济发展规律，实现平稳增长。

2．基本满足居民的住房要求

房地产消费具有明显的外部性，倘若居民难以享有适当的住房保障，则会产生一系列的社会问题，如公共卫生、市容环境、社会治安等。另外，就不同层次的房地产来说，中低档的普通商品房的公共利益成分所占比重更大，准公共产品属性更为突出。因此，为中低收入者提供住房福利保障就尤为重要。然而，房地产的准公共产品属性所体现的外部性却难以通过市场机制来实现，即便房地产市场出现供求均衡，也并非保证居民充分享受到住房福利的最优均衡。因此，房地产市场宏观调控不仅是要促进房地产市场的供求均衡，而且要通过公共政策参与和调节房地产的供应，构建多层次、全方位的住房保障体系，使居民享有基本的住房福利。^[11]无论是住房体制改革还是各层级住房保障体系的建设，都是为了满足居民不同层次的住房需求。房屋具有商品属性，但本质还是居住属性，故要对房屋的金融属性进行监管，规制炒房投机行为，更要对购房杠杆的行为和程度进行限制，使房屋回到负荷其基本属性的轨道上，满足“居者有其屋”的住房需求。2017年1月14日，时任北京市代市长的蔡奇在市十四届人大五次会议上作政府工作报告时说，今年会“把握住房的居住属性，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求，金融、财税、土地、市场监管等多措并举，探索建立符合国情市情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，促进房地产市场平稳健康发展”。上海也表示坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，加强房地产市场调控，严格执行调控政策，促进房地产市场平稳健康发展。

3．维持经济持续稳定发展

房地产行业是拉动经济增长的重要抓手和稳定器，一旦房价发生剧烈波动或者出现行业萧条，将会造成长产业链的不景气和失业，以及银行信贷的坏账，间接影响相关产业。房地产市场的过度繁荣，会导致投机盛行，往往会扩大房地产泡沫，^[12]而房地产价格的大幅度上涨和下跌，通过财富效应会导致宏观经济波动。我们一方面要充分利用房地产财富效应的积极影响，另一方面也要考虑房地产财富效应过度膨胀所带来的负面效应。在我国目前阶段，应该规范房地产投资行为，防止房地产投资过热；通过抑制房地产投机行为来防止房地产价格的过快上涨，有利于防止泡沫的过度膨胀和破裂的风险。对于中低收入阶层的住房问题，应给予特别的关注。当房地产价格出现大幅度上涨时，中低收入家庭面对过高的房价，不得不减少其他消费开支，用于住房支出，从而导致居民财富效应削弱，福利受损。因此，在中低收入者购买住房时，政府应通过住房补贴和减税来给予补偿，一方面弥补财富效应的损失；另一方面，通过这种转移支付来消减贫富差距。当房地产价格出现大幅度下跌时，通过财富效应，居民消费减少，导致内需不足，宏观经济增长受到制约。因此，政府必须从财富效应的视角关注房地产市场的价格波动，力求保持房价的稳定，避免大起大落，以促进中国经济持续、稳定和健康发展。

（二）房价与调控目标背离的原因

1．全国范围内房价普涨的原因分析

（1）土地财政是房地产调控无法釜底抽薪的根源

随着去库存政策的推出，以及宽货币、低利率的刺激，全国房价普涨，而房价上涨的红利大多归属于政府，并未藏富于民，根本原因在于土地财政。政府对于土地财政的依赖性确实是我国房地产价格异常波动的背后推手。^[13]土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫“第二财政”。^[14]我国1994年实行分税制改革，中央、地方关系发生变化，地方政府原有的财政收入来源弱化，寻求新财源的激励增强。随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等制度出台，土地财政开始完善，推动了中国特色城市化的高速发展。这同时也遗留了许多问题，最核心的问题有两点：一是商品房的投资品化。中国的商品房本质上是资本品，除了居住，还可以享受高溢价租金和房价上涨的红利。土地财政将不动产变为投资品，只要其收益和流动性高于股票、黄金、外汇、储蓄等常规资本渠道，资金就会持续流入不动产市场。二是贫富差距的加速扩大化，扩大了城市之间的贫富差距，也扩大了企业和个人的贫富差距，甚至房地产锁定了不同社会阶层流动的渠道。有房者，资产随着价格上升，自动分享社会财富；无房者，所有积蓄都会随着房价上升而缩水。房价上升越快，两者财富差异越大。

（2）房地产市场存在严重的信息不对称

经济学者马光远曾说：就信息的公开和透明而言，中国房地产市场就是一个十足的“柠檬市场”，无论是在房价统计、住房基本供应量、开工面积，还是在基本的销售数据以及房地产信息联网方面，都存在着信息残缺不全和虚假等情况。可以说，房地产市场存在严重的信息不对称。^[15]在基本数据不公开的情况下，我们只会看到：土地永远是不够的、房子永远是短缺的、房价肯定是要上涨的，而支撑这个结论的就是永远不公开的数据。甚至有观点认为：中国的房地产政策陷入了“塔西陀陷阱”，无论如何表态，无论政策如何严厉，无论房价多高，大家集体行动的逻辑就是：不再相信政策真的会抑制房价，任何时候，买都是最正确的选择。^[16]房地产市场存在的不对称信息问题会导致房地产泡沫的产生，由于不对称信息会使得房地产商和投资者之间产生代理问题，因此使得房地产价格偏离正常价值而产生房地产泡沫。^[17]

相对于分散的个体而言，房地产开发企业拥有资金和信息的优势，可以通过广告宣传，将楼盘包装；可以通过控制销售节奏、捂盘惜售等，制造楼盘紧缺气氛；可以雇佣人排队开盘，制造供不应求的场面等。房地产中介作为住房市场信息集中交汇的机构，原本服务于市场供求撮合交易，但在信息过度集中后向“做市商”转变，垄断了住房租赁市场和二手房市场交易，完全背离了中介的宗旨。而个体作为住房市场交易信息劣势群体，一方面无法大致掌握市场交易的整体情况，因而容易被房地产开发企业和房地产中介误导；另一方面掌握的信息碎片化，无法形成对房地产市场趋势和住宅定价的判断。从笔者所在的司法机关处理的房屋买卖合同纠纷案件来看，绝大多数源于信息不对称产生的矛盾。2016年，住房和城乡建设部公布了45家违法违规房地产开发企业和中介机构名单，发布虚假广告、恶意编造散布谣言、制造房源紧张气氛、采取违规预售及捂盘惜售等手段，煽动消费者购房，以抬高房价、谋取私利。这些不法行为损害消费者权益，误导市场预期，社会影响恶劣。

