第二节　信托公司的监管政策

自2007年信托公司重新登记以来，已过去10余年了。在这期间，信托公司得以持续稳健发展，离不开有效的监管。从建立基础监管规范到资管行业统一监管，信托公司的监管体系逐渐变革和升级，推动信托公司健康发展。

一、对信托公司监管的原因以及原则

为什么要对信托公司监管以及如何监管，这是实施信托公司监管首先需要回答的问题，也决定了信托公司监管的发力点和监管资源配置的重点。

（一）对信托公司监管的原因

从金融监管理论看，信息不对称、维护金融系统稳定性、保障社会利益最大化等都是社会公认并接受的理论基础。信托业作为金融行业的重要组成部分，自然无法脱离上述理论制度的覆盖。那么，实际情况又是如何呢？

日本早在19世纪末就开始引进信托制度，早期发展速度非常快，信托公司数量激增，多数信托公司资本金实力很弱，加之缺乏有效的监管举措，各类机构打着信托的幌子开展投资业务，造成整个行业发展非常混乱。这就促成了后来的日本信托法以及信托业法的出台及实施，对信托业实施较强的监管，明确了信托公司的注册资本金要求，提高了行业准入门槛，大量弱小的信托公司被淘汰，信托公司经营发展规范性大幅提升，日本信托业逐步步入健康发展的轨道。

改革开放后，我国恢复发展信托公司，加强引进外资，但信托业监管薄弱，定位不清晰，信托公司发展也经历了如同日本式的混乱局面，信托公司数量最高时超过1000家，虽然央行加强了监管力度，但是鉴于行业定位、监管制度不健全，导致1979年至1999年信托业经历了五次整顿。

这些事实表明，营业信托，尤其是大陆法系国家引入营业信托后，鉴于信托制度的灵活性以及从业人员对于信托制度理解不到位，很容易出现问题，导致行业发展混乱，存在重大金融风险隐患，这说明适当地对信托公司监管十分必要。同时，信托公司以盈利为目的，在受托人职责与自身利益存在冲突时，有必要通过监管促进信托公司更好地履行受托人职责，维护受益人的利益。

（二）对信托公司监管的原则

1.针对性原则

需要根据不同金融子行业经营模式的特点，有针对性地进行监管。例如，商业银行本质是经营存、贷、汇业务，因而需要针对客户储蓄安全以及资产质量进行监管；保险公司为社会提供风险规避和保障渠道，监管政策的重点在于维护被保险人的合法权益，规范保险资金使用，确保保险机构具有相应的偿付能力；信托业则是以自身名义管理信托财产和处理信托事务，努力实现受益人利益最大化，这就要对信托公司尽职履责以及受益人权益维护进行监管，促进信托公司提升资产管理能力。

2.规制与促进双重目标原则

监管的目标不仅在于促进行业有序发展，还在于通过政策引导，推动行业提升发展水平，这对于信托公司尤其重要。我国信托文化底蕴不足，信托业务开展难度大，促进信托业的高水平发展，离不开监管部门的支持政策。

3.成本与收益并重原则

监管部门实施各种监管行为都有成本，包括金融机构的合规成本。因而，应该确立成本—收益分析方法，实现监管资源最优化配置。

信托行业相对银行、证券、保险尚不成熟，而且仅在英美日等少数国家取得了较大成绩，因而其国际监管经验仍不足，并不像银行等具有丰富的国际实践和近乎全球统一的监管规则。因此，我国信托公司监管要与信托业一起不断成长和发展，在借鉴国际先进经验的同时，根据本土特色有针对性地进行创新实践。所以，在信托公司大发展的10余年里，监管政策也经历了不同时期的演进和变化。

