制裁事件剖析

在如何定义制裁事件的相关参与者以及什么样的特定手段才可被称作经济制裁这些问题上，相关的分析意见大相径庭。此外，一个制裁行为的时间维度也必须进行定义。最后，任何关于经济制裁效用的评价都主要取决于它被判断为制裁的标准。因此，我们在此给出我们的定义。

制裁发起方与受制裁方

我们使用术语“制裁发起方”（sender）来指代在制裁行动中起主导作用的国家（或者国际组织）。虽然可能会有不止一个国家参与到制裁行为中，但通常只有一个国家起带头作用，它会拉拢其他国家参与到其中来。领导国可以通过双边磋商来争取他国的支持，少数情况下也会通过国际组织获得支持——比如国际联盟、联合国或者美洲国家组织。另外在少数情况下，两个国家或者是一个国家和一个国际组织也可以分享领导权。这时，双方都会被列为表1A.1中的制裁发起国。我们的案例摘要主要集中关注制裁发起国（或者组织）的动机和行动，另外也会提及制裁发起国的支持阵容。

我们使用术语“受制裁方”（target）来指代成为某制裁行为直接目标的国家。有时候，制裁可能会针对两个或两个以上的国家——比如，在第二次世界大战期间，制裁所针对的就是德国和日本（案例39—1）。另外，在制裁发起国试图解决两个或两个以上当事方之间的边界纠纷的案例中，也可以找到类似的例子，比如在20世纪30年代的查科战争期间，国际联盟对玻利维亚和巴拉圭实施了制裁。

制裁行为也可以（甚至会很重要的）对其他国家的领导人起到警示作用，他们可能会像那些被制裁方一样采取类似的对抗政策——例如参与恐怖主义行动，进行核武器或生化武器计划，或者进行军事冒险行为。不过，我们的分析主要集中关注直接被制裁方的反应。尽管我们不会低估强制性行动的示范作用，但是我们本身也很难知道对作恶者的惩罚能否制止旁观者也犯类似的罪行。[18]

最后，国内的选民也可以成为“目标”，因为总统或总理会通过使用制裁来回应选民们要求其“有所作为”的政治要求。要求实施经济制裁的国内动机会在本章的外交政策目标这一部分进行进一步的探讨。但是，国内选民很明显并不是制裁所产生的经济影响的预期目标，即使深受影响的企业经常会抱怨他们所必须承担的费用过高。因此，就目标而言，我们的分析限于受制裁国所受的冲击以及它的反应。

经济制裁的类型

制裁发起国试图通过三种主要途径使受制裁国承受经济压力：限制出口，限制进口，或者阻碍金融流动（如商业融资、世界银行和国际货币基金组织的信贷，以及双边援助），包括冻结或扣押受制裁国所拥有的处于制裁发起国控制之下的资产。我们已经研究过的大部分案例中，都涉及了综合运用贸易和金融手段的制裁。虽然资产冻结和针对有不良行为的个人实施的旅游禁令还相对比较少见，但是它们目前正越来越受到某些制裁发起国的欢迎，因为这些制裁发起国想避免伤害到那些在制定国家政策中几乎没有发言权的普通公民。

贸易制裁会导致制裁发起国失去出口市场，无法引进关键进口商品，被迫低价出售被禁运的出口商品，以及高价购买进口替代商品。在三分之一的研究案例中，出口管制和进口管制措施都被使用过。在只使用了一种手段的案例中，对出口的管制通常多于对进口的限制。在一些引起高度关注的案例中，诸如1973—1974年间的阿拉伯石油禁运事件（案例73—1），卡特总统对苏联的谷物禁运事件（案例80—1），以及立陶宛宣布独立后苏联对其实行的禁运事件（案例90—5），出口被严格限制了。在少数几个只使用了进口管制措施的案例中，其中一个是1954年苏联因没能成功召回一名叛国的驻澳外交官而对澳大利亚羊毛实施的进口禁令（案例54—1）。几十年后，中国冻结了从法国进口的商品，以抵制法国向台湾地区出售军火的行为（案例92—10）。

