- 反思经济制裁
- (美)加莉·克莱德·霍夫鲍尔 金伯莉·安·艾略特 芭芭拉·奥格
- 7382字
- 2021-03-28 12:12:00
历史纵览
经济制裁手段早在一战之前就已进入了外交领域。实际上，这一手段在古希腊就曾被运用。最出名的就是在公元前432年通过的伯利克里的麦加拉法令（Pericles's Megarian decree），以回应三个阿斯帕西娅妇女被绑架的事件。修昔底德（Thucydides）在伯罗奔尼撒战争时期对该法令只给予很少的关注；相反，阿里斯托芬在他的喜剧《阿卡奈人》（The Acharnians）（第530行至第543行）中把麦加拉法令作为诱发战争的重要原因：
（引自Fornara，1975）
尽管从古希腊到19世纪有许多关于制裁的案例，但我们从一战开始调查研究，这既是因为先前的案例没有被详尽记载，也因为在遥远的过去所发生的事件与今天的问题关联较少。但是，为了提供一个历史的视角，我们在表1A.3中选择性地列举了一些经济制裁的案例。
大多数制裁都预示或伴随着冲突或战争。直到一战后，人们才注意到，经济制裁可以替代武力威胁而作为一种独立的政策性手段。尽管如此，自二战以来，制裁的目标仍然清晰地留有战争的味道。制裁通常用于中断军事威胁或作为更广义的战争的辅助手段。我们在表1A.1中所列举的在1914年至1940年间发生的11个制裁案例中，除了2个案例，其余均与军事行动有关。其中的4个案例包含了通过国际联盟的集体制裁来解决争端。这些努力有不同的结果：从1925年成功劝阻希腊放弃入侵保加利亚，到20世纪30年代中期未能劝说意大利从埃塞俄比亚撤军的失败。
在二战之后，其他外交政策变得越来越普遍了，但制裁有时仍被用于迫使受制裁国从边界地区撤军、迫使其放弃获得他国领土的计划，或者停止其他军事冒险行动。二战后，在经济上施加压力可用于阻止实施军事行为，因此大多数案例中，美国扮演了国际警察的角色。例如，1956年美国向法国和英国施压迫使其从苏伊士地区撤军；20世纪60年代早期，美国通过撤回向埃及提供发展援助和食品援助说服其停止支持在也门和刚果的叛乱分子。
然而，大多数试图阻止军事行动的努力并未获得成功。土耳其军队1974年6月入侵塞浦路斯，尽管美国曾于20世纪70年代向其施加经济压力，但未见明显成效（案例74—1）。卡特政府的粮食禁运措施和抵制1980年莫斯科奥运会的行动，并没有成功阻止苏联入侵阿富汗的行为（案例80—1）。事实上，除了1956年的苏伊士事件以外，一些大国从未能仅通过经济制裁的手段成功阻止其他大国的军事行动。正如布什总统后来承认的那样，美国于1990年在萨达姆政权入侵科威特后对伊拉克实施的制裁，从一开始就被作为后来的军事行动的先头部队（Bush and Scowcroft，1998）。
与这些案件紧密相关的是那些想要削弱受制裁国经济实力的制裁案，它能限制受制裁国发动战争或推行冒险主义的潜力。这是对战略贸易实行有广泛基础的多边控制的一项基本原理（除了对特定的军事设备的控制之外），这一战略是由美国在20世纪40年代为了反对苏联和中国而建立的。美国官员在为其入侵阿富汗（案例80—1）和20世纪80年代早期的波兰危机（案例81—3）后制裁苏联作辩白时也援引了相同的原理。令人怀疑的是，这些举措是否获取得了积极的效果，这并不仅仅是因为通过一些微不足道的经济制裁很难削弱大国的军事实力。
企图削弱另一国军事潜能的努力，常常需要严格地确定国家的安全控制能力，即确定能打败敌方的军事硬件设备和所谓的两用技术。制裁发起国经常寻求这种安全控制的手段，从而限制受制裁国外交政策的选择余地。在我们看来，冷战时期多国出口控制协调委员会（CoCom）和中国委员会（ChinCom）控制的主要目的是为了限制向苏联和中国出口战略产品，阻止或至少放缓其武器领域的技术进步；削弱苏联和中国的经济实力，以阻止他们制造出能提高他们外交目标的军事机器。[12]后一个目的是我们把这些案例纳入分析范畴的原因。