（3）实体经济空心化，导致房地产行业资金吸入效应强

实体经济是一个国家综合国力的基础，也是改善民生的经济基础。中国央行2016年8月公布的金融数据显示，7月新增贷款4636亿元，创2014年7月以来新低。其中，新增的居民中长期贷款为4773亿元，占比达 102％。同时，7月个人按揭贷款增幅高达 54.6％。此外，7月，企业部门人民币贷款减少26亿元，为2007年以来首次出现负值。^[18]代表住房贷款需求的新增居民中长期贷款占比屡创历史新高，而企业部门贷款则罕见负增长。这一数据表现应引起对经济地产化和产业空心化的警惕。深层次的原因就是经济结构性的矛盾和政策的缺失，错误地诱导了资金资本不投向实体经济，而投向利润率更高的行业。个人贷款出现暴涨的原因有四：一是股灾之后，大批量资金撤出股市，需要选择其他投资渠道，理性经济人选择在一线楼市置业；二是一线城市房屋原本就价格高、需求体量大，许多居民处于观望之中，加之限购限贷流言四起，对房价将继续上扬有高度预期，故踩踏式抢购；三是允许楼市加杠杆，典型就是中介提供过桥资金，出现“首付贷”；四是金融创新产品多、融资渠道丰富，许多行业处于监管空白期，如早期可以通过P2P借款用于买房、众筹买房，房地产行业易于筹集资金。故也有观点提出，应该规范房地产投资，防止房地产投资过热；通过抑制房地产投机来限制房地产价格的过快上涨，有利于防止泡沫的过度膨胀和破裂的风险。^[19]

（4）国有企业不当参与是房价上涨的重要推手

房价与地价有着密切的联系，双方相互影响。地价与房价的影响成正比例关系，即地价上涨，房价一定上涨。在2016年出现的105块高价地块中，有52块被国有企业拍得，如信达地产以溢价三倍拿下上海“地王”。^[20]国有企业配合地方政府抬高土地价格，对聚集优势的城市土地开发权垄断意味着对房地产价格的垄断，企业所有权的特殊性和银行贷款的易得性，导致其在土地竞拍时较少考量其经济支出，且房地产行业利润大，能缓解国有企业低效的损失，故国有企业不断推高土地价格，挤出民营房地产企业。实践中，国有企业高价拿地存在诸多问题，如中冶置业超负荷夺“地王”，后被肢解出售；^[21]中华企业高溢价拿地后迟迟不开工；^[22]中国金茂高价拿地导致不盈利^[23]等，都产生了国有资产的流失。国有企业凭借金融和政策资源，将银行大量的信贷引入房地产领域，在进一步推高房地产金融风险的同时，也会导致实业领域的资金短缺，地方经济将进一步依赖土地财政，经济的战略性调整任务就会更难。

国企不当参与土地竞拍会产生以下弊端：一是国进民退，国有企业利用其资金信贷优势挤出民营企业；二是哄抬房地产开发成本，抵消政府调控政策；三是地方政府增强对土地的财政依赖，而不是大力发展实体经济；四是国有企业利用易拿到的信贷，将社会过多信贷资源引入房地产行业，增大实体经济融资贵、融资难的问题，进一步促使房地产行业加杠杆，加大银行金融风险；五是财政部下属的上市公司也加入抢地行列，让居民产生中央政府放纵土地高溢价和房价高涨的错觉，降低对政府的信任。

2．一线城市房价与调控目标背离的原因

虽有实证分析表明，福利分房制度的退出、居民收入增长、城市化进程加快和经济增长等因素导致居民住宅需求增长，^[24]但一线城市房价严重走高和背离，值得警惕和分析。从 2015 年初开始，国内房地产市场房价走势分化现象愈发严重，北京、上海、深圳等一线城市的房价均保持了20％的高增长幅度，这种行业局面是进入21世纪以来首次出现。以上海市为例，在2015年全年度，包括一手房、二手房在内，成交规模达到了4986万平方米，金额为14200亿元，这一数据等同于天津、北京、香港和美国纽约房地产交易总和。其次就是深圳，是2015年度全国增幅最高的城市，增幅超过了50％，其中二手房住宅价格增幅为49.8％。^[25]一线城市房价高位上涨有其特殊原因：

（1）公共产品分配不均

城市的便利性及提供的公共服务导致地价和房价本就贵于农村，而一线城市生活服务更为便捷，医疗、就业、社会保障等公共服务相对更完善，大城市持续发展需要更多的人才和劳动力保障，就业机会更多，到一线城市求学、就医、就业的需求敞口一直很大，人口有持续流入的趋势。在一线城市买房，等于取得了大城市的“入场券”和“福利券”。我国一直执行城镇化政策，城镇化的核心问题，就是有序推进农业转移人口的市民化。一国城镇化进程的加快可为本国房地产市场的发展提供刚性需求。^[26]2015年，中国的常住人口城镇化率已经提高到56.1％，处于城镇化率30％至70％的快速增长期。城市的人文社会因素、生态环境质量、交通区位条件对商品房价格的影响较为显著，对城市软实力的日益重视决定着中国城市人口的居住选择。^[27]

（2）一线城市人口持续正流入，一线城市房地产成为资产保值工具

人多地少，存量少、供给少，但需求多，供需不平衡是一线城市房价高涨的关键因素。我国常住人口城镇化率相比发达国家之70％以上还有差距。根据“十三五”规划，到2020年，城镇化率提高到60％左右，预新增城镇人口超过5300万人，新增城镇人口必然释放出大规模的置业需求。如2017年涨幅最高的深圳，人口密度最高，人多地少最明显。作为移民城市，深圳外来人口比例高达70％以上，远高于其他城市，且人口结构年轻化，刚需购房人群比例更高。中国的传统文化有恒产的思想，居民购房意愿强，租房市场没有稳定预期，相对稳定的外来务工人员以及每年毕业的大学生都是一线城市房地产市场刚需购买者，土地财政直接导致每年土地都在出售，存量土地持续递减，供需严重不平衡导致房地产价格更高于其他城市。

