四、政府与市场关系的理论演进和各国主要“救市”举措比较

政府与市场的关系数百年来一直是社会发展中重要的基本理论问题，也是经济学的重要理论基础。15世纪末伴随着封建制度的瓦解和资本主义生产关系的萌芽、发展，关于政府与市场关系的最初的资本主义经济学说即重商主义，在16世纪中期逐渐形成。重商主义强调政府干预经济，利用国家力量建立工业，发展对外贸易，禁止金银输出，增加金银输入，从而获得和增加出口盈余以积累财富。^[11]但是，随着资本主义经济的进一步发展，重商主义后为古典自由主义所取代。^[12]古典自由主义的杰出代表亚当·斯密反对重商主义，认为经济应当靠市场这只“无形的手”来调节，政府只充当“守夜人”的角色。亚当·斯密在其《国富论》一书中就主张，个人追求私利的结果自然而然会增进整个社会的利益，社会经济的运行应该交由市场这只“看不见的手”去指挥。^[13]法国经济学家萨伊也是大力倡导经济自由主义的代表，他认为一个仁慈的政府应当尽量减少干涉，只管好国防、司法以及公共事业就行了。他对政府干预经济持批评态度。^[14]但是，1929—1933年爆发的空前严重的经济危机，暴露了市场失灵的问题，主张政府积极干预经济的凯恩斯主义占据了主导地位。凯恩斯主义倡导国家干预，认为国家在危机发生时应当积极地采取各种“救市”举措干预市场以摆脱经济萧条的状况。“看不见的手”并不存在，市场是无法依靠自身的力量摆脱危机的，只有通过政府这双“看得见的手”对经济进行积极干预，才能摆脱经济危机带来的衰退等问题。“罗斯福新政”就是凯恩斯主义成功的一个典型范例。但是，进入20世纪70年代后，凯恩斯主义无法解释和解决西方国家普遍出现的“滞涨”难题，于是新自由主义学派兴起。新自由主义将市场失灵归因于政府的干预而非市场本身的缺陷，认为政府本身也有难以克服的缺陷，并由此提出了政府失灵的假说。即当政府提供公共物品时趋于浪费以及滥用资源时，政府行为将无法提高经济效率或者使收入分配状况得到改善。因此，新自由主义倡导充分发挥自由市场的作用，主张资源的有效配置只能由市场进行，反对政府过度干预市场。新凯恩斯主义则吸收和借鉴了古典自由主义和新自由主义经济学理论的合理成分。新凯恩斯主义认为，经济面临导致持久性的巨大冲击时，政策干预是必要且有效的，因为市场经济存在固有的缺陷，且经济周期调整的过程运转得较缓慢，政府干预的力度应当大而及时。经过近几百年来有关政府与市场关系的经济理论反思和发展实践检验，新凯恩斯主义已被大多数国家和学者认可和接受，成为许多国家制定政策时的重要参考。新凯恩斯主义在强调政府干预是必要的和有效的前提下，承认市场机制的基础作用，主张对市场的“适度”国家干预。^[15]

以上关于政府与市场关系的不同经济学理论主张主要可以分为自由主义和政府干预主义两大类别，两类不同理论主张的主要分歧在于市场是否具备自我调整能力、政府是否也会失灵、政府干预对经济的长期效果等。它们在这些问题上的观点大相径庭，而这些问题恰恰是政府是否要适时干预市场所需考虑的关键性因素。在长达几百年的世界经济发展中，有关政府与市场关系问题的不同理论主张不断接受实践的检验和洗礼，相互借鉴和融合，最终承认市场机制的基础作用，主张政府要对市场进行“适度”干预的新凯恩斯主义得到世界大多数国家的认可和实施。这也为在不同历史时期，世界各国政府在金融危机中的积极干预实践所证实。

（一）1929—1933年大萧条中美国主要“救市”举措

随着1929年纽约证券交易所“黑色星期五”股灾的爆发，20世纪最大规模的金融危机拉开序幕。1929年到1932年，美国工业生产总值下降了46.2%，物价下跌了32.6%，失业人数高达1300万，工资下降35%，工厂倒闭家数14万。^[16]美国经济陷入崩溃，生产力水平严重倒退。1933年3月，罗斯福上台后推行新政。“罗斯福新政”主要包括以下几个方面内容：

（1）对金融业进行紧急救助。首先，实施《紧急银行法》，阻止居民对银行的挤兑，财政部向银行提供救助，大银行共得到总计约30亿美元的贷款支持。其次，制定《银行存款保险法》，由政府对银行存款进行担保，有效恢复储户对金融机构的信心，金融秩序得到积极的恢复。

