第二节
老龄管理学的本质和属性
一、老龄管理学的本质
本质是指一事物区别于他事物的一种内部规定性，是由事物内部矛盾规定的。揭示出事物内在的必然联系和事物的共性，反映事物的根本性质。研究老龄管理的本质是管理哲学的组成部分。用哲学方法对管理本质及核心内涵进行研究，包括管理主体、管理客体及其之间的关系，以及与管理本质相关的管理目标、手段、方法、资源、组织、活动等管理要素。[12]
（一）以人为本的管理本质
从古至今，管理的本质讲的都是人的生存与发展。我国古代管理学对管理本质的阐述很深刻。“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知；致知在格物。物格而后知至；知至而后意诚；意诚而后心正；心正而后身修；身修而后家齐；家齐而后国治；国治而后天下平。”（《礼记·大学》）
“修身、齐家、治国、平天下”，包含了国家对公民的期望，家庭对后代的期望，单位对职工的期望，学校对学生的期望等，管理的核心是管理主体将对客体的期望变为现实。老龄管理则涵盖了国家、单位、社会、家庭和个人对老有所依社会的期望。老龄管理学的本质是为老服务、以人为本的管理。传统管理是使后代延续前辈的以往经验，家庭哺育后代，后代反哺前辈，而现代管理则从传统经验中解脱出来，以社会保障和服务职业分工来完善养老保障。
（二）老龄管理工作的本质要素
老龄管理工作的本质是既要研究管理者主体积极能量的释放和团队凝聚力的发挥，又要研究管理服务客体，即老年人的生存与发展问题，即不仅是活着，而且活得有质量。美国战略管理协会的创始人亨利·明茨伯格（Henry Mintzberg）在《管理工作的本质》一书中，以经理角色为代表，指出管理者有10种角色，包括挂名领导、领导者、联络者、监听者、传播者、发言人、企业家、救火者、资源分配者、谈判者，前3者为领导管理关系方面的角色，中3者为信息管理传递方面的角色，后4者为决策管理制定方面的角色。[13]他明确现代管理工作的本质是领导协调、信息和决策3个要素的组合。可以看出管理目标的实现不是靠单一角色，管理者是一个复杂角色的集合体。
老龄管理工作的本质要素是决策、规划、统筹和协调，主要包括两个方面：一方面，老龄管理决策、规划要同老年人口发展相适应，投入的人力、物力、财力要适应生产力发展水平，纳入国民经济发展的总体规划；另一方面，确立以人为本，老龄管理的行政、产业与社会组织之间能够统筹协调发展，养、医、学、教、为、乐等为老服务能够统筹协调发展。在组织管理领域中，保障老年人和为老服务者的合法权益，提高老年群体的生命质量和生活质量。
二、老龄管理学的属性
属性是事物固有的特性，是事物之间相互联系中所表现出来的性质。同一事物可以具有多方面的属性，包括事物的特性、特征、形态、关系等，具有多样性。本质通过各种属性表现出来。通过认识事物的属性，人们了解了一类事物和他类事物在相互联系中所表现出来的本质。
（一）管理的自然属性
管理的自然属性是指管理也是生产力。先进的管理经验、技术和方法，体现管理的科学性，属于社会分工中的一种职能，在人类社会活动中是必不可少的。管理的自然属性反映了社会劳动过程本身的要求，在分工协作条件下，将人力、物力、财力等各种要素按照一定的方式有效地组织起来，重在提高管理的效率和效益。因此，从老龄管理的自然属性而言，必须根据国家生产力水平，使老年人口结构、规模和需求与经济社会基础相适应，确定管理的人力、物力、财力的投入，保障社会的持续发展。
（二）管理的社会属性
管理的社会属性则体现为在一定的生产方式下，需要通过管理活动来协调和完善生产关系，调整人与人之间的利益关系。因此，从老龄管理的社会属性而言，则要根据老龄管理类别，将行政管理、经济管理和社会组织管理统筹协调，重在保障管理者与管理对象的双重权益，促进老龄事业的健康发展。
（三）管理的二重性
老龄管理学的属性是自然属性与社会属性的统一体。马克思在分析资本主义生产关系时，对管理的二重性做了论述：“凡是直接生产过程具有社会结合过程的形态，而不是表现为独立生产者的孤立劳动的地方，都必然会产生监督劳动和指挥劳动。不过它具有二重性。”[14]“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”[15]