新增城镇居民的刚性需求和原有市民的改善性需求及投资性需求相叠加，增量可观。预期是影响定价的重要因素。房地产行情与公众预期有密切关系。货币贬值，通货膨胀预期大，^[28]在经历过黄金大跌、股市大跌、期货波动之后，居民开始考虑手中财富保值增值的问题。相比其他城市，居民对一线城市房产增值有“预期惯性”，原因有四：一是相对于其他城市，一线城市属于人口流入城市，外来人口每年都在增加，包括每年大批量毕业生都有在一线城市安家定居的需求，导致房屋始终不缺买方和租赁市场；二是一线城市有着更加便利的条件、资源和配套设施，而这些附属的资源设施本身就增加了其地缘价值，故房屋价格居高不下，且相对于其他城市更有增值预期；三是一线城市发展相对成熟，可用于开发的新地块相对较少，导致每年新增房屋数量有限，始终处于供不应求状态，故二手房屋有增值趋势；四是对比境外一线城市如香港、纽约、伦敦等，境内一线城市房价始终居高不下。故一线城市房地产被认为是最佳保值和投资工具。从公布的房屋租赁市场数据来看，2017年5月，北京每月每平方米的房租为75.61元、上海61.94元、深圳59.73元，同样远超居于第四位的广州42.94元。^[29]从租售比（年房租/房屋售价）看，北京当前只有1.35％，还不如银行定期存款的利息高。房屋租售比的国际合理标准通常为4％到6％，比值越小，说明房地产市场中投资投机需求越大。^[30]

（3）房企销售与市场中介违规经营，扰乱供需信息

作为房地产企业的销售与房产中介，抬高房价会为自己创造更多的利润与提成，且一线城市房屋需求端有房价继续上涨预期的前提以及在一线城市房价不断上涨的过程中，更是通过多种违规经营、散播虚假信息等方式参与到房价炒作中，扰乱市场真实的供需信息，进一步助推一线城市的房价上涨。房企销售的违规行为表现为：未取得预售许可证销售商品房；不符合商品房销售条件，以认购、预订、排号、发卡等方式向买受人收取或者变相收取定金、预订款等费用，借机抬高价格；捂盘惜售或者变相囤积房源；商品房销售不予明码标价，在标价之外加价出售房屋或者收取未标明的费用；以捆绑搭售或者附加条件等限定方式，迫使购房人接受商品或者服务价格；将已作为商品房销售合同标的物的商品房再销售给他人。房产中介的违规行为主要表现为：发布虚假房源信息和广告；通过捏造或者散布涨价信息等方式恶意炒作、哄抬房价；更有甚者，则由房企销售或房产中介为购房者提供首付贷；交易当事人隐瞒真实的房屋交易信息，低价收进、高价卖出房屋以赚取差价等。

这些违规行为扰乱了市场真实的供需信息，营造出一线城市房屋供不应求的现象，进一步导致抢购、跳单等行为，不仅助推了房价的高位上涨，也造成许多司法纠纷。

四、三大一线城市房地产市场调控政策梳理与反思

住房和城乡建设部发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》指出，将完善房地产宏观调控，推行权力清单、责任清单、负面清单三大清单制度。这份纲要还显示，在坚持分类调控、因城施策的同时，将建立全国房地产库存和交易监测平台。“分类调控，因城施策”，这正是本轮房地产调控的一大特点，也有媒体将其称为“一城一策”。三大城市为遏制房地产价格高位上涨的趋势，先后出台当地调控政策，如“沪九条”“沪六条”“京八条”“深八条”等。笔者通过梳理归纳后认为，三地调控政策的思路和方式趋同，且口号性和宣誓性功能大于实质性和目标性功能。

（一）资格限制

在购房资格上，三地针对本市户籍人口，无房者可购买两套，有一套住房者可购买一套，有两套以上住房者无购房资格；房屋套数的计算，包括子女与父母共有的房屋；对于本市户籍的成年单身人士（含离异），则限购一套房屋。三地的外来人口无房者可购买一套，有一套以上住房者无购房资格。三地均对非户籍人口从社保缴纳记录或个人所得税上作出不同限制，均从连续缴满一年变为两年，再变为五年，且不溯及既往，即未符合新政条件的购房者即使网签了购房合同，在未最终过户前，均不再享有购房资格，由此也引发了大量房屋买卖合同的民事纠纷（后文详述）。通过购房资格的限缩，力争从需求端进行遏制，缓解目前一线城市需求大于供给的市场现状。

（二）资金限制

1．融资成本

由于房价高昂，绝大部分购房者需要通过银行贷款购买，故三地均从首付款的比例上进行调控。北京采用“认房”政策：对于普通住宅^[31]的首套购房，最低缴纳35％的首付款，对于非普通住宅的首套购房，最低缴纳40％的首付款；对于普通住宅的二套房，最低缴纳50％的首付款，对于非普通住宅的二套房，首付款高达70％。上海采用“认房又认贷”的政策，即无房又无贷款记录的，最低首付款为35％；无房但有过购房贷款记录的（主要针对置换性购房者），或者已经有一套住房的，普通住房的最低首付款为50％，非普通住房为70％。深圳政策与上海接近，认房且认贷，但三档比例为30％、50％和70％。

2．资金来源

北京在全市全面实施存量房交易资金监管，“严禁从事首付贷及自我融资、自我担保、设立资金池等场外配资金融业务”。上海“建立由市规划国土资源局、市金融办和金融监管机构等部门组成的商品住房用地交易资金来源监管联合工作小组，开展土地交易资金监管工作。根据国家有关规定，银行贷款、信托资金、资本市场融资、资管计划配资、保险资金等不得用于缴付土地竞买保证金、定金及后续土地出让价款。竞买人在申请参加土地招拍挂活动时，应承诺资金来源为合规的自有资金。违反规定的，取消竞买或竞得资格，已缴纳的竞买保证金不予退还，并三年内不得参加上海市国有建设用地使用权招标拍卖出让活动”。“在已试点基础上，制定存量住房交易资金监管办法，全面实行二手存量住房交易资金监管。规范房地产企业经营行为，严禁从事首付贷、过桥贷、违规房抵贷及自我融资、自我担保、设立资金池等场外配资金融业务。”深圳则规定：“企业和个人参与商品住房用地招拍挂前，承诺土地购置资金来源不属于开发贷款、资本市场融资、资管计划配资等，违反承诺的取消中标资格并没收竞地保证金。”

3．供给侧调控

三地均加大了商品住房土地供应比例：北京加大中低价位、中小套型普通商品住房的供应比例，保证套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重不低于70％。上海中心城区土地供应提高70％，郊区提高60％。深圳的调控政策没有具体指标，更具有口号性，提出加大住房用地供应力度，有效增加住房供给，加快落实“十三五”期间800公顷商品住房、人才住房和保障性住房用地供应目标，尽快完成2016年137公顷各类住房供地任务；通过优先选址、加快供地节奏，加大原特区外住房用地供应力度；提高土地开发强度，盘活各类存量土地，加大城市更新、棚户区改造和土地整备的力度，加快轨道交通沿线及上盖各类住房建设，多渠道增加住房供应，满足人民群众的居住需求。对于开发商的管理，北京和深圳甚至鼓励开发商自留房屋用于出租。