（2）推行积极的财政政策。罗斯福政府采取了一系列刺激经济的财政政策，如成立公共事业振兴署、建筑政府工程实现以工代贩、成立农业调整署等。罗斯福还推行了大幅减税计划，有利于经济萧条时期的经济快速复苏。

（3）实施扩张性的货币政策。“罗斯福新政”实施以后，货币供应量大幅上升，从1933年到1937年，增长了近42%。^[17]宽松的货币政策快速增加了市场的流动性，金融市场的融筹资和资金配置功能都得到了一定的恢复。

（4）对金融体系进行改革，成立新的金融部门，制定新金融法案。1932年，美国成立了金融重建公司，财政部向金融重建公司提供资金，购买问题金融机构股权，向银行业注资。金融重建公司由此获得被注资银行的投票权，被注资银行在资本充足率达到10%以上时才可以回购股权。1933年，美国又建立了复兴银行公司，给损失惨重的金融机构提供贷款，以使市场能有稳定的贷款资金来源。同年，美国还实施了《格拉斯—斯蒂尔法案》，禁止银行开展证券业务，确立了银行业和证券业分业经营的模式。1934年，美国成立了联邦住房金融委员会，对发放抵押贷款的金融机构加强监管，防范市场风险。

（二）20世纪80年代日本主要“救市”举措

20世纪80年代，日本的房地产和股市价格不断上涨，金融业大量逐利资金纷纷涌入这两个行业。但是，90年代后，由于“广场协议”的签订，日元不断升值，导致日本房地产市场和股市因承受不了市场的压力而暴跌。日本股指从1989年10月到1992年8月比最高峰期下降了63%，^[18]房地产价格在1992年后也大幅下跌。由于资产价格的快速下跌，银行大量贷款无法回收，许多金融机构损失惨重，更有众多中小银行破产。为挽救遭受危机重创的日本经济，消化银行的大量不良资产，日本政府通过定量宽松的货币政策等举措积极“救市”，1998年推出财政投融资综合计划，第一次是16万亿日元，第二次是23.9万亿日元的紧急经济对策。这笔巨额支出约相当于当时日本GDP的4%，且后一次的紧急经济对策中有6万亿日元以上的减税和17万亿日元以上的多项公共支出项目，包括了提高公共产品投资、增加科研经费和发展信息技术高科产业等。^[19]随着银行业危机的持续恶化，日本政府还加大了对金融系统的援助。1998年10月，日本通过《金融复苏法》，政府为该项法案拨款5200亿美元，直接注入问题金融机构。在股票市场上，2002年9月18日，日本央行又作出了令世人惊讶的决定，直接收购11家全国性的商业银行以及4家地方商业银行所持有的市值已大为缩水的上市公司股票，^[20]意图切断股价与银行资本间的纽带，从而消除日本金融危机的重要潜在诱因，并把此举措作为挽救日本金融危机的重大手段，以期稳住暴跌的股票市场，维护日本金融体系的安全。

（三）20世纪80年代北欧金融危机中的“救市”举措

1985年，北欧国家取消了金融机构的放贷限额，提高了金融自由化的程度。由于金融管制的放松，金融市场投机气氛迅速加剧，芬兰、瑞典、挪威三国的房地产和股票市场泡沫不断扩大。房市和股市的泡沫使银行更大规模地发放贷款，导致银行承担了过高的信贷风险。1991年，利率不断上升，北欧三国的资产价格迅速下跌，经济陷入衰退，不良贷款比值迅速攀升，金融市场危机爆发。危机爆发后，北欧三国果断采取了相应的“救市”行动。1991年，芬兰央行接管了SkopBank银行，随后又将部分银行国有化。1992年，芬兰政府使用公共资金向银行注资，建立了政府保证基金，对银行业进行担保。瑞典动用了140亿美元基金接管了国内最大的Nordbanken银行，还成立了资产处理公司，对银行业不良资产进行剥离出售，缓解银行业的流动性不足。在北欧金融危机的救助中，瑞典向银行共注入资本650亿瑞典克朗，相当于GDP的5%；芬兰共注入资本542亿芬兰马克；挪威共注入资本249亿挪威克朗。^[21]北欧金融危机中，政府“救市”是较为成功的，在危机出现后便迅速作出应对，避免了像30年代的美国和90年代的日本那样陷入长期衰退。

（四）2008年次贷危机中各国主要“救市”举措

因房地产市场的次级抵押贷款及其衍生品的不断发展，房地产和金融市场的资产泡沫化越来越高。2008年9月，美国次级贷款危机终于集中爆发。先是房利美和房地美两大住房抵押贷款机构被政府接管，其后投行雷曼兄弟申请破产保护、美林被收购、保险巨头AIG接受联邦援助等，危机持续蔓延。受此影响，美股开始大幅下跌，道琼斯工业指数2008年9—12月累计跌幅31.2%，2009年3月甚至一度跌破7000点。^[22]次贷危机迅速升级为全球金融危机并拖累实体经济，美、欧、日等主要经济体陷入全面衰退，新兴市场经济体增速显著放缓。为了应对金融危机、摆脱经济衰退，各主要经济体纷纷出台巨额经济刺激方案，并大幅降息至历史最低水平，美、英、日等国还配合实施了定量宽松的货币政策。