因此，管理的基本作用可概括为指挥劳动和监督劳动。由于生产过程具有二重性：既是物质资料的再生产，同时又是生产关系的再生产。因此，对生产过程进行的管理也就存在着二重性：一种是与生产力、社会化大生产相联系的管理自然属性；一种是与生产关系、社会制度相联系的管理社会属性。老龄管理的职能与自然属性和社会属性相对应的是，依据国家生产力水平，合理组织人力、物力和财力的资源配置，维护和完善生产关系，保障管理主体和管理客体的合法权益。
三、老龄管理的核心
人的发展是管理的核心，源自1976年联合国教科文组织所提出的社会发展应该是“以人为核心的发展”。1995年哥本哈根社会发展问题世界首脑会议明确指出，“社会发展的最终目标是改善和提高全体人民的生活质量”，而发展在于人力资本的提升。因此，研究管理的本质，就是让人不仅能够生存，更要得到发展。老龄管理的核心不仅是老年人的发展，也包括为老服务者的发展，而生存与发展的质量在于管理者的决策成效。
（一）人的发展的关键环节是决策
“以人为核心的发展”，其关键环节是决策。管理学家赫伯特·亚历山大·西蒙（Herbert Alexander Simon）认为，管理的核心是决策行为。简言之，管理就是决策。在西蒙看来，以往人们都把组织看成封闭、机械化的系统，忽视了人的因素，他们提出的许多原则在实践中是缺乏可操作性的。他认为，组织是一群人彼此沟通和彼此关系的模式。组织对个人决策的影响在于，不是由组织来决定它的成员做出何种决策，而是由组织提供给它的成员大量信息和决策前提以及一系列易于理解的预期，这些信息构成组织成员决策的依据。
西蒙认为，在现实世界中，只存在有限理性的“管理人”。过去的管理学和经济学理论都认为，个人的学识和思维可以帮助人们做出利益最大化的选择，但事实上由于目标和子目标的多重性，这种“理性决策”在现实生活中是不可能实现的，人们做出的决策达到满意就可以了，这就是赫伯特·西蒙的满意决策模型。西蒙认为经营企业的管理者应该是一心解决问题的决策者，而不是一心谋利的企业家。对简单追求利润最大化假设的“经济人”模型提出挑战。在经济领域中，管理者不仅追求经济效益，更要考虑社会效益，将人的发展放在首位。[16]这些理念对管理老龄产业具有积极意义，管理决策者的出发点是保障人的生存与发展，提高人力资本，改善老龄产业发展环境。
（二）管理的核心是考验决策人的水平和能力
在老龄管理中，对于管理决策者来说，不论是养老金政策，还是医疗保健政策，不论是人口生育政策，还是退休年龄政策，不论是居家养老政策，还是机构照护政策，以人为本都是最重要的，牵一发而动全局，影响巨大。各项政策要互动协调，而不是矛盾冲突。任何随意决策，都会导致政策失误，产生人力、物力、财力资源的浪费，造成难以弥补的损失。不论是行政管理决策，还是产业管理决策，或是社会组织管理决策，其前提都需要调查研究，进行周密的分析、思考、推理、判断，形成严格的理论和实践依据，并通过试点认证检验，之后才逐步推广。管理的核心是决策人善于发现问题、研究问题、解决问题，不断适应人的发展需要，促进社会经济的发展。
四、老龄管理与行政管理、公共管理和社会管理的关系
老龄管理是行政管理的组成部分，也是公共管理、社会管理的组成部分。老龄管理与行政管理、公共管理、社会管理既有相通之处，又存在一定差异。尽管管理主体、对象和涉及的政策领域有一定区别，但管理的职能、内容和服务治理手段都是一致的。
（一）老龄管理与行政管理的关系
1.行政管理的基本概念
何谓行政管理（Administrative management）？行政管理是指运用国家权力对社会事务进行有效管理，是社会管理系统中的重要组成部分。简言之，管理国家事务。在西方，行政“administration”一词首先来自于“minor”，而后演变为“ministrare”，意为“进行服务、治理”。管理“management”一词来自于“manus”，意为“控制”。行政管理学以行政管理为研究对象，是研究行政管理规律的学科，它在各种管理中起领导、主管作用。行政管理学研究的主体对象是行政机关，在我国指国务院和地方各级人民政府；行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务以及行政机关的内部事务；管理职能包括行政决策、行政指挥、行政协调、行政监督、行政控制等；管理的基本手段包括行政指令手段、法律手段、经济手段、思想工作手段等服务策略手段；根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。