为什么进口管制措施较少被使用呢？一个很重要的原因就是，二战后成为制裁最主要的发起国的美国只有有限的合法权力去实施外交政策上的进口管制。在美国现有的法律体系下，美国总统只能根据《1962年扩大贸易法》第232条或者《1977年国际紧急状态经济权力法》，通过总统声明的方式来实施宽松的进口限制令。还有1985年的某个条款，它赋予了总统颁布禁止从支持或庇护恐怖分子和恐怖组织的国家进口商品的法令的权力。[19]但迄今为止，美国仅在1987年曾援用过该条款一次，即对伊朗制裁案（案例84—1）。

在1985年以前，美国只有在发现存在国家安全威胁或者其他国家紧急状态并认为有此必要时，才会实施少量的进口制裁。其中最值得注意的案例是根据第232条中涉及石油进口的1975年国家安全事由而针对古巴（案例60—3）、伊朗（案例79—1）和利比亚（案例78—8）发起的制裁行动。在这两种情况下，出口限制和进口管制很快就被《国际紧急状态经济权力法》授权的全面贸易和金融制裁所取代了。事实上，与那些认为决策者会利用制裁手段来实行贸易保护主义以保护经济利益的学术观点相比，进口制裁已经很少以这种方式使用了。[20]不过，1985年国会跳过了总统否决权而直接对南非实施制裁的案例（案例85—1）是一个例外。这项制裁的目标是禁止从南非进口煤矿、钢铁、纺织品、服装以及农产品，但是没有涉及金矿、铀、铂、铬和其他的矿产。[21]美国总统里根和布什在使用进口限制时也遵循了更为普通的通行方式，他们分别在1985年和1990年援引了《国际紧急状态经济权力法》针对尼加拉瓜（案例81—1）和伊朗（案例90—1）实行了全面禁运。

受制裁国也经常会遭遇外国援助或其他官方融资的中断，但私人贷款或投资较少受限制。我们所研究的204个案例中，有153个案例单独使用了金融制裁或者综合使用了金融制裁和贸易管制措施。当一个贫穷的国家成为受制裁国，并且受到经济或者军事援助时，制裁发起国拒绝给予的这些援助往往就是不可替代的。例如，20世纪60年代，美国通过操纵食品和经济援助，从而对阿拉伯联合共和国（案例63—1）、印度（案例65—2）和智利（案例65—1和案例70—1）造成了巨大的影响。20世纪70年代，美国利用“胡萝卜加大棒”手段，并辅之以军事援助，在一定程度上帮助巴西改善了其人权状况（案例77—7），但是却没能使土耳其撤出塞浦路斯（案例74—1）。

基于以下几个原因（Elliott，2002），制裁发起国可能会期望金融制裁能产生比贸易制裁更大的影响力。首先，金融制裁比贸易制裁更容易执行，因为政府和国际金融组织是资金流动的最重要的提供者和担保人，尤其是对于较为贫困的发展中国家而言。而且，私人金融市场也逐渐比商品市场更容易管理和调节了。此外，与国际贸易相比，愿意参与国际金融的商业巨头相对较少，这意味着，金融行为更容易被监督；而且，对违反政府政策的人处以的罚金也更容易被征收。

如果制裁者严格执法的话，旨在逃避金融制裁的防御策略实施起来就会比旨在规避贸易制裁而进行的走私和囤货行为更加困难，代价也更大。比如说，以软贷款形式提供的发展援助、军事援助等，都可能是不可替代的，除非一位“黑骑士”自愿准备提供补偿性的援助。

在冷战期间的一系列案例中，“黑骑士”——尤其是古巴——是削弱美国制裁效力的一个相当重要的因素，但是它们现在发挥的作用正在减弱，已经不太可能称之为一个因素了。对私人领域的金融制裁采取防御策略也会相当困难，代价也会很大。比如说，中止外债偿还，或者更为严重的拒付外债，都会在制裁撤销后的相当长的一段时间内阻碍受制裁国参与国际信贷活动。政权集团以及接近政权核心的上层集团也很难从规避金融制裁的行为中取得非法利益，通常有利可图的回避是在贸易制裁的幌子下通过走私进行。

