第六节 单一制中央集权国家的建立

在德国历史发展进程中，一直存在着国内的权力分散和权力集中两种不同的要求。神圣罗马帝国时期，皇权并不强大，地方势力拥有较大的实权。个别有为的皇帝，如“红胡子”巴巴罗萨（Barbarossa）等，曾试图削弱诸侯的力量，强化帝权，但都未能经受住历史的考验，固化成为体制机制。在欧洲民族国家形成与发展的进程中，德意志在统一事业和现代化方面都落后了，于是产生了建立民族国家的强烈紧迫感。自神圣罗马帝国解体后，德国的国家发展进程，与大小德意志之争、国家结构的松紧之争紧密纠结在一起。以普鲁士为核心的“小德意志”之路，使得德国的国家结构由邦联发展到联邦。魏玛共和国建立之时，宪法初稿曾经确立了单一制中央集权国家的架构，然而遭到以巴伐利亚、巴登和符腾堡等南德诸邦为代表的联邦主义势力的反对，最后还是回归到联邦制。经过20年代部分州的自愿合并，到1933年1月，全国存在17个州。

联邦制与纳粹主义的极权要求是格格不入的，纳粹主义鼓吹“一元”，要求整个德意志民族听命于一人，中央集权制才是最好的选择。根据纳粹主义理论，国家是保种保族的工具，为了达到保存和发展优秀的德意志种族的目的，就必须实行中央集权制，领袖的绝对权威也要穿越“州”的自主权这一历史遗留下来的壁障，深入到德国的每一个基层单位。

1932年7月，时任总理的巴本发动“巴本政变”，以“国家专员”的身份接管普鲁士州总理的大权，这一做法为希特勒变更国家结构的行动打开了大门。在1933年1月底的组阁谈判中，希特勒坚持让戈林兼任普鲁士州的内政部长，掌管了占全国领土面积2/5、控制首都柏林的最重要州的警察力量。戈林就任这个职务后，不负希特勒所望。他利用自己同希特勒的特殊关系，完全不把顶头上司、“国家专员”巴本放在眼中，在权力范围内大动干戈。他致力于使普鲁士的警察纳粹化，让14名警察主管退休，开除了许多下属官员，大量安插纳粹党徒。就如他在题为“德国复兴”的文件中所写：“对我至关紧要的首先是把警察这个机构牢牢掌握在自己手中。为此，我初步进行了全面的变革。我撤换了32名警察局长中的22人，接着又在以后的一个月中连续撤换了几百名高级警官和数千名所长。我任命新的人员接替他们的职务。这些人全部来自庞大的冲锋队和党卫队的后备队。”

由于受到《魏玛宪法》的制约，“巴本政变”后的普鲁士州政府还是拥有一定的权力，包括其在全国参议院中较强的代表权。1933年2月6日，时任普鲁士“国家专员”的巴本又一次采取行动，以兴登堡总统签署的“紧急命令”为令牌，要求布劳恩（社会民主党人）政府交出全部权力。他成功了，但对国家的联邦体制又实施了一次打击。

巴伐利亚州的离心倾向一向比较强烈，1923年时，正是这一倾向给纳粹党发动“啤酒馆政变”提供了机遇。自希特勒上台后，那里又出现了在州内恢复君主政体，甚至脱离联邦的议论，州政府总理、巴伐利亚人民党人海因里希·黑尔德（Heinrich Held，1868—1938）甚至扬言，称他将逮捕敢于踏上巴伐利亚土地的“国家专员”。纳粹党赶紧把矛头指向那里。3月9日中午，冲锋队参谋长罗姆、巴伐利亚大区领袖阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner，1890—1944）和纳粹党国会议员弗兰茨·里特尔·冯·埃普（Franz Ritter von Epp，1868—1946）将军奉希特勒和内政部长之命，在少数冲锋队员的协助下，径直大步走进州总理黑尔德的办公室，要求他立即把权力交给“国家专员”埃普。黑尔德致电国家政府，提出抗议，但得到的答复是埃普已经被任命为“国家专员”，有权控制州政府。黑尔德向兴登堡总统求救，但后者的答复是：以后要提意见和建议，应该直接呈送给希特勒。黑尔德召开州政府会议商讨对策，但大批冲锋队员和党卫队员聚集在街道上，随时准备采取行动。无奈之下，黑尔德暂时逃往瑞士，不久又秘密回国，过起了东躲西藏的生活。埃普接管了巴伐利亚州政权，很快成立由纳粹党人组成的新政府。

3月9日当天，希特勒飞赴慕尼黑。他趾高气昂地说：“在德国，最贴我心的城市就是慕尼黑，作为一个青年，一个军人，一个政治家，我是在这里发迹的。”他向当地纳粹头目发出指示，即使要以吸收非党人士参政为代价，也要建立一个稳固的政权。“先生们，你们的任务”，他说，“是艰巨的，但是，中央政权不得再受巴伐利亚的特别运动或分裂分子骚乱的干扰。这对国家的政治安定是很重要的。我必须完成俾斯麦的未竟事业：只有对全国的利益有用，州才成其为州。”

在此后的一周内，希特勒使用同样的手段，指派在各州的纳粹党大区领袖和党内高级人士担任“国家专员”，接管了除普鲁士外其他各州的政府权力。各地的冲锋队员冲进市政机关和警察局，挂起纳粹党旗庆祝胜利。

