第二节 党国一体

纳粹德国是“领袖国家”，希特勒处于操控一切事务的顶端位置，纳粹党和纳粹国家其实都只是希特勒实施个人极权统治的工具。然而在纳粹的宣传中，纳粹党是民族社会主义世界观的载体和纳粹运动的核心，是一个组织严密、思想一致的战斗团体，集中了德意志民族的精华，代表着全民族的利益。在魏玛体制的政党政治框架中，希特勒倚靠这个党获取了政权，逐渐组建起纳粹国家。在这个新的国家里，他也完全可以利用这个党去控制整个国家。

然而，由于实施了一党专制，在纳粹国家里就出现了纳粹党与纳粹国家的关系问题。在这个问题上，纳粹头目在公开宣传中前后提法并不完全一致，甚至出现若干互相矛盾的现象。

希特勒在写作《我的奋斗》一书时，把国家比作一个容器，其存放物是兼具种族含义的民族。然而，民族的利益并不是由国家来表达，而是由民族的领袖来代言。他将运用他的政党作为引导国家向着正确方向前进的主要工具，该党是国家机器的控制器，一旦政府官员表现出不适合执行源自党的意识形态目标的特殊政策时，它也是一个替代物。1934年9月纳粹党党代会上，希特勒明确宣布：“党是指挥国家的。不是国家指挥我们，而是我们指挥国家。”

然而在另外的场合，希特勒又把纳粹党和政府的关系描绘成：纳粹党决定方针和目标，由国家执行；纳粹党重点负责塑造民众的心灵，实施国民教育。1933年春，纳粹党全国组织领袖罗伯特·莱伊以希特勒的名义向党的大区领袖发布命令，肯定纳粹党控制政府机关的意愿，但制止基层党组织直接干预基层政府机构的人事任免事务，规定只有大区领袖才有权表达这种意愿。同年7月6日，希特勒对各州总督发表讲话，明确规定：“任何党组织都不得代行政府的职权，撤换或任命官员，这是全国政府的职责。”1934年2月2日，他在纳粹党大区领袖会议上把纳粹党的主要任务限制在以下三条之内：“一、使民众接受已设计好的政府政策措施；二、帮助贯彻代表整个民族的政府所制定的政策措施；三、通过一切可能的途径支持政府。”在1933年9月28日对各州总督的讲话中，希特勒甚至表示，打算通过“一体化”运动，把纳粹党逐渐并入国家机关，为此将设立“民族社会主义运动上议院”和政府的“冲锋队部”。一些西方学者认为，希特勒在执政后仍把纳粹党中央机关留在慕尼黑，而不迁往首都柏林，目的就在于把纳粹党和国家机关分割开来，使政府不受干预。

其实，纳粹德国“党国一体”的特征还是比较明显的。但是，希特勒在推行一党专制的过程中，受到了诸多因素的制约。传统的军官团以及诸如司法界等某些系统的政府官僚集团，在一定程度上实行抵制。纳粹党内也存在着权力之争和派系之争。希特勒为了巩固自己在党内的地位，有时需要用政府机构的力量来平衡党内某些机构的实力。尤其是冲锋队提出实行“第二次革命”要求期间，希特勒为了平息这股浪潮，在一定程度上贬抑纳粹党的作用。然而到了1935年秋，“第二次革命”的呼声早已销声匿迹，冲锋队也已驯服，他就敢于在那年的纽伦堡党代会上公开警告政府公务员们：如果他们在执行纳粹党的政策，尤其是在对付反对派方面不能表现出足够干劲的话，纳粹党将接管他们的职权，不论在何种领域。到了1938年，希特勒认为已经达到了“党国一体”的目标，遂得意地声称：“民族社会主义革命的最大保证在于纳粹党对国家及其一切机构和组织有了绝对控制。”纳粹党国会议员、法学家汉斯·弗兰克曾经勾勒过希特勒改造国家的进程：希特勒首先是纳粹党的元首，他的意愿就是党的信条和纪律，他早已绝对控制了党；1933年1月30日的国家受到法制和权势集团的制约，这一国家对他来说是生疏的，他的意愿在那里还不能成为法律；希特勒坚信自己已经成功地改造了纳粹党，该党的组织形式是最适合于他的；最后，希特勒并没有让纳粹党受到国家的影响，成为一个法制化的、专家治理的、互相制衡的实体，相反，他的目标是改造国家，让国家按照纳粹党的模式运行，让自己像指挥党那样地指挥国家。