现代版的军事损害案例是以阻止受制裁国发展大规模杀伤性武器为目标的案例，尤其是核武器。美国和加拿大在20世纪70和80年代时频繁使用制裁措施，以迫使他国遵循核不扩散的保护措施。1974年加拿大阻止巴基斯坦获得再处理能力，并努力控制印度（案例74—2）和巴基斯坦（案例74—3）对使用过的核燃料的再加工，从而制止核武器的生产。美国和加拿大通过对韩国施加金融压力（案例75—1）来阻止韩国购买再加工核燃料的工厂。随后，美国采取了相似的措施对向南非（案例75—3）、中国台湾（案例76—2）、巴西（案例78—2）、阿根廷（案例78—3）、印度（案例78—4）和巴基斯坦（案例79—2）运输核燃料或输出核技术实施制裁，从而保障对核设备的充分的多边监控或者阻止这些国家和地区掌握发展核武器的技术。
这些配套的措施在韩国和中国台湾都获得了成功。但是，阻止南非、巴西、阿根廷成为核武器国家的努力收效甚微，在印度和巴基斯坦的相关努力则以失败告终。当印度和巴基斯坦于1998年进行核试验时，美国根据1994年的《美国武器出售控制法案》（修正案）（1994 Glenn Amendment to the US Arms Export Control Act）禁止了一些与上述两国的商品贸易以及对这两个国家的外国援助。
两个最突出且获得惊人成功的制裁大规模杀伤性武器的案例是伊拉克与利比亚的案例。经联合国授权的制裁切断了萨达姆获得不受限制的伊拉克石油收益的渠道，联合国同时也允许周期性地使用武力，这使观察国具有足够的影响力去找到并摧毁伊拉克的用于生产化学、生物以及核武器的屯聚物资及设备。[13]但是，直到2003年美国入侵伊拉克，上述成果才被完全公布出来。类似的，利比亚总统穆阿玛尔·卡扎菲（Muammar Gadhafi）于2003年作出的关于放弃研制大规模杀伤性武器的惊人决定，在一定程度上也是由于其想结束长达十年之久的美国对其的制裁，获得美国的石油技术和专有技术。但是，还有一些失败的案子：不论是美国的制裁还是联合国的行动，都没有成功阻止印度和巴基斯坦加入核武器研制的行列，也没有遏制伊朗和朝鲜发展核武器的行为。
制裁除了被用于相关的战争和国家安全问题外，还经常实现一些外交政策的目标。尤其值得注意的是，诸多国家频繁诉诸制裁明确地或暗地里企图来改变他国的政权，这种情况通常是在其他问题上的外交政策有分歧的背景下发生的。[14]在冷战期间，这些情况经常发生在一个超级大国与一个较小国家之间。通常是大国与小国先前关系友好，后来关系僵化。美国对古巴（案例60—3）、多米尼加共和国（案例60—1）、巴西（案例62—1）和智利（案例70—1）的制裁都反映了这一特点。制裁也被用于推翻他国政权，如1961年推翻多米尼加共和国的拉斐尔·特鲁希略（Ra-fael Trujillo）的政权；1964年推翻巴西总统古拉特（Joao Goulart）的政权以及1973年推翻智利总统萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）的政权。然而，菲德尔·卡斯特罗面对美国长达四十多年之久的对古巴的经济制裁不曾屈服。在1990年以前，卡斯特罗得到了来自苏联的援助；1990年至2006年间，他得到了该半球以及该半球之外许多国家道义上的支持，其中部分是为了表示对美国1996年的赫尔姆斯—伯顿法案（The Helms-Burden Act）的强烈抗议，该法案欲将美国的制裁手段施加到世界其他国家。卡斯特罗还得到了来自其他国家有限的资金支持，最著名的是自从查韦斯2004年执政以来，古巴得到了来自委内瑞拉的支持。
