对外政策目标

在分析服从的代价和相对关注强度的时候，我们发现，根据制裁发起国（或联盟）所追求的外交政策的中心目标把这项调查中的个案记录分成五个宽泛的类别是很有用的：

□用相对适度的和有限的方式改变受制裁国的政策。适度指的是以受制裁国的国家价值标准来看是适度的，但它往往对于制裁事件中的个别当事方是极其重要的。一些有关人权和宗教迫害的案例就是这种目标的例证，但绝不是所有这些案例都能说明这一点，还有针对资助恐怖主义活动的国家的制裁案例也能够说明这种目标，但这些案例指的是在2001年9月11日针对美国的恐怖袭击发生之前的案例。

□改变受制裁国的政体（regime）。包括改变受制裁国的政策，这属于关联目标。就冷战时期而言，这一类别包含了美国试图利用制裁来动摇那些被认为倾向苏联的政府的许多案例。还包括美国针对某些拉丁美洲的左倾领导人发起的运动，从古巴的菲德尔·

卡斯特罗（Fidel Castro）（案例60—3）到巴西总统若昂·古拉特（President João Goulart）（案例62—1）以及智利的萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）（案例70—1）。另一方面，当南斯拉夫的铁托元帅（Marshal Tito）被视为倾向西方时，苏联运用了类似的策略试图去动摇政权，但结果失败了（案例48—4）。有关这一类别的最近的案例较多，包括美国驱逐巴拿马的曼纽尔·诺列加（Manu-el Noriega）的案例（案例87—1）和伊拉克的萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）的案例（案例90—1，尽管联合国从未在官方上认可动摇伊拉克的目标）。自冷战结束以来，民主化已经成为了欧盟的一项目标，同时也是美国的一项目标。在过去的20年里，许多致力于广泛提高人权以及在海地、缅甸和许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家举行竞选活动的事件都说明了这些情况。

□打击军事冒险行动。例如，孟加拉国独立时，美国针对印度和巴基斯坦的制裁。

□削弱受制裁国的军事潜力。这通常发生在重大战争的背景下，例如，在第一次和第二次世界大战期间实施的制裁（案例14—1和39—1），多边出口控制协调委员会（CoCom）针对苏联和它的同盟国的制裁（案例48—5），中国委员会（ChinCom）针对中国的制裁（案例49—1），以及美国/联合国针对伊拉克的长期制裁。自20世纪70年代以来，那些力图掌握制造核武器和其他大杀伤性武器的能力的国家常常成为美国所发起的这一类制裁的对象。

□用另一种主要方式改变受制裁国的政策。这类案例最多涉及的是让出领土，例如1990年美国要求萨达姆从科威特撤军，但也会涉及其他关乎国家安全政策的，例如印度为了扭转尼泊尔的亲中国路线而制定出的制裁（案例89—1）。

虽然存在例外，但通常来说，在改变政体和打击军事冒险行动的案例中，受制裁国对问题症结的相对关注度会超过制裁发起国的关注度。制裁发起国和受制裁国双方应该都会非常关注削弱军事潜力案例的结果，但只靠经济措施是很难达到这些目标的，因为它们涉及国家安全。当把案例按寻求适度目标或其他重要目标来分类时，制裁发起国和受制裁国往往会对问题症结的相对严重性持有类似的看法。然而，如果对于某个事项，受制裁国比制裁发起国更重视的话，即使从制裁发起国的角度看来该事项相对并不那么紧要，我们也有可能把这个目标归为重要的目标。

某些制裁行动可能会有不止一个目的。我们倾向于按照其最难实现的那个目的来对这些案例进行分类。然而，在某些案例里，两个目的会被认为是同等重要的，或者因时过境迁而作为其后续形式，此时，这些案例就会被交叉排列在不同目标下，不过我们会对资料库中每一个目标下的行为进行单独的观察研究。一个广为人知的例子就是美国针对古巴的运动，美国的主要目的本来是要解决20世纪60年代初美国的公司和个人的财产征用赔偿问题，但后来转变为20世纪60年代中期的扰乱行动，后来又转变为20世纪70年代和80年代试图打击古巴在非洲以及其他地方的军事冒险行动，最后变为了20世纪90年代试图给古巴带来民主与自由以及恢复财产权。对于这个案例，我们进行了三次考察研究：其中两次考察的对象是扰乱目标，这是为了解释冷战后苏联支持的丧失，而另一次考察对象是打击军事冒险行动的目标。还有其他类似的案例将在第三章中进行讨论。

制裁发起国并不总是明确地宣布它们的目标。事实上，模糊化是许多破坏国家稳定性的案例的法则。苏联从来没有直接说它想要推翻铁托元帅政权或阿尔巴尼亚总统恩维尔·霍查（Enver Hoxha）政权；同样，美国在关于智利的萨尔瓦多·阿连德和越南的吴庭艳的公开声明里也很慎重，在关于萨达姆的公开措辞中也是摇摆不定的。此外，在一个制裁事件的进程中，制裁目标也可能会改变，而且，破坏稳定性的目标可能在某一个阶段并非很重要，而在另一个阶段却很重要。在这里，就像该研究的其他分析一样，我们在把事件进行分类时，通常必须依靠报纸的报道和其他间接来源。

在某些情况下，国内政治动机可能会掩盖外交政策上的顾虑。不幸的是，对经济制裁事件进行个案分析的著作很少会评估行政部门官员在发起经济制裁的过程中对国内政治目标的影响，也没有评估特殊利益集团在拥护经济大炮中的作用。然而，非正式的观察研究表明，例如，在20世纪80年代末90年代初，针对南非的制裁被证明极大地满足了欧洲、美国和加拿大的国内政治选民。英国在福克兰群岛争端的背景下对阿根廷的制裁以及美国在1989年“政治风波”后对中国的制裁同样也是如此。获得满足并不一定需要与操作上的成功相一致；即使制裁并没有达到制裁发起国的目标，国内民众仍然可能支持它们，因为民众相信这项制裁是一个正义的行动。

通常来说，当国内政治目标处于主导地位时，利用制裁达到外交政策目标的可能性就会降低为次要的，但这并不总是如此。实际上，制裁的混合战术可能更具有国内象征意义而非出于外交上的效果。我们认为，这类制裁被发起的那一刻，通常都能成功地达到它们的国内政治目标。[22]发起制裁这一纯粹的行动说明了对外国势力发起的高调运动的合理性，为采取更强硬的措施提供了一个战斗口号，而且使得国内游说集团可对别国政府施加一些影响力。不管他国政府或他国政策是否改变，制裁的实施就宣告了制裁发起国的价值观，而国家价值标准的宣告是服务于其自身的重要目的的。我们在解释实施制裁的决定时，认识到了国内政治因素通常是很重要的，因此我们没有评估它们对制裁发起国自身重要目的的效用。（参见Drury于2005年发表的一篇分析总统作出的制裁决定的文章。）