随着希特勒独裁地位的增强，纳粹党在德国统治体制中的地位进一步加强，真正实现了“党国一体”。在德国实施向外扩张后，占领区的实际控制权大多由纳粹党的有关机构执掌。

“党国一体”的外在表现形式，最早反映在希特勒就任总理不久，1933年3月，政府就取缔魏玛共和国的黑红金三色国旗，代之以纳粹党党旗和原来德意志帝国的黑白红三色国旗。同时将纳粹党党歌《霍尔斯特·威塞尔之歌》定为同原国歌并列的第二国歌。1935年9月15日，又将纳粹党党旗定为代表德国的唯一旗帜。

比这些外在表现形式更重要的，是纳粹党对各级政权机构的实际干预和控制。

在国家（Reich）一级，由于作为纳粹党元首的希特勒担任了政府总理，1934年8月起又成为国家元首，这既保证了纳粹党对全国政权的绝对控制，也使得国家一级的党政关系比地方各级略显简单。

纳粹党中央机构是“全国指导处”（Reichsleitung），由18名领导成员组成。除元首办公厅主任菲利普·布勒、司库弗兰茨·克萨韦尔·施瓦茨（Franz Xaver Schwarz，1875—1947），以及后文要提到的鲁道夫·赫斯（Rudolf Heß，1894—1987）之外，其中全国宣传领袖戈培尔，自1933年3月15日起出任新设立的内阁国民教育与宣传部长；全国农民领袖瓦尔特·达雷，自1933年6月起接任政府粮食与农业部长；全国新闻出版领袖马克斯·阿曼（Max Amann，1891—1957）虽因政府内没有相应的部，未直接出任内阁部长，但实际上独掌全国新闻出版大权。纳粹党全国指导处的其他成员，或通过出任政府不管部长，或对相关部门进行干预和渗透，直接或间接地影响着政府政策。

对于一些纳粹党一时还难以严加控制的政府部门，希特勒采取设置直属于自己的对口平行机构来实施干预。外交部内传统力量比较强大，在1938年2月以前一直由无党派人士冯·牛赖特执掌。尽管纳粹党全国指导处内设有以阿尔弗雷德·罗森贝格为首的“外交政策办公室”，希特勒仍感到难以直接控制国家的外交事务，遂于1933年春起用心腹里宾特洛甫作为主要的外交助手，并在外交部的街对面，原普鲁士外交处所在地，设立规模庞大的“里宾特洛甫办公室”（Dienststelle Ribbentrop），直接插手外交事务。1938年2月，希特勒借故将牛赖特解职，直接任命里宾特洛甫为外交部长，该办公室才撤销。

结果，纳粹党占据的内阁部长职位，1933年1月仅占总数11个中的3个，到1938年2月，在总数19个岗位中只有财政部长和司法部长不是纳粹党人。担任司法部长的右翼保守势力代表人物弗兰茨·居特纳于1941年死后，该职位也由纳粹党人占据。