市场的巨大影响力也会加强，而不是减弱金融制裁的效力，但是它在贸易制裁中却经常会出现相反的情况。比如说，在一项禁止向受制裁国出口的制裁措施下，其所引起的物资缺乏会导致物价的上涨，从而促使走私商们躲避制裁。诚然，被逮捕和惩罚的风险当然也有，但是这种风险通常都很小。相比较而言，银行家和投资商不仅要承担赔款的风险，还有可能会失去他们的本金。金融家们通常要经过较长的周期才能获得偿还或取得利益，这使得他们比那些事先就要求付款的商品交易商更厌恶承担风险。这种风险反感也会提高“私人执行”的金融制裁的可能性，特别是当政治的不稳定或者其他制裁措施的效果增加了风险的概率的时候，这时债权人和投资商都会纷纷躲开受制裁国，甚至是在正式的政府制裁措施还未出台的时候他们都也避之不及。这种情况曾经在20世纪80年代中期的南非出现过。

最后，在现代市场经济体制下，大多数的贸易活动和其他经济行为都需要依赖于金融支持。尽管实物交易仍然在一定程度上存在于一些现金匮乏的国家中，但是对金融流通的有效限制也可能会阻碍贸易流通，同时也避免了实施贸易制裁的过程中所发生的一些困难。类似地，针对受制裁国的进口禁令也可能会被认为是一种金融制裁方式，因为它使受制裁国丧失了获取硬通货的途径，从而会对它购买外国商品的能力造成不良影响，即使是在没有正式的出口制裁措施的情况下也一样。比如，在对伊拉克的制裁（案例90—1）中，如果美国在对伊拉克继续实行石油禁运的同时取消了对伊的出口制裁，这也不会对结果产生多大影响，因为伊拉克几乎没有其他的资源可用来购买外国商品。类似地，联合国批准的对安哥拉未经政府认证的钻石的抵制行为，其目的就是阻止“安哥拉完全独立民族联盟”（UNITA）这个反政府组织获取金融资源。

因此，金融制裁作为一种外交工具，在今后会起更大的作用，因为它相对而言更容易被执行，更难以被规避，而且可能还会刺激市场强化效力。但是这一分析并不意味着金融制裁必然会更人道或者更有可能影响上层集团。那么，问题就来了，金融制裁是否可以既保持它的相对效用，又可以减轻其附带的损害呢？

近年来比较盛行的一种金融制裁方式是冻结受制裁国或者该国个别领导者的海外资产（比如，在制裁发起国的银行存款）。传统上，这个外交武器曾被用在涉及军事冲突或者具有强烈敌意的事件中。当冻结措施针对一国政府的资产实行时，它不仅阻止了资金流动，还阻止了双方的贸易往来。1979年末美国对伊朗的资产冻结对最后人质危机的解决起了相当大的作用。英国对阿根廷的资产冻结（案例82—1）也为英国胜利夺得福克兰群岛做出了一定的贡献。资产冻结的另一个重要目标是，防止侵略国从其侵略行径中获得最大化利益。这样的措施曾在二战前及战争期间被用来对付日本（案例40—1），美国及其同盟国也在1990年的海湾危机中冻结了科威特的资产以防止它们被萨达姆掠夺。

最近几年，制裁发起国针对所谓的邪恶领导者使用了资产冻结措施，因为它们希望避免伤害到无辜的平民。但是美国对巴拿马以及海地的资产冻结却没能动摇曼纽埃尔·诺列加和拉乌尔·赛德拉斯的政权。近年来，美国一直试图利用资产冻结来削弱毒品卡特儿（特别是哥伦比亚的Cali联合企业）和恐怖组织（尤其是本·拉登以及其他基地组织成员）。

制裁的持续时间

一个制裁行为的有效期很少能像入学时间、毕业时间那样被准确地定义。在制裁的早期阶段，制裁发起国会努力隐藏自己的目的，甚至会否认它正在实行制裁。比如，1970年美国第一次发起了反对智利阿连德政府的运动，以及1981年美国反对尼加拉瓜索摩查政权的运动。在其他案例中，可能在整个制裁过程中都没有官方的声明，比如，1956年美国就苏伊士运河问题对英国的制裁（案例56—3），以及美国和荷兰在东帝汶问题上对印度尼西亚的制裁（案例91—4）。在很多案例中，制裁的结束时间也都是很模糊的，比如，苏联针对阿尔巴尼亚和中国的制裁，以及美国对越南的制裁（该案中美越两国的关系逐渐演变成正常的商业关系）。