（三）对现行政策的检讨

1．政策目标与市场预期目标背离

市场希望政府出台调控政策，让房价回到一个符合经济发展规律、符合居民支付水平的合理价位，简而言之，就是降房价，使房屋回归居住属性，并且“居者有其屋”。但是，政府有其自身的绩效考核和发展压力，且房地产行业对于城市GDP的增长有重要作用，土地财政也贡献了大部分的财政收入。故政府一则并不希望房价下跌造成对GDP的负面影响；二则仍然依赖简单易得的土地财政，并不着力于改变财政收入方式，相应地，在房地产市场制定调控政策时不仅隔靴搔痒，更在房价上涨时限购压制需求、房价下跌时释放需求，陷入“面多加水、水多加面”的和稀泥状态。在此前提下，居民对房地产价格的预期更是持续上涨，也造成了每次政策出台前排队加码购房的现状，调控越调越高。

2．调控未遵循商品供需的基本规律

有观点认为：“限购政策不是解决市场处于最佳的，但是稳定市场当中应当说是最好的。”^[32]相较于中小城市商品房去库存难，一线城市房屋成交量价齐高的根本原因在于供需不平衡，此处的供需问题不仅包括房屋的绝对值，最根本的原因是购房需求与售房意愿问题。购房需求除刚性需求外，还有投资保值需求；而由于房价上涨的预期与政府限购政策的不断出台与升级，更助推了有房者的捂房惜售，甚至在租房价格上涨与房屋价格上涨不匹配，导致房租低于售房款的理财收入时，房屋所有人仍愿意持有房屋，则是基于房产保值增值的需求。在此供求关系的基本面上，政府的调控政策不应单边限购限贷，提高购房者的门槛，在打击炒房投资者的同时，也严重压制了改善性置换住房的潜在群体。故政府在出台调控措施的时候，应该从供需两端共同着手，着力提升售房意愿，盘活存量房地产，否则单边限制购房只能短暂压制购房需求，将来购房需求一起释放时，只会进一步提升市场房地产价格。有观点认为，对房地产需求进行调控可分为需求抑制和土地供给调节两类，需求抑制政策可在促使房地产需求和价格下降的同时，造成房地产投资和政府财政支出增速下降，容易导致经济增长快速回落，因而土地供给调节相对更优。^[33]

3．税负增加助推房价上涨

许多观点提出开征房产税，一则刺激供给侧，增大其持有存量房屋的成本，刺激其售房意愿；二则增加政府收入。反观政府在房地产市场中的作用，通过高额的土地出让金抬升了房屋的楼板价，再通过各种税费征收，导致房屋70％以上的价格都在政府层面，再征收房产税。一则政府先通过土地招拍挂，收取了70年的土地出让金，再开征房产税则涉嫌对同一标的物的反复征税；二则房产税对于稳定房地产市场的作用有待考证，房产税的开征可能会提高租房成本，而使大量租房者进入购房市场；三则我国的土地并非私有，征税是否合理合法有待考量。房地产市场成本高昂的根本原因还在于我国现有的土地财政，土地财政具有资源有限性和不可持续性，故适当减少土地财政，转变城市财政收入的增长方式，才能久远地改善我国房地产市场问题，实现经济的可持续发展。

4．政策出台透明度低，公信力弱

2015年，上海传言置换住房首付上调至50％，上海房管局随即出面辟谣，后于2016年3月24日出台《关于进一步完善本市住房市场体系和保障体系促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》（“沪九条”），规定：“对拥有1套住房的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通自住房的，首付款比例不低于50％；……购买非普通自住房的，首付款比例不低于70％。”这实际是假辟谣，导致购房者更愿意相信市场传言，甚至站在政府辟谣的对立面作投资判断。《关于深化政务公开加强政务服务的意见》提出“客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论”。另外，“沪九条”中将非本市户籍居民家庭购房缴纳个税或社保的年限调整为自购房之日前连续缴纳满5年及以上，违反法不溯及既往的原则，严重侵害公民利益，导致大量公民在支付定金之后不具备购房资格，发生大量纠纷而诉至法院。

5．政策出台缺乏道德考量

北京市的住房交易过户号以明码标价的方式出现，说明在一线城市住房交易量过大时，住房交易过户号就由公共服务转化为个人可谋取私益的工具，这也是过户号能够成为明码标价的交易品重要原因之一。这种现象的出现，也意味着现代政府最基本的三大职能——界定及保护私人产权、保证合同有效履行和保护弱势者利益不受侵害的全面丧失，这也将严重侵蚀政府信用。

在正常的决策体制下，一项公共政策的制定，必须考虑政策本身的价值取向，以及其实际执行所可能触发和引发的社会道德危机。如果一项公共政策引致了大面积的造假、虚构或打破人伦关系的道德危机，那么这个道德危机影响所及，就绝对不会仅限于这项公共政策本身：由道德危机所下拉的道德水准，还将在其他公共政策的制定和执行过程中形成新的秩序阻抗和更深的道德危机。房地产领域的调控政策，往往过于重视经济效果，而忽略了政策可能带来的社会影响。合理的调控政策应该在尽可能减少干预的基础上，以社会效益的最大化为目的，将社会的真正需要而不是表面化的经济指标纳入考量，才不会制定出错位的政策。抑制房价只是楼市调控最表面化的目的，满足刚需、造福社会和民生才是根本目的。

各地对于房地产市场过热的调控主要目的在于遏制需求方，如作出户籍要求或者居住证及连续缴纳社保年限的要求，并根据房屋所有权的套数进行限购或限贷，故购房者为规避政策规定而采取多种措施：一是假结婚，主要是无购房资格者通过与有购房资格者假结婚来满足购房资格；二是假离婚，主要是夫妻双方为购买二套及以上房屋，通过假离婚并在房产证上除去一方名字来满足低首付或者低利率的购房目的；三是假名义，主要是借用符合购房资格者的名义来购房，先让房屋登记在符合购房资格者名下，实际购买人占有并实际使用房屋，待满足购房资格之后再将房屋产权登记转至自己名下，被借用者包括自然人和公司法人；四是假抵债，通过虚假的以房抵债协议诉至法院，并根据生效的法律文书执行房屋产权的变更；五是假合同，通过伪造劳动合同，借中介补交社保。作假成为反调控利器，可见一些政策的出台未经过道德考量，购房者为规避政策限制而采取不道德的虚假方式满足购房资格，极易引发后续矛盾，造成大量民事纠纷，消耗社会成本。