在地方各级政权机构的党政关系中，“州”一级的情况较为复杂。

纳粹党地方组织原先分为六个级别：地区（Landes）、大区（Gau）、分区（Kreis）、分部（Ortsgruppen）、支部（Zellen）、小组（Block）。地区的领袖称“地区总监”（Landesinspekteur），每一个地区约辖4个大区，全国共设9个地区。但地区这一级组织存在的时间并不长，不久便被撤销。大区由大区领袖（Gauleiter）执掌，其管辖范围除在普鲁士和巴伐利亚之外，大致同“州”的面积相当。普鲁士由于面积较大，州内设有纳粹党的24个大区，而其行政区划是12个省。巴伐利亚州内有纳粹党的6个大区。全国的纳粹党大区数目，1935年是35个，1936年为36个，以后随着德国实施对外扩张，增加到1940年的41个。

1933年，德国从复合制联邦国家改组成单一制中央集权国家，希特勒在这一过程中把以纳粹党大区领袖为主的党徒安插到州总督的位置上，在普鲁士和巴伐利亚，则安插到省长（Oberpräsident）的位置上。普鲁士州政府的实权本来就控制在戈林手中，1933年7月8日颁布的《普鲁士州顾问法令》又规定，州内所有的纳粹党大区领袖均成为州政府的“顾问”。在实际运行中，这些大区领袖同省长们结成联盟，形成一种新的权力中心。巴伐利亚州的总督和政府首脑由纳粹党全国指导处成员弗兰茨·冯·埃普担任，该州的6名大区领袖，两人分别担任州政府内政部长和文化部长，两人从1934年起成为所在省的省长，另外一人担任萨尔区专员，只有一人未担任政府要职。1938年德奥合并后，奥地利总督由新设立的纳粹党“西部边区”（Westmark）大区领袖约瑟夫·比尔克尔（Josef Bürckel，1840—1944）担任。1940年，德国将奥地利划分成7个行政大区，总督均由纳粹党大区领袖兼任。大战期间，希特勒把包括侵吞的新疆域在内的全国领土，划分成18个国防区（Wehrkreise），各区专员有权掌管区内与国防问题相关的一切事务，也全部由纳粹党大区领袖担任。

由于纳粹政治体制是在魏玛共和国的基础上演变而来，因而在不少州里，就产生了总督和政府首脑之间争夺实际控制权的冲突。在普鲁士州，这种冲突发生在省长和省政府首脑（Regierungspräsidenten）之间。对这种冲突，可以从两个角度去解读。一方面，它反映了中央与地方之间的矛盾，因为总督是国家总理派驻各州的代表，更多地代表中央的利益，而州政府在一定程度上还残留着复合制联邦国家框架下的痕迹，容易被看作地方利益的维护者；另一方面，它也反映了党政之间的矛盾，因为大区领袖—总督（在普鲁士州为“大区领袖—省长”）属于党的系统，而州（或普鲁士州的省）政府首脑则属于政府系统。1933年秋发生在黑森州大区领袖、总督雅可布·施普兰格尔（Jakob Sprenger，1884—1945）和黑森州政府总理阿瑟·维尔纳（Arthur Werner，1877—1967）教授之间的冲突就是一个例证。当时，施普兰格尔准备去度假，遂任命了一名代表替他处理事务。维尔纳认为，此举是反常的，因为只有州总理才能在度假时由国务秘书代理他的工作，其他人是没有资格这样做的。他借机要求严格划清总督、州总理、国务秘书之间的职权界限，不得随意突破。他甚至反话正说，在一次会议上向希特勒提议，要求把州内的所有权力转移到总督手中。希特勒拒绝了他的提议，认为这样做违背了《各州与国家一体化的第二个法令》（简称《总督法》）的精神。而总督施普兰格尔在争论中一再提到希特勒强调过的口号——“革命已经结束，演化正在起步”，而要求修改法令正是革命的表现。他强调总督是州总理的上司，改变魏玛时期的惯例正是“演化”的体现，纳粹党对政治问题负责，州政府只是负责管理工作。他明确声称：“假如这里发生意见分歧，只有一个人能够作出决定，那就是我，大区领袖。”他甚至提出，在作出了决定以后，任何人要同中央政府及希特勒联系，必须得到大区领袖兼总督的同意。最后，大区领袖兼总督取得了胜利。施普兰格尔获胜后，立即免去维尔纳的职务，并将黑森州总理的职位与总督合并。