行政管理学概念最早由德国学者施泰因提出，他所撰写的《行政学》（1865）、《管理学》（1865—1882）、《管理学手册》（1870）等著作，用行政管理学说阐述如何解决社会问题。1887年美国学者T.W.威尔逊发表了《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政管理学科，威尔逊因此被誉为行政管理学的奠基人。之后有不少行政管理学理论问世，F.J.古德诺的《政治与行政》（1900）、L.D.怀特的《公共行政学研究导论》（1926）和美国学者W.F.威洛比的《行政管理学原理》（1927）等，对行政功能、行政过程、行政手段和行政资源管理等进行了论述，建立了行政管理学理论体系，基本形成了一门独立学科。
西方国家行政管理学经历了传统的行政管理阶段、人性的行政管理阶段和系统权变的行政管理阶段等三个阶段。其发展演变的特征有：从政治与行政分离到政治与行政配合的研究，从静态到动态与静态结合的研究，从以事为中心到以人为中心的研究，从法规到实践的研究等。在发展过程中不断克服行政管理理论的缺陷。主要面临的问题包括:注重对规章制度的机械执行，缺乏对人的尊重；注重组织系统内部影响，忽视社会外部环境的影响；发生越位、缺位、错位现象，替代市场、社会功能，忽视公共领域服务职能；片面强调人的物质利益，忽视人的精神因素等。
2.我国行政管理研究的沿革
我国在长期的封建社会中，实行封建官僚制度，建立了一套严密的封建行政管理体系，适应大一统的国家行政组织体制。在中央集权制内部实行等级尊卑主从制度，建立严格的行政管理法规和监察制度，如我国最早的成文法典《周礼》《秦律》《唐六典》《元典章》《明会典》《清会典》等；建立周密的官吏管理制度，包括官吏的选拔、任用、察举、奖惩、回避、俸禄、致仕等。一些行之有效的管理制度仍延续至今。
行政管理学在我国的传播和研究，始于20世纪30年代，1935年张金鉴所撰写的《行政管理学之理论与实践》由上海商务印书馆出版，是我国第一部行政管理学专著。但在那个年代，并未产生广泛的社会影响。中华人民共和国成立后，由于认识上的偏颇，行政管理学没有作为独立学科进行系统研究。1978年中国共产党十一届三中全会以后，我国社会科学的研究进入新的发展阶段。随着经济建设的发展和改革开放的深入，我国行政管理学在恢复重建。1984年国务院办公厅、劳动人事部发起召开行政管理科学研讨会，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。同年11月，劳动人事部成立行政管理科学研究所。1988年夏正式建立中国行政管理学会，行政管理学著作和教材不断问世。
改革开放以来，中国行政管理学的研究不断深入。坚持以马克思主义理论为指导，用辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点和分析方法，研究社会主义市场经济条件下国家行政管理的规律性和方法。坚持以建设中国特色社会主义理论为指导，注意学习和借鉴国外行政理论和实践经验，广泛吸收最新研究成果，建构中国行政管理学的理论体系。行政管理学的研究从只注重行政组织结构、法令、规章制度及权责分配，到同时重视组织成员意见的沟通、协调和发挥成员的作用；从只重视监督制裁到重视激发人的积极性；由专断领导到民主管理；从“重事”走向“重人”，更加重视行政管理的制度创新。同时，也要注意防止片面性，不应过分强调人的行为因素，忽视了组织、法制、环境的影响作用等。
3.老龄管理与行政管理的关系