20世纪70年代后期，在一系列有美国国会推动的方案推行后，在卡特总统的领导下，人权问题成了美国制裁政策的首要目标。西方的专制政权以及许多其他国家都觉得自己处于改善本国人权纪录的不断增长的压力之下。在一些案例中，这些要求只会导致公共政策中较小的变化；然而，在其他案例中，这些政策的变化可能会威胁到现存的政权和政局。例如，在尼加拉瓜案（案例77—5）中，经济和军事援助的撤离向人们传递了一个信息，即美国将结束其对阿纳斯塔西奥·索摩查（Anastasio Somoza）政权的支持，最终导致了后者的衰败。但是，美国对巴拉圭的阿尔弗雷多·斯特罗斯纳（Alfredo Stroessner）政权的制裁（案例77—1）、对阿根廷（案例77—3）和萨尔瓦多（案例77—6）的军事政权的制裁都未能改变其当局者的行为。在巴拿马的曼纽尔—诺列加（Manuel Noriega）一案（案例87—1）和海地的劳尔·塞德拉斯（Raul Cedras）一案（案例91—5）中，美国采用了军事干涉的手段才强行推翻了独裁者。类似的，在挫败1990年尼加拉瓜的桑地诺（Sandinistas）竞选中，制裁也只起了微小的作用（案例81—1）。
尽管比较不成功，苏联直到解体之前仍在不断刁难其邻国。每次苏联使用制裁手段对付意见相左的其他社会主义阵营政府——如1948年针对南斯拉夫，1961年针对阿尔巴尼亚——其努力都宣告失败。苏联获得的唯一胜利是1958年的“夜霜危机”（Night Frost Crisis），当时芬兰被迫采取对苏联更柔和、顺从的政策。自从苏联解体以来，俄罗斯再没有利用制裁来动摇邻国政府，但它仍频繁使用制裁来实现其他较小的目标。
然而，广义上的政权改变基本上被认为是后冷战时期再次出现的主题，而且占据了将近一半的20世纪90年代所发起的制裁。这些案例主要反映了美国和欧盟为鼓励民主化改革或者在政变后恢复民主化政府所作的努力。20世纪70年代和80年代的政权改变大多数都是由美国针对拉丁美洲国家发起的，20世纪90年代的新一阶段的制裁则主要集中于非洲，而且包含了多个制裁发起方（主要是美国和欧盟）。西方支持者（do-nors）的压力在促成马拉维独立以来的首个多党竞选中起了重要的作用，从而结束了长达30年之久的海斯廷斯·卡穆祖·班达（Hastings Kamuzu Banda）的统治（案例92—3）。制裁对于尼日尔在2000年恢复民主政府也起了一定的作用（案例96—2）。然而，在多哥（案例92—2）、赤道几内亚（案例92—4）、喀麦隆（案例92—6）、布隆迪（案例96—1）、冈比亚（案例94—4）、科特迪瓦（案例99—2）等案例中，成功的踪迹无处可寻。
自从20世纪60年代早期以来，相比于对战争、和平、政权改变的追求而言，制裁已经被用于实现较小的对外政策目标。例如，制裁曾被用于征用赔偿纠纷，从而抵制毒枭的活动以及打击国际恐怖主义（在基地组织于2001年9月11日发起对纽约和华盛顿的袭击之前，这一直属于一个较小的目标）。
第二次世界大战以来，美国为了谈判解决因外国政府征用财产引起的补偿问题，已9次使用制裁手段施压，颇有外交政策的弦外之音。然而，征用索赔在近些年来变得没有那么紧急；在1996年旨在向古巴索赔的赫尔姆斯—伯顿法案（The Helms-Burden Act）颁布之前，最后一次有记录的针对征用纠纷的制裁案是对埃塞俄比亚的制裁案件（案例77—8，1977年）。在几乎所有的关于征用问题的案例中，美国都希望超出索赔争端本身，去解决彼此相冲突的政治理念。当美国（与英国）以经济制裁向伊朗施压时就是这样——寻求推翻20世纪50年代早期由默罕默得·莫沙德（Mohammad Mussadiq）所执掌的政权——这也是美国欲削弱古巴的卡斯特罗（Castro）政权（案例51—1）、巴西的古拉特（Goulart）政权以及智利的阿叶德（Allende）政权的诱因。