五、他山之石与经验借鉴

（一）新加坡公共住房计划

新加坡的房屋做到了广覆盖，即除了有房者外，所有居民都可以以低成本获得首套小户型住宅。建屋发展局独创“高福利性、高计划性”的组屋计划，是为世界各国称道的公共住房计划之成功范例。新加坡的住房市场是以政府组屋为主、完全市场化的私人房地产为辅的二元体系。二元化的房地产市场保证了新加坡本地居民基本居住需求和社会正常运作，同时也满足了新加坡高度开放的经济环境。该项制度在经济和社会发展中有两大作用：一是普惠性的组屋制度成为社会最主要的财富均衡机制和最大的社会稳定机制；二是自由竞争的私人商品房市场满足高收入者和外来资金对房地产的需求。新加坡公共住房计划的调控可以概括为以下三方面：

1．政府低价划拨土地

新加坡在对房地产市场调控，提高土地利用效率，运用土地协调产业、区域发展方面取得明显的成效。建屋发展局是新加坡设立的专门建屋机构，是国家发展部属下的法定机构，也是新加坡最大的住房发展商和公共住房管理机构，政府在土地和资金方面给予其大力支持。新加坡国有土地占80％，该局修建公共住宅所用的土地由政府有偿割让。《土地征用法令》规定，建屋发展局能够以远低于私人发展商购买价格获得土地，并可以在任何地方征用土地，保证公共组屋建设的顺利进行。目前，建屋发展局占用的土地已经超过新加坡土地总量的40％。建屋发展局的资金来源有三项：一是政府建房贷款；二是购房资金贷款；三是政府津贴。

2．完善有效的公积金制度

政府为购房者建立了完善的公积金制度，并不断调整公积金政策，根据宏观经济的季度运行情况不断调整公积金的缴存比例，对降低各产业的经营成本起到了重要的作用。一旦经济形势好转，政府及时上调公积金上缴比例。在调整缴存比例的同时，新加坡政府采取积极的政策对公积金进行增值保值。公积金储蓄存放在中央公积金局，公积金会员动用公积金购买组屋，以现金支付或抵押支付房款，使得更多的款项转入国家手中，为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设，从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。这样，形成了老百姓、政府和建屋发展局三者之间的良性循环。而在我国，住房公积金制度推行时间较短，缴存比例不统一，覆盖范围小，使用效率低。近年来，住房公积金数量不断增加，余额巨大，但是整个住房公积金体系之下资金闲置率高，增值保值性差，且管理手段落后。与新加坡相比，中国的住房公积金制度对房地产市场的影响有限，尤其是合理利用、增值保值方面需要加强。

3．规范的保障房分配、管理制度

在保障房分配上，对购买者的公民身份、房产情况、收入、家庭结构和现有住房条件有严格限定。分配时，将房屋分为租住和购买，对房屋的大小、房型和结构进行分类管理，每个类别对应相应的申请条件和严格的审查机制，对于违规操作有严厉的处罚，防止公器私用和权力寻租。保障房在住满两年半后可以退出。

（二）德国以居住为导向的房地产调控政策

德国房价合理，房价收入比偏低，保持了长期稳定的房价，在全球“独善其身”。“十次危机九次地产”，1991年日本房地产泡沫和2008年美国次贷危机，全球各国普遍受诱惑刺激房地产泡沫，而泡沫崩溃又带来沉重代价，唯有德国没有出现过严重的房地产泡沫和危机。德国长期实行以居住导向的住房制度设计，并以法律形式保障。德国政府始终把房地产业看作国家社会福利体系的一个重要组成部分，没有过多地强调其“支柱产业”的地位。政府重视发展高附加值和技术密集型的汽车、电子、机械制造和化工等产业，成就“德国制造”。

1．完善的法令

德国的《住房建设法》《住房补助金法》《住房租赁法》和《私人住房补助金法》分别为社会保障住房供给、中低收入房租补贴、租赁市场规范和私有住房提供了法律框架，被称为德国住房政策的“四大支柱”。

2．稳定的住房投资回报率和规范的租赁市场

德国住房市场具有较为稳定的投资回报率，长期稳定在4％—5％。德国先后出台了多项严厉遏制住房投资投机性需求和开发商获取暴利行为的政策。在住房交易中，若未满10年出售，需缴纳25％的资本利得税。如果开发商制定的房价超过合理房价的20％，购房者就可以向法庭起诉。如果超过50％，就定性为“获取暴利”，开发商将面临高额罚款和最高三年徒刑的严厉惩罚。德国政府大力推动廉价住房建设，同时支持建设福利性公共住房建设，根据家庭人口、收入、房租给予居民房租补贴，确保每个家庭有足够的租房支付能力。86％的德国人可以享受不同额度的租房补贴。德国保护承租者的租赁市场，《租房法》规定房租涨幅不能超过合理租金的20％，否则房东就构成违法行为，房客可以向法庭起诉；如果超过50％，就构成犯罪。德国住房拥有率较低，租房比例较高。德国的住房拥有率平均一直在40％多，有一半多的家庭通过租房解决住房问题。

3．稳定的货币政策和房贷政策

货币政策的首要目标是控通胀，保持物价长期平稳。德国联邦银行长期实行稳健的货币政策，通货膨胀水平长期维持在较低水平，CPI基本控制在2％以内。德国央行的这一传统也在欧盟央行中得以传承。德国实行“先存后贷”合同储蓄模式和房贷固定利率机制，为稳定购房者预期和房价水平提供制度保障。德国对住房储蓄业务实行严格的分业管理，购房者不会受到国家宏观调控政策特别是货币政策变动的影响，也不受通货膨胀等利率变动的影响。德国房贷政策有两大特点：一是低杠杆。德国居民要得到住房储蓄银行的购房贷款，必须在该银行存足相应款项，一般是存款额达到储蓄合同金额的50％以后，住房储蓄银行才把合同金额付给储户。二是定利率。存贷款利率分别是3％和5％，抵押贷款固定利率期限平均为11年半。

4．多核心城市体系均衡发展

德国有11个城市群，人口占比71.98％，GDP占比73.14％。德国城市可以均衡化发展很大程度上得益于差异化的特殊产业集群，如图林根地区的医学技术研发区、科隆的展览区、法兰克福的金融服务区等。合理的城市布局，使大多数德国居民分散在众多中小城市里，避免了人口聚集于大城市，造成资源紧张、区域性供需不平衡的现象。