二、信托公司监管政策分析

2001年，《信托法》出台后，我国信托业务的发展开始有法可依。2007年，信托公司重新登记后，相关监管制度加快出台，涉及信托公司监管、集合信托业务监管以及各细分业务规范。同时，加强了行业基础设施的建设，建立信托行业保障基金、信托登记制度等，逐步形成了相对立体化的监管体系，这为信托公司稳健可持续发展奠定了良好基础。从信托公司监管组织架构上看，逐步形成了“一体三翼”的模式。“一体”为银保监会，“三翼”为中国信托业协会、中国信托业保障基金有限公司、中国信托登记有限责任公司。

2007年至今，信托公司监管发展进程可以划分为三个阶段，具体如下。

1.建立基础监管规范

这一阶段为2007年至2013年，此阶段主要是确立信托公司发展的基本规范，尤其是针对银信合作、房地产信托等热点业务领域频繁出台了一系列监管举措，有利于强化信托公司稳健合规经营。同时，确立了新时期信托公司“一法三规”监管框架和体系，信托公司发展进入一个全新时期。

2007年《信托公司管理办法》对信托公司的经营范围进行了重新界定，将信托公司定位于“受人之托，代人理财”的专业化金融机构，更加明确了信托公司的发展目标。监管基本框架确立后，监管部门逐步聚焦信托业务的发展和规范，相继发布了《银行与信托公司业务合作指引》《信托公司参与股指期货交易业务指引》《信托公司证券投资信托业务操作指引》等信托业务监管制度，对于票据、银信合作、政信合作的窗口指导增多，这表明监管部门更加注重微观基础业务的规范发展。2009年，监管部门发布了《关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》，开始加大支持信托公司的创新发展。

2.完善信托公司监管框架

这一阶段为2014年至2017年，此阶段我国信托公司的监管体系发生了自2007年的又一次翻天覆地的变化。这源于监管理念的更新与重塑，主要体现在监管部门更加关注行业监管构架的完善以及逐渐解决行业发展痛点，加强已有监管制度落实的监督力度，着眼于促进行业回归本源，实现健康、可持续发展。

在2013年、2014年、2016年信托业年会上，监管层相继提出了行业八大机制、八大责任和八大业务等监管新理念，正是在这些监管新理念的指引下，信托公司监管体系发生了重大变革。

2014年至2017年，信托公司的新监管政策较少聚焦业务层面，主要强化行业规范化建设和弥补行业发展短板，强化监管制度供给，推动信托公司做大做强。

2014年、2016年，监管部门相继下发了《关于信托公司风险监管的指导意见》《关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》，这两份文件聚焦了信托公司存在的突出风险问题，更为关注信托公司公司治理、全面风险管理体系等方面，对于信托公司风险管控具有深远意义。

2014年下发的《信托业保障基金管理办法》及2017年下发的《信托登记管理规则暂行细则》，聚焦行业基础设施建设，前者为防止行业发生系统性风险提供了保障，而后者有利于解决信托业务透明性以及信托产品流动性不足的问题。信托公司监管评级和行业评级的开展，促进行业优胜劣汰，引导信托公司有序竞争。

2014年以来，另一重大趋势是监管部门加大对信托公司的行政处罚力度，与整个金融监管力度增强的趋势同步。2018年，监管部门开出的罚单超过20张，处于历年最高水平（如下图所示），显示了严监管态势的持续深化。

3.资管行业统一监管

这一阶段为2018年至今，此阶段主要是在资管行业统一监管政策下推进信托公司监管政策的完善，同时聚焦一些行业发展的新问题。

2018年以来，我国资管行业加强统一监管，央行联合其他金融机构监管部门发布了资管新规，各资管领域都在加强实施细则的制定和落地。2018年，监管部门下发了《关于加强规范资产管理业务过渡期内信托监管工作的通知》，明确了信托公司落实资管新规的重要要求。未来，监管部门有望完成《信托公司资金信托管理办法》的制定，也是为了进一步落实资管新规的监管要求。