德国政府的行政系统，州和省以下是县（Kreis），绝大部分县长由纳粹党分区领袖（Kreisleiter）担任。其下是纳粹党的分部领袖（Ortsgruppenleiter），一般兼任镇长。纳粹党的基层组织支部，或设在企业一级，或管辖4—5个街区，支部领袖（Zellenleiter）一般也掌握该地区的行政权力。支部以下分若干小组，由小组督察员（Blockwart）领导。这些小组督察员每人监管大约40—60户家庭，他为每个家庭建立资料卡，上面记载着每个家庭的情况，如参加社团组织的人数、向纳粹党捐赠的钱款数以及家庭内部存在的问题等。由于德国的公务员制度比较成熟，行政官员的入门线较高，中层以上的行政岗位都被能力较强者占据。而纳粹党徒与他们相比，往往政治热情有余而行政能力不足。因此，越到下层，纳粹党徒取代行政官员的障碍越小。尤其是街区管理员（即纳粹党的小组督察员）一级，工作繁重而社会地位不高，一般只有那些找不到其他工作的人才肯担当。纳粹党一名中层官员曾经叫苦说：“我们没有合适的人来做这项极其重要而又非常艰难的工作。大多数都是年老的人，身体有缺陷的人，智力比较低下、不够机灵活跃的人。”从另一方面来说，这些人尽管搜集了堆积如山的资料，但对纳粹党来说真正有利用价值的不多。

纳粹党控制政府机构的另一个重要手段，是控制政府官员和公务员队伍。1933年4月7日，当局颁布了《重设公职人员法》（Gesetz zur Wiederherstelung des Berufsbeamtentums）。当时，希特勒尚未获得独裁大权，多党制还未取消，再加上时任全国内政部长的弗里克和普鲁士州内政部长的戈林，尽管两人都是纳粹党官员，但是从自己的职务本位出发，也希望保持行政系统的稳定，避免出现大的动荡，因此该法令的打击面不是太大。法令一方面旨在恢复德意志第二帝国时期的职业官吏制度，规定1918年11月9日以后任职的官吏，如果不符合任职标准，将被免职，另一方面，把共产党员、社会民主党员和犹太人（1914年8月1日前任职者或参加第一次世界大战者除外）作为清洗对象。该法令实施后，普鲁士州受到的影响最大，1663名行政官员和公务员中，28%出于各种原因被免职。而在其他州，被免职者仅为9.5%。但是该法令的隐性效应不可低估，它使政府官员和公务员人人自危，自觉地靠拢正在日益控制国家的纳粹党。

纳粹党执政后，不少人见风使舵，开始投靠纳粹党，尤其是1933年3月5日国会选举后，随着纳粹党所获选票进一步上升，更多的人涌入纳粹党，使党员人数从1933年1月的约85万猛增到4月的160万。以后，党员人数以更猛的势头膨胀。

随着纳粹党规模扩大和希特勒控制力增强，1937年1月26日，纳粹当局颁布了《文职人员法》（Beamtengesetz）。该法令规定此后政府官员必须由纳粹党员担任，任职者不仅必须宣誓效忠希特勒个人，还要在思想上真正信奉纳粹主义，无条件地支持纳粹党的政治目标。法令颁布后，大批纳粹党员进入政府机关，原有的文职官员也纷纷加入纳粹党，致使文职人员中纳粹党员比重越来越高，从1933年的1/5猛增到1935年的3/5。1937年，普鲁士州官员中的纳粹党员比重达到4/5。1939年后，纳粹党党籍成为进入官员队伍的先决条件。但是与此同时，公务员们则普遍抱怨新入行者的业务素质太差，严重影响了行政效率。