在老龄管理中，行政管理的主体是中央与地方各级政府行政机构；全国老龄办各成员单位的行政决策、组织、协调、监管等，都属于行政管理范畴。行政管理具有鲜明的政治性，体现国家的大政方针，同时，具有广泛的社会性，体现社会群众的诉求和愿望。国家的大政方针体现在行政规划中的顶层设计，要求管理方向、目标、任务和政策带有全局性、前瞻性、持续性和长远性的特点。一般分为短期规划（1—5年）、中期规划（6—20年）、长期发展规划（21—50年），分阶段实施。在政府职能转变中，建设“民主政府、服务政府、高效廉洁政府”，履行“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”职能。在老龄管理中，坚持政府主导，发挥市场配置资源和社会组织参与养老服务的作用，不断解决监管养老市场不到位、养老公共服务缺位的问题，为老年群体提供多种优质服务。在顶层设计中，变碎片化政策为统一政策，变城乡多轨制为统一制度，基本养老、医疗保险全覆盖，物质和精神方面全方位保障，是政府行政管理的目标。
（二）老龄管理与社会管理的关系
1.社会管理的基本概念
何谓社会管理（Social management）？社会管理有广义和狭义之分，社会管理在广义上，是国家政府机构为促进社会系统协调运转，对社会的经济、政治、文化和公共事务进行的统筹管理；在狭义上仅指社会活动、社会生活、社会组织范围的专门管理。社会管理注重通过计划来组织、指导、监督、调节整个社会系统或各组成部分和社会生活领域社会活动；注重通过制定政策和法规，依法管理和协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会稳定；注重对社会关系和社会行为的管理，强调以调节社会的职能与发展为主的管理工作。
当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，因此，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。
2.我国社会管理研究的沿革
从加强社会管理到社会治理，体现了政府执政理念的发展。1998年国务院在《关于国务院机构改革方案的说明》中提出“社会管理”的概念，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“社会治理”的概念，都是适应社会经济发展的需要。社会管理强调政府的管控，而社会治理更强调发挥社会力量的作用。吸收多元主体的智慧，激发社会组织活力，用法治思维和法治方式健全完善公共服务管理体系，通过市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术实施控制和引导，使社会管理的效果更为突出。通过社会治理，遵循“社会本位”的理念和原则，促进政府职能转变，重心向服务社会倾斜，由政府控制管理社会向依法行政、调控、引导、服务社会转变，为老龄社会创造良好的制度环境。
“社会治理”与“治理社会”有所不同，社会治理，即用民主的办法，服务于民生，谋民生之利，解民生之忧，解决老年群众最关心最直接最现实的利益问题。“治理腐败”“治理污染”等“治理社会”很重要，但“社会治理”的方法不是堵，而是疏；不是压制和打击，而是靠协商、对话与合作，解决好老年人的生存与发展问题。老年人的参与权、话语权与其他年龄群体是相同的，对老年人的不同意见或是反对意见，不能靠打压，而是通过交流沟通方式，充分倾听他们的意见，维护他们的合法权益。为老服务治理是在老龄管理领域中，整合社会力量，管理老龄事务，解决老龄问题，提供老龄服务，维护老龄利益，是一种多元、开放、民主、协商、合作的治理模式。
3.老龄管理与社会管理的关系
老年管理系统与社会管理系统既有相通之处，也有一定差异。其共同点是：管理主体有国家政府层面，管理宗旨是依法维护人民利益，管理目标是促进社会和谐，管理手段是通过社会政策和社会工作，做好各项服务。其差异之处在于，老龄管理只是社会管理的一部分，其主体为政府、市场和社会组织等涉老机构；管理对象具体为涉老群体；管理宗旨是依法为老服务；管理目标是促进人口老龄化与政治、经济、社会协调和可持续发展；管理手段是依据国家老龄事业发展规划，落实政治待遇、生活待遇和促进老年人融入社会、参与社会的各项政策。应关注老龄社会弱势群体，动员和组织各种社会力量尊老敬老养老，为老服务，满足老年人的社会需求，保障老年人的合法权益。