（三）独善其身的重庆经验

在全国房地产几乎普涨的时候，重庆作为直辖市之一，经济发展良好，GDP增速连续三年位居全国第一，却能够“另类”地保持房地产市场平稳发展，房价温和上涨。总结重庆经验，可归益于以下政策：

1．土地储备充分，确保供需平衡

根据面粉决定面包的经济原理，重庆很好地控制了土地价格，用一级市场去影响和调控二级市场。重庆地价基本为住宅成交均价的1/3，溢价率仅为5.98％。首先，根据市场经济基本规律，确保供需平衡，在确定房地产总量后，控制年施工量、建设量。据中国指数研究院统计，2003年至2014年，重庆市各类用地共计成交约700平方公里，而同期城市建设用地面积增加了693平方公里，城市扩张速度与土地供应基本吻合，防范了供需失衡。其次，控制地价。重庆市政府从2002年起开始实施政府主导的国有土地储备，其实质性内容是将重庆此前的土地一级市场的经营权限，全部收缴于当地政府控制的市级土地储备机构，使原有的土地一级市场巨额增值收益不被开发商占有，而是进入代表公共利益的国资系统，凭借充分的土地储备进行城市管理调控。重庆的土地控制在政府手中，而非转移到开发商手中，且通过地票制度，将农村闲置、废弃、低效占用的建设用地，转移置换到城市建设中，从而增加城市建设用地的供应量，且保证房地产固定资产投资不超过全市固定资产投资的25％。在一线城市中房地产商频出“地王”，推动楼板价高涨，进而房价推动地价的循环上涨现象，在重庆市政府强控土地的政策下很好地避免了。

2．试点开征房产税^[34]

目前对于供需不平衡的房地产市场，政府出台的政策基本都是从需求端调控，而合理的调控政策应该两边发力，对供给端也应刺激出售。对于非刚需的投机性买房，以及对持有大量闲置住房待价而沽的，可以通过房产税进行刺激。房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。它具有内在稳定性，房价越高，征的税越高。房产税加交易税的双拳出击，已经被许多国家证实有效，如新加坡城市中心的房价就在两税的组合调控之下下降了40％。重庆试点开征房产税，出台了《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，对个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，在重庆市无企业、无户籍、无工作（主要针对外地炒房群体）的个人新购的首套及以上普通住房进行房产税征收，并根据房产交易价格分别确定0.5％、1％和1.2％的税率。这对于房地产去投资化产生重大心理影响。通过直接税进行调控，并对于不同类别的房子征收差别税率。对于欠缴、不缴者，限制出境、收取滞纳金以及处最高5倍的罚款。

3．供给侧改革

在单轨制的商品房供应之外，重庆采取了“低端有保障、中端有优惠、高端有约束”的三端调控策略，即由市场行为主导中高端房地产市场的商品房供应，低端保障性住房主要由政府主导的公租房系统供应，规模化建设公租房，为特定群体提供有政府福利的租赁房，在租约届满后可以申请购买，同时严格规定公租房不可上市交易，只能原价出让给政府公租房管理局。自2009年起，重庆加大公租房市场建设，并在该领域取得突破性成绩，累计开建公租房4475万平方米、69.2万套。公租房的大规模兴建在客观上对于刚需性住房市场形成了巨大的压力，调整了供需平衡。

（四）对一线城市房地产调控的有益借鉴

综上所述，各地对我国一线城市房地产调控政策可以提供如下经验：一是相对完善的法规和严格的执法，法规不能朝令夕改，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；二是降低房地产投资比重，加大保障类住房建设，在确保房屋居住属性的前提下，减少土地财政的收入，加大保障类住房的土地供应；三是通过建立卫星城市群，将人口进行适当疏导，调整大城市房地产供需关系，同时大城市应在交通、社保等资源上与周边城市进行对接，方便人口的适当转移；四是稳定租房价格，逐渐加大居民对于房屋使用权的接受度，而非一定要拥有房屋所有权，德国通过出台立法规范房屋租赁市场，使得房租的上涨幅度相对稳定，居民能够有合理的预期，房屋能够长期而容易地续租，法律充分保护租房者的利益，对于居民转变“居者有其屋”的思想观念有所助益，即对房屋所有权的执着适当转变为对房屋长期稳定的使用权；五是结合国情区情，以供需平衡为前提合理规划用地，从供给端和需求端两侧进行调控，政府调控应有前瞻观念和大局视角，应有长期目标、中期目标和短期目标，切忌目光短浅，“头痛医头，脚痛医脚”。

六、我国一线城市房地产调控的优化建议

（一）适度减少政策干预，让位于市场调控

任何商品交易都有其价值规律和供需规律，在没有外力的干预下，价格也会趋于稳定合理。目前对房地产价格的调控越调越高，且每次政策出台之前，房价都会陡增。可以适度减少政策干预，给予市场经济一定的空间，由其价值规律自行调节。对于有必要出台的政策，则在出台之前应考量其法律依据，进行充分的利益博弈和公开的听证论证，并进行足够的道德考量，对于社会效果进行预见，避免市场传言和“半夜鸡叫”扰乱市场规律。对于房地产价格控制相对稳定的大城市，如重庆，可借鉴地区管理经验，取长补短。预期管理就是信心管理。政府调控政策透明，明确目标和路径，公开调控的决心和目标，实行的政策作用和效果，实行政策的步骤，还有什么后备政策可以使用等。宣传上要避免空洞的政治口号，要与公民进行据实有效的交流与沟通。应以公开为原则、不公开为例外，明确政务公开的方式、手段、程序、流程，强调重大突发事件和热点问题必须公开。

随着大城市的人口持续流入，对一线城市的服务管理水平也提出更高的要求，相应问题也会凸显，包括城市空间无序开发、人口过度集中、交通拥堵、管理服务跟不上城市建设水平、就业压力大、环境气候污染问题突出等，也会逐渐引导居民“用脚投票”，转移至其他城市。如因北京空气质量问题，大批居民到海南置业买房的现象，人们会对一线城市和生活质量进行重新考量权衡，理性选择生活地点和购房地点。故市场有其自行根据价值规律调节的工具，实践也证明这是一个有效的机制。在适当时机，政府可以逐渐去调控、去管制，由市场进行调节，让房地产价格回到理性、合理的水平。