除此之外，针对近年来互联网销售信托产品和引流的趋势越来越突出，2018年监管部门发布了《关于不法分子冒用信托公司名义进行线上诈骗风险提示的函》，提示私募信托产品通过互联网变相公募发行的问题，要求信托公司进行自查和问题整改。针对近年来信托公司项目风险增多的问题，监管部门也在酝酿出台风险缓解和处置方面的指导文件，促进信托公司加快风险化解及有效防范，避免出现系统性风险。

2007年至2018年信托公司重要的监管政策法规具体见下表。

续上表

三、信托公司监管存在的不足

经历了10余年的不断优化和升级，现有监管体系已经相对完善和成熟，不过信托公司发展时间短，需要不断针对行业发展的新形势和新趋势，加强规范和强化监管。从目前看，我国信托公司监管主要存在以下问题。

1.监管导向仍需要不断完善

我国信托业务制度设计以刚性兑付为导向，这使得目前的信托业务偏向类信贷模式。为了加强信托公司风险监管，监管部门不得不聚焦于信托业务的准入和风险安全垫的建设，这意味着监管部门需要投入大量精力审查信托公司报备的信托项目，帮助把关。另外，为了应对信托公司存在的可能风险隐患，需要建立缓冲和稳定基金。目前累计缴存的保障基金已达到较大规模，但是使用效率和方向仍不明确。

因此，监管部门需要加快推进信托业务的模式改革，限制影子银行风险，进一步把监管资源放在信托公司受托履责监管、业务风险监测、投资者保护、合规经营监督、信托公司准入退出机制等方面上来，达到优化监管导向和监管资源，引导信托公司向着更加可持续的方向发展。

2.顶层制度供给仍不足

虽然我国已制定了《信托法》，用以规范信托关系；通过《信托公司管理办法》等“三规”形成信托行业的监管框架。然而，顶层制度供给仍不足，主要表现如下。

（1）信托业法缺失

目前，《信托公司管理办法》作为部门规章，法律层次较低，适用范围有限，对于信托公司权益保护不足。伴随资管市场的逐步开放，银行、券商等金融机构都已开展类信托业务，迫切需要制定信托业法律，以统一信托业务经营规范。

（2）信托公司退出和准入机制缺失

我国信托公司准入、退出机制依然不健全，信托行业进入门槛较高。主要体现在监管部门的严格审批制度，不发放新的信托牌照，以重组原有信托牌照为主；信托公司经营日益分化，部分信托公司经营不善，但信托公司退出机制缺失，不利于行业的优胜劣汰和资源的优化配置。

（3）基础业务制度不完善

信托业务的会计、税收、信托财产登记等配套制度非常不完善，不利于信托业务规范化发展，这在一定程度上阻碍了信托业务的高水平发展。

3.现有监管制度有待完善

近年来，监管部门出台了大量监管制度。然而，随着信托公司的不断发展，部分制度已表现出不适应现状的问题，需要不断完善。

（1）《信托法》有待完善

2001年出台的《信托法》已经实施了18年，当时的立法背景发生了很大变化，例如以信托财产登记作为信托生效的重要前提条件，这与国外仅将信托财产登记作为对抗第三方的重要法律依据有一定差异，而且我国迟迟未能建立起信托财产登记制度，从而阻碍了财产权信托的发展。

（2）信托业保障基金制度有待完善

2014年《信托业保障基金管理办法》出台后，为行业发展建立了安全网，有利于提升投资者的信心。但是，从具体执行看，信托保障基金的使用要求和流程并不明晰，利用效率不高，基金经营管理透明性有待提升，财产权信托缴纳的保障基金在项目结束后是否需要退回仍不清晰。未来需要针对信托保障基金缴纳项目类型、最高认缴规模、具体可使用情形以及管理透明性等方面进行优化和完善。