危机爆发之初，美联储以及欧、日等多国央行开始向市场注资，以解决流动性短缺问题。2007年9月，美联储降低联邦基金利率50个基点，10月和12月又再次降息25个基点；从2008年1月至12月又7次下调了联邦基金利率，由4.25%降低至0—0.25%的历史低点。^[23]次贷危机后，美联储历史上少有地大幅度降息，两年内累计下调了联邦基金利率5个百分点。欧洲央行紧跟美联储的步伐，分6次下调欧元区主导利率至1%。日本央行也在2008年10月底开始降息，经过几轮降息后，银行间无担保隔夜拆借利率从0.1%降至0—0.1%，事实上再次实行零利率货币政策。^[24]

除降息外，美联储同时又实施宽松的货币政策，将贴现窗口最长期限增加到了30天，还增加了货币投放，这些举措都积极地增加了市场流动性。2007年12月，美联储与欧洲央行宣布了货币互换协议，此后又与其他14家央行先后达成货币互换协议以稳定美元汇率。

在财政政策方面，美国采取了减税、退税、增加政府支出和转移支付等措施，政府推出的7870亿美元经济刺激计划中有35%是减税。^[25]同时，美国政府还启动了大规模的银行救助方案，实施直接针对次级债券市场的措施，由政府出资购买一些金融机构持有的不良债券，以避免部分持有大量不良资产的金融机构陷入破产。美联储还通过发放贷款救助一些“大而不能倒”的大型金融机构，如AIG、花旗银行和美林银行等，以防止金融风险的蔓延，从而控制系统性风险。

为减轻危机向实体经济蔓延的不利影响，各国政府还推行了一些宏观经济刺激计划或方案。美国政府采取的宏观经济刺激方案分别是：2008年10月小布什政府实施的7000亿美元不良资产救助计划、2009年2月奥巴马政府出台的7870亿美元的经济刺激计划、美国财政部的2万亿美元金融稳定计划、2009年3月美联储的定量货币宽松政策以及2010年美联储购买6000亿美元长期国债的货币宽松政策。世界其他国家也纷纷出台了各自的“救市”举措。例如，2008年10月，德国公布了5000亿欧元的“救市”计划；法国实施了3600亿欧元的融资计划；英国向银行机构提供了2000亿英镑短期信贷；日本央行创下了单日向市场注资4.5万亿日元的历史记录；俄罗斯向银行机构提供了9500亿卢布的救助金。^[26]

（五）各国主要“救市”政策总结

伴随着金融市场的出现和发展，金融危机的“魔咒”总是在某一区域甚至世界范围内反复上演。尽管引发危机的原因可能大相径庭，但是危机的破坏性却是相似的，都可以令经济崩溃，民生凋敝。正因如此，各国在危机来临时，大都积极采取“救市”举措，以期应对和走出危机，恢复经济发展。比较20世纪30年代至21世纪初世界各国主要金融市场危机的历史和各国政府的积极“救市”举措，各国“救市”采用的手段大都具有多样性和综合性。“救市”举措主要可以分为货币政策、财政政策、金融业的紧急救助措施、金融监管体系的改革和金融危机应对的专门法案等。货币政策主要是降息、公开市场操作和再贷款等。在区域性或世界范围的历次金融危机中，大都可以看到不同国家以降息和再贷款的方式应对危机，降息的力度甚至达到零利率或负利率的水平。财政政策的救助措施主要包括减税、实施大规模购买性支出等宏观经济刺激计划等手段。除了常用的货币政策和财政政策，在历次金融危机的应对中，宏观调控手段还包括向金融机构注资、制定金融危机的处置法案、进行金融监管体制改革等。这一系列的救助举措的综合运用，既积极地、间接地介入市场，干预和处置市场危机，又不对市场进行直接的、过度的干预；既注重树立市场的信心，又有重点、有选择地进行经济激励和刺激；既注重当前的市场救助，又重视法制的建设、救助的长期效果以及救助机制的完善。尊重市场的基础作用，以恢复市场调节机制为主体的政府适度干预举措，甚至是后危机时代的制度变革，对危机救助举措的评估，以及救助程序中对政府干预实施的制度监督和检查，这些积极的方面都非常值得我国在处置金融市场危机情况时加以吸收和借鉴。