（二）正视供需结构，构建稳定有效的供给侧

大城市存量土地少且逐年递减，且上海已经提出未来建设用地只减不增。^[35]但是，一线城市人口聚集能力强，在城市土地有限、供给低于人口流入或者刚需增加的情况下，可以参考德国模式发展多核心城市群，利用核心的辐射效应，带动周边城市发展，缓解大城市人口压力。利用周边城市土地，配套跟进交通等资源，城市政策可以联动出台，共享福祉。合理限定土地利用率和住房容积率，楼面地价拍卖，不要超过当期房价的1/3。降低地价之后，要对房企提出要求，一定面积的土地要以解决多少人口的安置为前提，而不是一味逐利推高地价、推高房价。财政应增加保障性住房的专项补助资金数量，加大保障性住房、廉租房和公租房的总供给，以平抑市场需求。^[36]有效的供给，坚持以居住为导向，回归房地产的使用功能，这种功能的回归包括两层含义：一是居住功能的实现并不一定限于拥有房屋所有权，通过拥有使用权也可实现，对于使用权，就应配套健全租赁市场的规范，使租客具有稳定预期，权益得到保障；二是降低房屋空置率，使闲置的房地产资源得到有效利用。

（三）通过税制改革逐渐去土地财政化

缩小社会财富差距，最主要的手段不是税收转移和二次分配，而是让大部分居民从一开始就有机会均等地获得不动产。先租后售，借助土地财政作为融资工具，启动大规模保障房建设并将住房转化为城市化人口的原始资本，从而为城市化完成后转向税收财政创造条件。限购的调控并非真正调控，而是对房地产高位换手引发暴跌的高位“熔断”，只能降低成交量。真正的长效调节机制是税收。存量房交房产税和空置税：对于房产税，可以采取以家庭为单位，根据家庭人均住宅面积，给予一定面积或者套数内的豁免，超出部分进行征收。对于多套且空置的房屋，可以加收惩罚性税率，以此遏制投机性囤房。房产税只是影响房价的多种因素之一，根本调整还在于去土地财政。

土地财政的优势在于，地方政府凭借土地使用权的让渡获得巨大融资能力，可以招商引资，对企业执行高额的税收减免和低价补贴，且补贴力度大于税负的增长，使得中国企业保持了相对的竞争优势。在没有替代方案之前，轻率抛弃土地财政存在战略风险。应积小改为大改，把巨大的利益调整，分解到多年的城市化进程中。应从土地财政转变为税收财政，从目前的间接税为主，变为间接税与直接税并重，直至变直接税为间接税。在房产领域，可以试点开征财产税。将房产划分为投资和消费两个独立的市场，不能存有既“防止房地产泡沫”又“满足消费需求”两个目标。在投资市场，防止泡沫破裂；在消费市场，确保“居者有其屋”。通过作出市场区分，再结合利用价格和数量两个杠杆，提高政策的“精准度”。在投资市场，控制数量、放开价格；在消费市场，控制价格、增加数量，满足刚性需求。对于房屋可以采取先租后售，即通过几十年的租金，最后补足差价获得产权。这对于企业相当于从通过补贴低价直接补贴企业转变为通过补贴劳动力间接补贴企业，住房成本可以显著影响劳动力成本，从而增强企业竞争力。

（四）国有企业不参与商品房土地竞价，进入保障房领域

如果租房市场利润空间进一步缩小，可加大公租房和廉租房的建设，将轨道交通延伸至周边城区，将部分租客从大城市向外转移，租房需求减少之后，房屋空置，且目前房价已处高位，除去极少数房屋所有者仍然对房价持续看涨，待价而沽，还是会从供给端释放出大量卖房变现的需求。

高收入者的住房问题通过市场解决，低收入者的住房保障由政府负责解决。^[37]保障房的广覆盖，是城市化高速发展的稳定器。要明确国企的正确定位，国有企业本应承担国家经济命脉重任且承担社会责任。2010年，国资委就要求在3年至5年内完成不以房地产为主业的央企退出房地产业。一是让国有企业回归主业和经营本位，对已进入的国有企业限期退出，由民营企业介入接盘，“国退民进”，对于国有企业介入房地产行业的资金要进行严格监管，收紧银行对其放贷。二是加大对土地价格的监管力度，对过高溢价进行限制，规范土地出让行为；对于各地区的政绩考核，要将房地产调控作为重要参考指标，将土地财政作为减分项。三是对民营房地产开发商进行正确引导，逐渐去土地财政化，给予房地产开发商一定的利润空间，在合理使用土地面积，增加土地容积率上进行创新研发，满足更多人的居住需求。四是使国企进入保障房领域，对于公租房、廉租房和经济适用房的建设，由国有企业进行承接，尤其是从商品房领域退出的国企，政府应做好疏导，并给予国企合理的利润空间。

（五）规范房企和中介行为，加强市场监管

本轮热点城市房地产调控应将规范市场秩序放在一个突出的位置。在严厉查处违法违规房企和中介的同时，也要加快建立房地产市场监管常态机制。通过日常严格有效监管，及时纠正房地产开发企业、房地产中介的违法违规行为，提升房地产市场交易数据透明度，方便个体获得有利于决策的交易信息。同时，也要有效引导社会舆论导向，及时澄清不实新闻报道，打击房地产虚假广告。此外，还要严厉整顿规范房地产中介市场，促使住房租赁市场和二手房市场健康发展。应将违规中介列入黑名单，建立退出机制，并规范市场营销手段，尤其是广告宣传、营销等行为规范，对于散布虚假信息行为进行严惩。住房和城乡建设部等七部门联合印发《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》，对规范房地产中介服务行为、禁止首付贷、完善行业管理制度、加强中介市场监管等作出规定，规范房地产中介市场。

（六）建立房地产市场调控的系统性长效机制

长效机制的建立，首先必须有充足的信息和数据支撑，要覆盖土地、房屋、资金和人口的海量大数据库；其次必须有充分的信息沟通，即通过规划和土地管理部门、住房和城乡建设管理部门、财政部门和金融部门的相互协调，形成系统化、有针对性的政策内容。具体而言：一方面，可以建立不动产登记和不动产数据库，统一登记的大数据，对于分配、交易、流通和资源配置将更有效率，可以促进房地产市场的健康长效发展，也在心理层面约束投资者将房屋回归居住属性；另一方面，应整合房屋管理部门的房屋数据、公安部门的人口数据、税务部门的征税数据以及金融部门的征信数据，通过各部门的联动沟通和充分的信息共享，定期对房地产市场情况进行监测和监管效果评估，为阶段性的调控政策明确方向。^[38]