老龄管理研究，无论是研究国内状况，还是跨国比较，都是社会管理实践的产物。各地情况不同，代际文化内涵不同，管理必然有差异。尽管人口老龄化具有全球化趋势，但各地必须根据本地的管理实践制定社会政策，这是老龄管理研究的出发点和落脚点。在市场经济条件下，老龄产业管理，是以多元所有制的老龄产业替代单一所有制的产业，以竞争机制替代大锅饭、铁饭碗，以投资主体多元替代单一主体投资，实现资源有效配置。多元所有制包括国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、股份经济、中外合资经济等各种经济体分别组合的企业，筹资主体多元，公平竞争，与市场接轨，可以激发国有养老机构活力，规范民营养老机构，提供大量就业机会，吸纳社会剩余劳动力，更好更快地发展老龄产业。
在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，加强党的领导，强化政府社会管理职能，与引导、鼓励和支持企事业单位和各类社会组织发挥作用是一致的。老龄管理纳入了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理实践过程。“社会治理”丰富了“社会管理”的实践，从社会治理层面可以看到，现代老龄治理是民生建设的重点，由政府主导和协调，以单位和社区管理与服务为基础，以社会组织和群众参与为中介，以老龄群体自我管理为补充，是老龄治理的综合体制。完善老龄治理体系，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”工作方针，发挥老年群众组织作用，构建齐抓共管的老龄工作格局。
老龄治理，涵盖了政策、服务、保障、健康、环境等方面，通过治理，尽快建立起应对人口老龄化战略体系框架，健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，健全老年人基本医疗保障体系，建立养老服务体系，全面推行城乡建设涉老工程技术标准规范，增加老年文化、教育和体育健身活动设施，加强老年社会管理工作。在老龄治理中，建立健全从国家到基层的各级老龄工作机构，覆盖所有老年群体，街道乡镇向居委会、村委会设立派出机构，在城乡社区设立基层老年协会，组建助老志愿者队伍。
在老龄治理活动中，无论是国有机构，还是民营机构，无论是行政管理，还是产业管理、社区和社团管理，都能够让为老服务业享有公平公正平等的权利和义务，推动政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等多元主体相结合，倡导和促进社会力量参与对社会事务和社会生活进行的规范和管理，实现公共利益共赢格局。老龄管理部门依据国家老龄工作的路线、方针、政策，在老龄生活和活动中，合理配置人力、物力、财力及各种为老服务资源，维护老年人的合法权益，满足老年人的物质和精神需求，组织各项身心健康的活动，是社会治理的重要组成部分。
社区建设和社区服务都是社会管理的重点。政府部门增强社会责任感和服务社会能力，发挥主导作用，加强和完善为老服务体系，最大限度地整合资源，更多投到最困难的养老照护领域，推动养老产业健康有序发展。启动社区智能管理，建立和完善信息网络管理，增强法制意识。培育壮大老龄服务事业和产业，让老年群体共享发展成果。在社区管理对象中，老弱病残等弱势群体和居民中需要帮助的人或群体中，以老年群体为重点。老年居住社区有多种，其中集居社区中，有一种是自然老化退休社区，例如北京在20世纪八九十年代建起的楼房社区，已逐渐演变为退休社区。有的从儿时起，有的从自己的小家庭建立起就居住在这里，如今都慢慢变老，这里有熟悉的老邻居，熟悉的街道环境，有一批需要他们照顾的孙子女。既有老年空巢家庭，又有祖孙隔代家庭，融入社区，老人们有强烈的社区归属感。搭建社区为老服务平台，组建为老服务公司，提供养老育幼、医疗、照料、活动、安全保障等多方位服务，满足养老生活需求，是老年居民最期待的。