20世纪80年代起，在可卡因盛行的时期，美国国会启动了一项鉴定程序以迫使他国与美国合作来共同禁毒。迄今为止，美国是唯一一个采取制裁措施来惩处毒品生产国的国家。这一鉴定程序需要美国政府确认并编写一份主要从事毒品运输和生产的国家的清单。总之，在这一清单上的国家会受到特定的、自动发起的经济制裁，除非总统证实该国正尽其最大努力与美国合作，或者由于国家安全的原因而放弃制裁。在20世纪80年代，这些鉴定通常会例行地授予大多数国家，因此这些程序只影响到了与美国的关系十分有限的国家，例如伊朗、叙利亚和阿富汗。然而，克林顿政府对这一鉴定程序给予了更高的评价。尽管美国的石油公司提出抗议，尼日利亚还是在1994年第一次被美国实行了石油禁运的制裁。墨西哥和哥伦比亚每年都会受到石油禁运制裁的威胁。1996年，在进行长期谈判之后，美国政府决定不对墨西哥实行石油禁运，而对哥伦比亚实行石油禁运，因为时任哥伦比亚总统桑佩尔（Samper）涉嫌与贩毒集团往来。[15]许多拉丁美洲的领导人批评这种做法采取了明显的双重标准。1997年，美国政府不顾与毒品有关的政府腐败案的揭露，再次准允墨西哥的石油运输而否决了古巴的石油运输权，争议进一步加剧。在历经了几年的相对平静后，小布什政府于2005年提出了对委内瑞拉实行石油禁运的决议。加之不断恶化的双边关系，美国的举动再次引发了他国对美国所采取的措施背后的政治意味的严厉批评。
反恐一直是美国在实施经济制裁时所寻求的另一个相对较适度的政策目标，但目前它已成为了越来越重要的政策目标。20世纪60年代和70年代的一波国际航班劫机事件，还有1972年发生在慕尼黑奥运会上的杀害以色列运动员的事件以及1988年在苏格兰上空发生的泛美航空103航班（Pan Am Flight 103）空难事件，引起了全世界对于恐怖主义问题的高度关注。通过达成一系列国际反劫机协议，包括1973年美国和古巴签署的一项反劫机协议，劫机事件的数量现在已经大幅减少。一些致命的恐怖袭击，通常是由盛产石油的伊斯兰教国家和个人发起的袭击，更难以控制。1980年，紧随着一项国会指示，美国国务院把利比亚、叙利亚、伊拉克和南也门丑化成了国际社会的亡命徒，原因是这些国家支持了恐怖主义活动。美国随后便发起了针对利比亚和伊拉克的制裁，限制它们向恐怖组织提供军事装备的行为。在随后的几年中，古巴、朝鲜、伊朗、苏丹、阿富汗也因为所谓的“支持恐怖主义”的理由而被列入了美国的制裁对象名单中。在美国入侵伊拉克后，伊拉克于2003年从该名单上被移除了。在利比亚默示同意对泛美航空103航班爆炸案（Pan Am bombing）负责以及向遇难者家属支付巨额赔偿后，于2006年也从该名单上被移除了。
20世纪90年代，非国家形式的恐怖主义实体的出现，尤其是本·拉登的基地组织网络的出现，促使了一些用以应对非国家形式的恐怖主义实体的新措施的出现。1995年和1996年的美国法律草案赋予了行政机构实施金融制裁的权力，其中包括冻结资产措施以及禁止转让措施，特别是这些措施主要针对的是破坏中东和平进程的特定恐怖分子（SDTS）以及外国恐怖组织。尽管这些措施都是针对基地组织成员的，但美国财政部在2001年之前仍未在美国发现任何属于这些成员的资产。
在2001年9月11日，世贸中心和五角大楼遭到袭击后，小布什强调了在反恐战争中实施经济制裁的重要性。从此，美国便加大了对非国家形式的恐怖主义实体的打击力度，并且还起草了制裁政策以期劝说他国与美国合作，共同打击恐怖主义。现在，反恐已成了美国适度政策目标范畴内最为重要的目标。我们将在第五章中更详尽地探讨这一问题。