1933年1—3月以后纳粹党党员人数的剧增，降低了党员的整体质量和他们在民众中的形象，不少民众称1933年3月前后入党的人为“三月殉道者”（Märzgefallene），更多的人称他们为“三月紫罗兰”（Märzveilchen）。为此，1933年5月希特勒下令减缓党员发展速度，6月又规定新党员必须有两年候补期。但这些措施都无济于事，党员规模仍急剧扩大，1935年达250万，1945年达到850万，约占全国成人总数的1/5。为了保证各级政权掌握在纳粹骨干分子手中，希特勒于1935年下令，在基层政府官员中，1930年9月以前入党的纳粹党员至少要占10%。据纳粹党自身的统计，1935年全国2228名市长中，老党员占1049名，新党员占694名，无党派人士占485名，三者比例为47∶31∶22。同一年在689名地方政府参赞中，三者人数分别为198、235和250名，比例为29∶34∶37。到1941年，普鲁士以外的304名地方政府参赞中，无党派人士只有11名，老党员42名，其余都是纳粹新党员。在普鲁士州的地方政府参赞中，无党派人士也只有11名，其余半数以上（152名）是1933年1月30日以后加入纳粹党的。

纳粹党还对整个公务员队伍实行严密控制。它除了规定所有公务员必须加入纳粹党的下属组织——德意志公务员联盟（Deutscher Beamtenbund），还窃听文职人员的电话，跟踪他们的亲戚朋友，调查他们以往的政治态度，核查他们的婚姻状况及履行优生计划的情况。内政部还反复强调，每个公务员不仅必须订阅纳粹党党报，还要为该报扩大读者面。

在“以党干政”的过程中，纳粹党设在慕尼黑的赫斯办公室（即元首代表办公室）起着特别的作用，该机构不仅领导着被称为“政治组织”（Politische Organisation，简称PO）的纳粹党组织系统，还以其特有的方式干预着国家的行政事务。鲁道夫·赫斯于1925—1932年任希特勒的秘书，1933年4月21日被任命为“纳粹党元首希特勒的代表”（Stellvertreter Hitlers als Parteiführer），简称“元首代表”（Stellvertreter des Führer），负责“在所有涉及党的领导地位方面，以希特勒的名义作出决定”。早在1932年12月纳粹党全国组织领袖格雷戈尔·施特拉瑟因政见分歧辞职时，希特勒为了尽快弥合由此造成的党内管理系统的纰漏，并防止再次出现足以危及自己独裁地位的角色，一方面任命罗伯特·莱伊接任纳粹党全国组织领袖，负责管理纳粹党的组织系统，另一方面组建了新的机构，即纳粹党政治中央委员会（Polititsche Zentralkommison），由赫斯担任主席。该委员会在赫斯担任元首代表后，改称“元首代表办公室”。

在初期的运行中，莱伊企图恢复先前格雷戈尔·施特拉瑟在党内的地位，以全国组织领袖的身份管理党的系统，但遭到赫斯和诸多大区领袖的抵制，尤其是1933年6月27日起赫斯获准能出席内阁会议、同年12月1日成为政府不管部长后，赫斯办公室的地位进一步上升。而不少大区领袖自恃是希特勒的“老战友”，公然声称只会服从直接发自希特勒的命令，并在希特勒的容忍下，把自己的管辖范围安排得宛如自治王国，个别的甚至要求辖区内的教堂始终以齐鸣的钟声欢迎自己的到来，连希特勒也戏称他们为“大区伯爵”，中央机构的官员只能无奈地称他们为“小希特勒”。为了加快以党干政的进程，希特勒于1934年7月27日颁布命令，进一步提升赫斯办公室的地位。其中规定：

元首代表赫斯部长将参与所有政府部门的法律起草工作；提交给其他相关部长的立法文件，必须同时递送给元首代表；由其他相关部长亲自参与起草的文件也是如此；必须让元首代表赫斯部长有机会对相关文件提出建议；赫斯所派出的专家代表可以以赫斯的名义参与工作。