同年3月31日，希特勒援引《授权法》，但又违背在表决那天所作的关于不会使用该法破坏各州自治地位的承诺，以所谓地方与中央“一体化”（Gleichschaltung）为借口，颁布《各州与国家一体化法令》。法令规定解散除普鲁士以外的各州原议会，毋需举行新的选举，即根据3月5日国会选举的结果，以同样的席位分配比例组织新的州议会，共产党的席位一律空缺。法令还授权各州政府可颁布法令并整顿各州的行政机构，毋需征得州议会的批准。

4月7日，希特勒又颁布《各州与国家一体化的第二个法令》（Gesetz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich，简称《总督法》），任命中央政府派驻各州的“国家专员”为各州的总督（Reichsstatthalter），负责监督国家总理提出的方针政策在各州的贯彻执行；规定总督有权解散州议会，任免州政府，颁布州法令。

对于普鲁士州，由于对手是巴本，希特勒亲自出场，采取特殊的措施。他宣布自任普鲁士州总督，免去巴本所担任的驻普鲁士“国家专员”之职，4月11日又安排戈林接任巴本的州总理一职。1935年，驻普鲁士总督一职改由戈林接任。

关于总督的地位与作用，希特勒在1934年3月的一次讲话中作了明确解释：“（总督）不是各州的行政长官，他们执行国家最高领导的意志；他们的委任不是来自各州，而是来自国家。他们不代表各州与国家相对，而是代表国家与各州相对……民族社会主义的历史任务是创造新国家，而不是保存德国各州。”1935年1月颁布的《德国总督法》（Reichsstathaltergesetz）则以法律的形式规定：总督是各自管辖区内“德国政府的常驻代表”。

各州州长的职位，由于没有太大的实权，竟然出人意外地得到保留。内政部长弗里克为了提高行政管理效率，曾经建议将总督与州长的职位合并，但一直没有得到希特勒的答复。只有在黑森和萨克森两个州，这两个职位由同一人担任。

1934年1月30日，国会和参议院通过《国家重建法》（Gesetz über den Neubau des Reichs），正式在德国确立中央集权的单一制国家结构。该法共六款：

第一款 废除各州的议会；

第二款 a.各州的最高权力转归中央；

b.州政府成为全国政府的下属机构；

第三款 各州总督受国家内政部长管辖；

第四款 州政府可以颁布新的法律；

第五款 由国家内政部长发布实施本法律的法律与行政细则；

第六款 本法律自颁布之日起生效。

实际上，当局对该法的第四款并不满意，因为该款使各州有可能“自行其是”。很快，政府又利用该法第五款，发布一项命令，规定没有国家有关部长的许可，各州不准颁布任何地方法令。

该法的第三款也曾经引起总督们的不满，他们绕过弗里克直接向希特勒表达自己的想法，不愿由此被降低为内政部的代表，从而丧失独立自主的权力。其实希特勒也不愿出现内政部长实际控制各州总督的局面，但又难以从法理上厘清这种关系，因此只是模糊作答：他什么时候也不想卷入内政部长与国家委任的总督之间有关法律解释的争议当中，除非涉及政治上的重大问题。实际上，这个问题在纳粹统治时期一直没有得到解决，但指挥各州总督的实际权力，一直掌握在希特勒手中。

随着各州主权的丧失，由各州代表组成的全国参议院已失去存在的必要。1934年2月14日，希特勒颁布《全国参议院废止法》（Gesetz über die Aufhebung des Reichsrats），正式解散了该机构。

在废除联邦制的同时，政府还曾企图实施州的“标准化”，即缩小各州之间面积的差距。在德国原来的版图上，各州的面积相差十分悬殊。普鲁士的面积几占全国面积的2/5，巴伐利亚拥有700万人口，萨克森拥有500万人口，而一些小州却仅有20万—30万人口。1933年希特勒任命各州总督时，对人口不足200万的小州采取两个州合并为一个行政单位的做法。对于面积特别大的普鲁士州，从1934年起逐步将州政府的重要部门，如内政部、经济部、农业部、劳动部等，并入全国政府中相应的部，实际上取消了普鲁士州一级的行政机构，由中央政府直接领导原普鲁士州的各省。这样，由纳粹党大区领袖担任省长的普鲁士各省，实际上与其他同样由大区领袖担任总督的各小州处于同等地位。

德国长期以来存在“地方自治”的古老传统，市长和乡镇长对市参议会和乡镇议会负责，保持一定的地方自治权。1935年1月30日，纳粹政府颁布《乡镇法》（Gemeindeordnung），把国家一体化运动贯彻到基层政权组织，彻底废除地方自治的传统。该法规定：把“领袖原则”推广到乡镇的行政管理；人口10万以上的城市由全国内政部长任命其市长，柏林与汉堡的市长由希特勒直接任命；人口10万以下的乡镇由州总督任命其乡镇长和乡镇议员。市参议会和乡镇议会完全失去原来的地方自治的作用。

经过这番变更，德国便从一个联邦制国家完全过渡到中央集权的单一制国家。在《国家重建法》颁布后，内政部长弗里克得意地宣称：“几个世纪来古老的梦想已经实现。德国不再是一个软弱的联邦制国家，它已经成为一个由强大民族组成的中央集权国家。”到1935年底，随着德国国内“一体化”工作基本完成，希特勒把更多的注意力转向毁约扩军，于是下令暂时搁置有关宪政和领土改革的事务。