布什政府试图通过扩大特定恐怖分子界定范围的方法把与中东和平进程无关的恐怖分子都纳入打击范畴，以便形成一个“执法‘通缉名单’的国际金融对等物”，同时在《爱国者法案》（the USA Patriot Act）授权的框架内采取其他措施来打击国际洗钱活动。[16]美国财政部还建立了一个“恐怖分子外国资产追踪中心”，其任务就是确定和调查国际恐怖组织的金融网络。此外，联合国以及其他国际组织也对恐怖分子的资金流实施过相似的措施以实行多边制裁。随着美国反恐策略和手段的扩张和增强，它一直在试图摧毁恐怖分子发动恐怖行动的手段，而并没有致力于改变那些首要任务就是打击恐怖行动的组织的行为方式。
自2001年9月11日以来，美国还通过制裁措施来促进和推动与其他反恐组织的合作。在对支持恐怖主义活动的国家进行制裁方面，美国还使用了积极的经济刺激法，例如优惠的贸易政策、优惠的贷款，在某些情况下还取消对该国已有的制裁，以此作为其与美国合作反恐的回报。
上述的简要回顾强调了经济制裁在美国自一战以来的对外政策中的重要地位。在表1A.1所列举的174个案例中，美国要么单独发起、要么与其同盟国合作发起，一共实施了109次经济制裁。其他多次采用制裁措施的国际行为体还有：联合国（20次），英国（16次，大多数与其同盟国合作），欧共体/欧盟（14次），苏联和1990年后的俄罗斯（13次，大多是针对不遵守国际规则的卫星国以及苏维埃社会主义共和国联盟的共和国前身），阿拉伯国家联盟及其成员国（借助其石油优势4次发起制裁）。[17]
制裁手段在第二次世界大战后被更频繁地运用。表1.1概述了相关记录，首先是从1911年以来，每5年中所发起的制裁的数量；其次是从1915年以来，每一个5年期间的第5年正在实行的制裁对受制裁国造成的累计成本（以现行的美元折算成的年度总额表示）；第三是与全球商品出口总额作比较（以现行美元折算值表示）。该表显示，新制裁案件的发生频率由1945年以前的每个5年期间低于5次的频率增长到了1960年以后的每个5年期间约10—15次的频率。新制裁案件的数量在20世纪90年代初期急剧增长（1991年至1995年共有34次新案例），但在90年代后期又回落到了1960年以前的水平（1996年至2000年共13次新案例）。
由于受一战的影响，1915年至1920年间制裁对受制裁国造成的年成本相对较高；此后该成本便迅速下降了；而后又从20世纪20年代和30年代的非常低的水平上升到了1965年以后的大约20亿美元的成本，甚至更高水平。1980年，制裁对受制裁国的累计成本上升到了将近70亿美元。该数字随后被一场伊战的耗费所超越，伊战每年所消耗的平均成本超过150亿美元。这一数字也只略微超过了最近所公布的一项数据的一半，即自2000年正在实行的制裁每年大约使得受制裁国耗费270亿美元。
表1.1还显示了，尽管制裁活动的数量在增加，尤其是在最近几十年，但其扩张和增长的速度仍远比全球商品贸易的增长要慢得多，后者仅在1915年至1920年期间（以名义价值计算）就增长了超过400倍。与全球的贸易流通相比，制裁对受制裁国的代价只是全球经济浪潮中的一层波纹。即便把伊拉克战争的巨额耗费考虑在内，这一说法仍是成立的。
表1.1 发起制裁的情形、对受制裁国的代价以及世界出口（1915—2000年）
a.以上数据是基于列表1A.1所作出的统计；例如，2000年的数据表示的是1996年至2000年间发起的制裁案例。
b.这些数字是指受制裁国家因正在实行中的制裁而遭受的年净损失总额（即损失总额减去其所获得的补偿对损失的抵消）。
c.基于Yates（1959）对1915年至1940年间的统计；联合国的1945年《国际贸易统计年鉴》；国际货币基金组织对1950年至2000年间的《国际金融数据统计》。所有数字都以当前的美元为基准，精确到50亿美元。
d.根据1913年数据（210亿美元）推算。
e.根据1926—1929年的平均数据（318亿美元）推算。
f.根据1938年数据（227亿美元）推算。
资料来源：列表1A.1和表4A.1至表格4A.5；Yates（1959）；联合国《国际贸易统计年鉴》；国际货币基金组织《国际金融数据统计》。