老龄社会治理的任务很重。人口老龄化是社会进步的产物，人类社会在享受长寿资源的同时，也面临养老保障的严峻挑战。社会养老风险高，社会需求多样化，代际权益认同多元，孝道弱化。社会阶层分化，贫富差距拉大，养老保障的体制机制还不健全和不完善，少子女家庭的赡养压力加大，老年人在竞争中处于劣势。社会治理，政府是主导，需要发挥市场组织和社会组织的优势与能力。要解决看病难、看病贵、养老难、护理难、住房难等关系民生建设的大事，当市场因追求利润而失灵、社会组织能力不足时，各级政府必须担当责任，不能将养老难题完全推向市场、社会和家庭。2015年中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，指出“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。在收入、教育、医疗、住房等资源紧缺情况下，社会力量投资者对利润不大或亏损的养老机构的投入是非常有限的。只有把公办医院、公办养老院、公办护理院做强、做优，保障民生底线，作为社会示范，才能带动民营老龄产业的发展。以公办养老机构解决民生难题，举国家财力走中国特色的养老之路，发挥竞争力、创新力、影响力作用，才能让养老市场配置资源起决定性作用。通过政府补贴政策、税收政策等调控手段，激发社会投资积极性，让民营老龄产业具备办好的实力和抗风险能力，让民营养老机构走出困境，才能让老年人从改革发展中受益。满足老年群众对社会服务不同层次不同类别的需求，从家庭保障走向社会保障，从生存保障走向发展保障，从单纯延长寿命走向延缓衰老、健康长寿的晚年幸福之路。
老龄社会治理是科学性和艺术性的统一，需要集权与分权管理结合，统一与分散管理结合，集中与民主管理结合，组织与自我管理结合。发挥老年人和老年组织的监督指导作用、参政议政作用、宣传示范作用、社会调解稳定作用，越来越受到社会管理部门的重视。
（三）老龄管理与公共管理的关系
1.公共管理的基本概念
何谓公共管理（Public management）？公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、法律等方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务领域的组成部分，从学科意义上其内容包括公共管理原理、行政管理、城市管理、发展管理、教育经济管理以及劳动社会保障等，研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科体系。
现代公共管理学突破了传统行政管理学和传统公共管理学的范式。传统公共管理学一般以政府为管理主体，围绕传统公共行政学扩展而形成，核心是对政府管理活动的研究。而现代管理则将公共管理与行政管理相区别，公共管理的主体多元化，不仅是政府，还包括公益机构和社会组织，公共管理的客体也在不断扩展，包括人力、物力、财力资源，表现为劳动力、公共设施、信息、项目（包括社保、文化、教育、福利、市政、卫生、交通、治安、住宅、生活方式）和社会服务对象等，都是公共管理的对象。公共管理不仅重视经济、效率，而且重视公正、民主，不仅强调过程管理，而且注重结果管理，满足公共需求，实现公共利益。
现代公共管理，重心放在转变政府职能上。既发挥行政管理的优势，即具有法理权威、严格等级秩序、明确责任分工，代表国家行使职权，靠完善的组织功能提高效率；又发挥多元主体作用，遏制行政机构的弊病，如机构臃肿、人浮于事、互相扯皮内耗，导致效率低下的蔓延。同时，运用多学科的基础理论与分析工具，如经济学、政治学、社会学、心理学和管理学等研究成果，创立更广泛的理论基础和服务实践模式。打破部门利益驱动，维护公共权益，不仅重视组织运行的环境，而且重视社会外部环境的变化，更有利于治理和调节现代社会复杂的社会事务，显示了公共管理的优越性。
2.国内外公共管理研究的沿革