1935年9月24日，希特勒再次发布命令，给予赫斯参与政府官员提名与审批工作的权限。命令规定：

元首代表必须参与官员的任命工作；参与形式为元首代表收到拟任命官员的详细材料，并有足够的时间发表看法。

在实际运行中，赫斯办公室一般都要同相关的大区领袖联系，以保证任职者在政治上绝对可靠。

参与政府立法和行政官员的任命工作，使赫斯办公室的工作量大增，急需大量懂行的工作人员。1933年7月1日起成为赫斯助手的马丁·博尔曼（Martin Bormann，1900—1945）趁机崛起，利用自己所具备的管理能力，充分扩大赫斯办公室的权限，并以赫斯为跳板，向希特勒的“个人小圈子”靠拢。到1934年底，赫斯在博尔曼协助下，建立了自己的控制架构。总部位于慕尼黑的赫斯办公室以两个处为支柱。即，第二处“纳粹党内部事务处”，处长为黑尔穆斯·弗里德里希（Hellmuth Friedrich） ；第三处“国家事务处”，处长先后为瓦尔特·桑迈尔（Walter Sommer，1903—？）和格哈德·克劳珀（Gerhard Kloper，1941年起任职），负责处理党政关系，即代表纳粹党干预国政。

1934年10月25日，当赫斯还在组建自己的统治架构时，就向全党发布一个指令，要求纳粹党的各级官员在自己的具体指挥下，全面干预行政事务。指令指出：

纳粹党所遵循的政治路线源自元首希特勒，他授权赫斯确保该路线在全党不折不扣地得以履行；元首代表、大区领袖和党的各级官员必须确保各级行政机构的政治路线，元首代表重点负责中央政府和那些包含一个以上大区的州（普鲁士和巴伐利亚），大区领袖重点负责大区内的行政系统；纳粹党全国组织领袖属下的专家，包括纳粹党全国指导处成员，冲锋队、党卫队和希特勒青年团等组织的领袖，如需干预国政，要获得相关官员（即赫斯——引者）的同意。

指令的最后一点，意在蚕食莱伊的权限，并取得了成功。后者虽身为纳粹党全国组织领袖，并且编制过一本题为《组织》、厚达六百多页的手册，其中详细说明了纳粹党每个分支机构、办公室、级别、制服、徽章等具体内容，但是在以党干政甚至管理党的干部方面，已无甚实权，他的工作重点逐渐转向组建纳粹培训基地。赫斯在扩大控制权限方面，遇到的主要障碍是大区领袖，他们成功地抵制了先后来自莱伊和赫斯的强化控制的愿望。

1941年5月赫斯私自飞往英国后，“元首代表”一职被取消，赫斯办公室改组成“党务办公厅”（Parteikanzlei），由马丁·博尔曼任主任。从名称上看，党务办公厅的权限应该小于元首代表办公室，其实却不尽然。当时希特勒的独裁地位已经相当稳固，在实施以党干政方面更加肆无忌惮。他把赫斯拥有的全部职权都授予博尔曼（包括把博尔曼提升为纳粹党全国指导处成员），并于1942年1月16日规定，纳粹党与国家机构之间必须通过博尔曼才能进行联系，中央和地方的行政长官（包括各部部长），都必须通过博尔曼向他呈报公务。随着德国不断向外扩张，占领区的控制权主要由党的机构掌握，控制东部占领区的特别权力也授给党务办公厅。加上博尔曼本人善于揽权，1943年起兼任“元首秘书”，权力进一步增大。就连赫斯时期难以解决的大区领袖闹独立现象，在博尔曼时期也得到缓解。他一方面提升大区领袖代表的作用，同时大量派出党务办公厅的工作人员担任大区领袖的下属，借此直接同他们保持联系。等到原有的大区领袖年老退休后，大多由第二处的官员们接替。