七、结语

房地产市场的稳定发展是关系国计民生的大事，市场发展与调控目标背离的原因盘根错节，难以通过单一措施解决，需要逐渐减少政府干预，适度让位于市场调节，通过税制改革逐步替代土地财政，建立房地产市场的综合性、长效性和配合性调控机制；对于一线城市，更要从供需两端着手，增加有效的土地供给，让国有企业退出商品房领域的竞争，转而进入保障房领域的建设；同时，应强化市场监管，规范房地产开发商和市场中介的行为，减少市场的信息不对称。建设一个规范、有序、有效的房地产市场，可能时间长、见效慢，但稳步推进、逐渐改革，确是“利在当代，功在千秋”之事，也是各地各级政府需要齐心协力、通力配合之事。

[1] 陈冲，华东政法大学博士研究生。

[2] 数据由中国房地产行业协会发布，来源于http：//www.creprice.cn/，2017年6月17日访问。

[3] 参见黄志龙：《上海房地产调控为何层层加码？》，http：//wallstreetcn.com/node/276509，2017年3月1日访问。

[4] 参见李懋、秦化清：《我国大中型城市房地产需求比较及政策启示》，载《求索》2016年第7期。

[5] *ST宁通B拟处置的两套房产账面价值为129.74万元，评估值为 2272.62万元，增值额为2142.88万元，增值率1651.68％。参见王峥：《上市公司靠卖两套北京学区房保壳 12年狂赚16倍》，http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-09-21/doc-ifxvyqwa3650455.shtml，2016年10月25日访问。

[6] 参见任泽平：《全球历次房地产大泡沫：催生、疯狂、崩溃及启示》，http：//futures.jrj.com.cn/2016/09/05221821418276-3.shtml，2017年3月1日访问。

[7] 参见无讼案例库，http：//www.itslaw.com/search？searchMode=judgements＆sortType=1＆conditions=searchWord％2B，2017年3月11日访问。

[8] 参见樊金钢：《房屋买卖合同纠纷居仲裁案件首位》，载《黑龙江日报》2017年2月20日第05版。

[9] 参见许宪春、贾海、李皎、李俊波：《房地产经济对中国国民经济增长的作用研究》，载《中国社会科学》2015 年第1期。

[10] 参见向为民：《房地产产业属性及产业关联度研究》，重庆大学2014年博士论文。

[11] 参见吴超：《房地产市场宏观调控的目标选择与政策取向》，载《经济师》2009年第11期。

[12] See J．M．Abraham，P．H．Hendershott，Bubbles in Metropolitan Housing Markets，Journal of Housing Research，1996，7（2），pp.191—207.

[13] 参见刘民权、孙波：《商业地价形成机制、房地产泡沫及其治理》，载《金融研究》2009年第10期。

[14] 参见张双长、李稻葵：《“二次房改”的财政基础分析——基于土地财政与房地产价格关系的视角》，载《财政研究》2010年第7期。

[15] 参见张海霞、洪卫：《房地产交易中“柠檬市场”分析》，载《当代经济》2008年第24期。

[16] 参见马光远：《房产政策陷入了“塔西陀陷阱”》，http：//bj.house.163.com/16/0921/10/C1FSGFMT00074OK2.html，2017年2月28日访问。

[17] See F．Allen and G．Gorton，Rational Finite Bubbles，NBER Working Paper，1991.

[18] 参见《谨防经济地产化和产业空心化分析师高呼“财政加码刻不容缓”》，http：//wallstreetcn.com/node/258112，2017年3月10日访问。

[19] 参见宋勃：《房地产市场财富效应的理论分析和中国经验的实证检验：1998—2006》，载《经济科学》2007年第5期。

[20] 参见赵普：《溢价300％六造地王 信达地产的W净利曲线之谜》，http：//www.cs.com.cn/ssgs/fcgs/201606/t20160602_4982923.html，2017年3月11日访问。

[21] 参见王丽新：《中冶南京256亿地王遭肢解甩卖》，载《证券日报》2014年6月3日。

[22] 参见刘娟：《55幅地王21幅尚未开工 高溢价拿地非死即伤》，载《时代周报》2014年8月7日。

[23] 参见余燕明：《中国金茂接连高价拿地 机构预测其高毛利率或将终结》，http：//house.people.com.cn/n1/2016/0607/c164220-28418447.html，2016年10月7日访问。

[24] 参见梁云芳、高铁梅、贺书平：《房地产市场与国民经济协调发展的实证分析》，载《中国社会科学》2006年第3期。

[25] 参见肖静：《中国一线城市与三四线城市房价走势分化的原因探究》，载《生产力研究》2016年第10期。

[26] See K．Aokik，J．Proudman，G．Vlieghe，House Prices，Consumption，and Monetary Policy：A Financial Accelerator Approach，Journal of Financial Intermediation，2004，13（4），pp.414—435．

[27] 参见张红、李洋、张志峰：《中国城市软实力对住房价格的影响》，载《南京审计学院学报》2014年第3期。

[28] 参见中国1980—2016年通货膨胀率。

[29] 数据由中国房地产行业协会发布，来源于http：//www.creprice.cn/，2017年6月17日访问。

[30] 参见王小娥：《中国一线城市房价的迷失》，载《证券市场导报》2016年11月8日。

[31] 普通住房针对的是房屋成交价格与同区位土地上平均住房交易价格的比值，如上海定位1.44，即通过核定不同区位的平均住房价格，内环内为每套450万元，中环为310万元，外环为230万元，根据此价格限定，成交的住房在九成以上均不满足此指标。

[32] 转引自吕冰洋、毛捷、吕寅晗：《房地产市场中的政府激励机制：问题与改革》，载《财贸经济》2013年第7期。

[33] 参见易斌：《住房需求抑制还是土地供给调节：房地产调控政策比较研究》，载《财经研究》2015年第 2 期。

[34] 房产税开征的反对意见也很大，最主要原因就是商品房从开发商拿地，到各种税收，房价的70％已经被政府拿去，房价越调控越高，房产税再开征，更加重了公民的税负，也未必能对房地产市场调控起到预期效果，且对按套征收还是按人均面积征收等，均有不同质疑。笔者建议，政府在开征房产税时，要在其他税费上做出让利，比如交易税的减免、所得税的抵扣等，以不再加重税负为原则，做到收支平衡。

[35] 参见唐韶葵：《上海楼市一二手市场分化 未来建设用地供应只减不增》，载《21世纪经济报道》2017年1月16日第017版。

[36] 参见周丽婷：《我国一线城市公共住房政策资源影响分析》，载《中国房地产》2016年第33期。

[37] 参见吕冰洋、毛捷、吕寅晗：《房地产市场中的政府激励机制：问题与改革》，载《财贸经济》2013年第7期。

[38] 参见“新常态下我国房地产市场的供求关系研究”课题组：《我国房地产市场供求关系及房地产对经济的影响》，载《调研世界》2016年第4期。