现代公共管理思想是在传统行政管理和公共管理思想的基础上发展起来的，在公共部门引入市场机制和社会组织机制，促进政府提高服务质量。发挥社会公共组织、公益性组织或非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的管理作用。其价值取向以公共利益为核心，具有公共性和社会性。现代公共管理的意义在于，不论是行政人员受利益驱动影响，还是市场人员的利益驱动，都会导致政府失灵，或市场失灵，必须受到公共利益管理人员的监督、制约，从不同利益主体的博弈中，实现利益的相对和谐和均衡。[17]
现代公共管理，需要合理界定政府组织与市场组织及其他社会组织的作用。政府组织是根据宪法和法律的规定和授权，通过运用公共权力和公共资源对社会公共事务进行管理或提供公共服务的载体。准确划分各级政府组织的职责范围，与市场、社会组织提供的公共物品之间形成相互依存的关系，有利于根据公共产品的属性，进行多样化的制度安排，实现公共产品与劳务的有效供给。公共服务供给中出现的垄断问题，称为“公共垄断”，是导致政府低效的主要原因。因此，在公共部门中引入市场竞争机制，可以提高公共管理效率，避免政府政策失灵。
20世纪70年代以来，国际发展合作以社会福利、社会安全网的提供者身份出现，通过发达国家、国际组织、国际非政府组织向我国及发展中国家提供各种技术和经济援助，包括扶贫、权利保护、基本教育、卫生和人道主义援助等方面。同时将改革思路、公民和社会组织参与等理念也带到发展中国家。本着平等、互惠互利的国际发展合作原则，适应经济全球化、文化全球化的发展，维护国家利益，综合决策成为公共管理政策的重要组成部分。
20世纪70年代末，针对政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构臃肿、效率低下等问题，英美推行新公共管理运动，以取代传统公共行政学。转变传统的福利政策，推动福利政策现代化。其特点是强调职业化管理，明确绩效标准与绩效评估，推行项目预算与战略管理，提供回应性服务，引入竞争机制，采用私人部门管理方式等。与传统行政管理相区别，突出了个人责任、个人业绩，重视投入与产出的结合，形成了市场竞争、优胜劣汰的局面，试图发挥政府和市场两方面优势。
90年代初美国政府在此基础上进行政府改造，以美国公共管理学家罗伯特·B.登哈特（Robert B.Denhardt）为代表，提出新公共服务理论，这是针对新公共管理理论的缺陷，通过批判而建立的一种新的公共服务理论。为弥补新公共管理学的不足，新公共服务理论批评和反思了以效率为中心、技术至上的理念，提出构建以人为中心的治理系统，体现社会公平、民主，将公共利益最大化作为价值取向，是现代社会发展的大趋势。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时，应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，建立具有完善整合力和回应力的公共机构。[18]
我国公共管理的发展是，在新公共管理和新公共服务理论的影响下，进一步推动政府行政管理改革，建立和完善政府权力清单制度。依法执政、简政放权、廉洁自律、勇于创新，从排斥市场到服务市场，激发市场的内在动力和活力，转变职能，发展为服务型政府。完善行政制度与市场体制、机制的衔接，放和管相结合，提升监管意识，抑制腐败的滋生和蔓延。营造法治环境，落实公共服务项目，优化公共服务质量，发展公益性社会组织，体现公益性价值取向。
老龄管理学与公共管理学关系密切，不仅涉及政府行政管理，而且包含国营和民营老龄产业管理和社团服务管理等公共部门管理。老龄管理分为不同层次，高层管理以政府公共政策管理为主，构成老龄管理的政策理论体系。探讨在公共政策中，保障老年人的合法权益，对老年人关心的退休、医疗和生活照护问题做出具体规定，目标是健全养老保障体系。中层管理通过组织管理，包括涉老机构、养老服务行业机构等，进行资源整合，贯彻执行和落实政策。基层管理则具体到社区居委会、村委会，落实人财物方面的管理，目标是完善养老服务体系。