我们确定制裁事件起止日期的方法是，从官方资料中所记载的第一个制裁威胁或者第一个制裁事件开始，不管这些制裁威胁或事件在当时是不是公开的。而至于制裁的结束时间，我们认为是制裁发起国或者受制裁国明显地改变了它的政策的时候，或者是制裁行为消失的时候。由于制裁行为准确的开始时间和终止时间通常是模糊不清的，因此我们就较为随意地把制裁行为的时间规定为与它最接近的整年数，忽略了月份，所以制裁行为的最短时间是一年。比如说，一个制裁行为是从1981年1月份开始，在1983年11月份结束，那么就认为它持续了两年时间（1983减1981等于2），尽管按照更精确的年表，制裁的实践是34个月。

制裁行为在外交政策上的胜利

一个经济制裁行为在外交政策上的“胜利”——从制裁发起国的角度看——可以分为两个部分：制裁发起国所追求的外交成果实际上实现了多少，以及制裁行为在多大程度上对外交目标的实现作出了贡献（对比其他因素而言，如军事行动、时效中止等）。政策的结果好坏是根据制裁发起国所制定的外交目标来评判的。先前的学者在个案中所总结出的定性结论（在案例研究中有总结）在很大程度上影响着我们有关外交政策所取得的成果以及制裁行为对结果所做出的贡献的结论。现在，我们认识到这样的评价有很强的主观色彩。确实，由于外交政策的目标经常有很多部分，目标也会随时间的变化而变化，并且制裁行为对政策结果的贡献通常是模糊的，因此要给成功公式的每一个元素都进行打分的话，判断就成为至关重要的因素。但是，从其他研究的角度看，我们认为我们已经最小化了我们个人观点里的偏见色彩。当然，如果由两个或者更多的学者来研究一个案例，这种评估方法会起到更好的效果。幸运的是，已经有一些人用这种方法研究了一些重要案例。

我们设计了一个简单的指数系统，用数字1—4来为每一项因素打分。接下来，我们就对这个系统进行介绍。

1.政策结果

（1）失败的结果：例如，在1948—1955年间，苏联曾试图动摇南斯拉夫的铁托政权（案例48—4）；印度在美国威胁制裁的情形下仍进行核试验（案例98—1）。

（2）不明朗，但可能是积极的结果：例如，在第一次海湾战争即将爆发时，美国和沙特阿拉伯努力促使约旦减少其对伊拉克的支持。

（3）积极结果，即制裁发起国的目标部分实现：例如，20世纪70年代，美国努力促使几个拉美国家恢复了民主制；联合国努力阻止了巴尔干半岛上的民族冲突和内战（案例91—1）。

（4）成功的结果，即制裁发起国的目标大部分或全部实现：例如，在20世纪70年代末期，英美共同推翻了乌干达伊迪·阿明政权（案例72—1）；南非种族隔离区被撤销（案例85—1）；将赛德拉斯政府驱逐出海地（案例91—5）。

2.制裁的贡献

（1）消极贡献：例如，美国/联合国发动的反对海地赛德拉斯政权的运动（案例91—5），该运动引起了海地大量不堪忍受的移民外流以逃避制裁的影响以及在美国寻找工作的机会。

（2）几乎无贡献：例如，20世纪60年代，苏联撤回了对中国的援助（案例60—2）；在1991年泰国政变中，美国搁置了对泰国的经济和军事援助（案例91—3）。

（3）重大贡献：例如，在1982年至1988年期间，荷兰撤回了对苏里南的经济援助（案例82—2）；美国因南非的种族隔离政策而对其实行制裁（案例85—1）。

（4）决定性的贡献：例如，1993年美国成功制止了危地马拉的一次政变（案例93—2）。

通过乘法运算，这两个因素共同组合成了范围为1—16的“成功得分”。我们把得分为9分或以上的看做是“成功”结果。但成功并不意味着受制裁国因失去经济联系而被完全征服了，甚至也不意味着制裁行为决定了结果。成功的含义是通过对比更合适的标准进行定义的。得分为9分意味着制裁行为对制裁发起国的目标做出了重大的贡献，并且这些目标得到了部分实现；得分为16分意味着制裁行为对结果的成功做了决定性的贡献。相比而言，得分为1分就意味着制裁发起国很明显没能达成其目标，或者从外交政策的角度来看，结果比制裁前更糟。