现代公共管理的研究对象不限于国家、政府，还包含社会公共组织和社会公共事务。我国社会正处于转型时期，从计划经济体制向市场经济体制转轨，由国家单位统揽统包的养老模式已发生变化。家庭结构变迁，历史积累起来的老龄问题与新的社会问题和不确定因素一起凸显，相互交织在一起，养老保障系统性风险加大。为实现养老保障体系的持续发展，老龄管理的基本方针、法律法规和政策及合理配置社会发展资源都处于研究、探讨与调整之中。老龄产业属于工商企业管理范畴，优势是引入市场竞争，由市场组织运作，进行专业规范管理，奉行服务质量至上。而它又属于公益福利管理范畴，不以营利为目的，而以满足老年需求和社会需求为目标。其弱点是成本高、风险大，负利润运行。因此，在市场经济条件下，政府服务职能至关重要，需要根据职业化需求、规模、绩效，进行绩效评估、资助、调控，以政府购买服务方式利用公共资源，按养老需求，采用公开招标形式，签订目标管理协议，实行目标管理责任制，提供专业人才服务，促进养老产业的发展。
构建社会主义和谐社会，既有经济发展目标，也有社会发展目标，既要利用市场手段推动经济发展，也要依靠公共管理来纠正市场失灵。既要避免影响市场效率，也不能破坏社会公平与公正。老龄管理作为公共管理的重要组成部分，基层党组织、群团组织、社团组织、志愿者组织是公共管理的生力军，应正确处理政府、市场、社会、公民之间的关系，形成良性互动，建立公共服务型政府和公共服务平台，完善相关法律、法规、社会政策和社会指标等，解决一些影响社会发展的体制难题，包括城乡一体化问题、效率和公平的协调问题、多元所有制社会格局下的管理的调控问题和利益协调问题等，共享公共社会资源。
作为公共服务型政府，政府管理部门管理公共财政收入，其功能是在市场失灵的领域，行使国家管理职能，向公共服务事业投资，保障公共产品和服务得以发展。公共财政具有公共性和非营利性，公共财政资源用于广大人民群众，维护群众利益。市场规律是由价值规律、供求规律和竞争规律来决定的。基本公共服务体系建设中的公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域无一不与老年人有关。城乡养老保障统筹提上政府议事日程，统一城乡居民养老、医保，老龄管理在公共管理中发挥着举足轻重的作用。在社会事业发展和社会公共服务活动中，需要公众与各类社会组织的广泛参与，需要长期居住于社区的老年群体参与。由于老龄产业风险大、营利难、亏本经营多，实行为老服务资源的有效配置，需要政府将社会公共服务和公共物品资源用于养老保障事业，通过政府资金支持社区建设和民间组织承担社会公共服务职能，支持慈善和志愿组织提供各类社会服务，支持市场创造发展养老事业的空间和环境，推进老龄管理的机制和体制创新，形成政府、社会组织和企业共同参与模式，建立和完善法律和法规体系，实现养老事业的良性循环。
党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的公共管理大格局，也适用于老龄管理格局。政府负责不等于政府包办，而是制定规则，组织运作，调动社会组织、企业参与社会服务的积极性，激励公民关心社会事务，自我管理，为实现公民参与提供服务。老龄管理涉及民政、卫生、社保、教育、文化、体育等多个部门，需要进行总体协调和筹划，需要有一个总体设计以避免利益部门化趋势。深化改革，各领域的改革都与老龄事业发展相关，如卫生事业、教育事业、文化事业、就业、收入分配、企事业单位改革、社团改革、社区管理体制改革等。由于它们之间相互联系、相互制约，牵一发而动全局，必须统筹考虑。
由上海公益事业发展基金会发起，名为“小小暴走”的亲子徒步筹款活动在佘山国家旅游度假区举行，252支家庭队伍近千人分别参加挑战5公里和10公里路程，每个家庭必须有1名4—12岁儿童参与，培养他们从小“用行动关爱老人”的责任意识，筹款逾12万元，资助失能、失智、空巢、丧偶老人的助老公益机构。成为发展公益性事业的范例。[19]
总之，创新老年群体公共管理，首先要更新老年群体公共管理理念，实现从“管理”到“服务”的转变，纳入公共服务管理体系。要根据大部制的要求，理顺机构设置，整合涉老机构，加强对老年社会组织的统一管理。该由政府管理的问题就由政府来管理，管理采取的主要方式就是立法，进行顶层设计。该由市场管理的问题由市场管理，政府负责调控。该由社会组织管理的，政府必须发挥社会组织的管理作用。国家政府、市场、社会组织各负其责，统筹协调，是维护老龄公共利益的保障。