（3）信托业务监管制度有待完善

房地产信托业务、政信业务、银信业务等相关规范多以通知形式，在不同年份下发不同要求，缺乏统一而系统的业务监管制度的规范和指引。

4.部分业务领域监管制度仍有待补充

虽然信托公司监管制度已经相当丰富，但是在部分领域仍存在盲处，还需要加以规范。

（1）受托人责任仍缺失

虽然《信托法》《信托公司管理办法》均规定了对信托公司作为受托人履行职责的原则性要求，但是仍缺乏可操作的详细指引。目前，信托公司监管更注重事后监管，对于信托关系最为依赖的受托人尽责方面的具体监管措施较少。因此，有必要加快建立受托人尽职履责规范，划分委托人和受托人责任，逐步促进打破刚性兑付。

（2）业务集中度监管要求不足

大部分信托公司仍以债权融资为主，而且个别债权人的投融资规模非常大，达到十几亿甚至几十亿。在刚性兑付的大背景下，一旦出现“黑天鹅”事件，信托公司自身难以应对，将会对行业产生非常大的冲击。因此，有必要加快建立部分投融资业务的集中度监管要求。

（3）分支机构建设监管存在空白

信托公司作为金融机构，在产品营销、分支机构建设方面受到极大限制。为突破限制设立异地分支机构的监管要求，信托公司通常会设立异地团队，履行部分分支机构的职能。异地业务的发展游离于监管掌控之外，不如变堵为疏，通过明确的制度规范，科学合理指导信托公司开展异地经营和产品销售活动。

（4）子公司设立的相关规定仍缺失

监管部门一直鼓励信托公司专业化经营，发起设立专业子公司。然而，目前并没有明确的监管制度对发起设立子公司的条件、后续监管等作出相关规定，导致部分信托公司设立了较多的子公司及孙公司，业务经营更加复杂化，也容易造成风险隐患。

四、信托公司监管政策的取向

我国信托公司正处于快速发展阶段，加之可借鉴经验较少，这对我国信托监管部门具有较大挑战性。如何很好地监控信托公司风险，又能促进行业稳健可持续发展，确实是个不容易解答的命题。我国信托公司监管部门担负了很大的重任。

未来我国信托公司监管可能的取向如下。

1.监管部门正逐步构建更好引导信托业回归本源的监管体系

自2007年以来，监管部门一直强调信托业回归本源，提倡“受人之托，代人理财”的行业定位，但是这些监管倡议并没有落实到位，或者仍处于一种认知和探索过程中。自2014年以来，监管部门提倡的八大机制、八大责任以及资管新规是对我国信托业回归本源的一种新的认知和方向，回归信托精神所倡导的忠诚和创新。在新监管理念的引导下，信托公司监管体系将呈现新的变革和创新，构建面向未来的监管体系，促进信托公司发展向透明化、尽责化、创新化、高效化方向转变。

2.监管政策加快落地，行业游戏规则重塑

自2014年以来，信托业监管政策大动作不断，加之资管行业统一监管政策落地，目前已进入加速设计和落地阶段。除了已落地的《信托业保障基金管理办法》《信托公司行业评级指引》《慈善信托管理办法》等监管制度相继落地。未来还有很多新的监管政策征求意见或者出台，例如《信托公司资金信托管理办法》、《信托公司流动性管理办法》、信托产品登记以及流转平台运行等，逐步制定部分创新业务的操作指引。总之，短期内，信托公司监管体系塑造进入快速实施和落地时期，整个行业运行和市场规则将继续面临较大变革。

3.新监管形势下，优胜劣汰效应会更加明显

监管政策的完善和重塑将会对行业发展形成较大影响，加大行业合规压力和要求。同时，要注意到此轮行业监管政策的变革，监管部门推动决心非常大，变革速度较快。监管政策本身体现了分类经营、分类监管的理念，有利于优秀信托公司获得更大监管政策支持，做大做强；落后信托公司则在业务范围等方面有更大的受限；加之信托公司准入和退出机制更加明晰，行业竞争结构将会有更大变化。

4.监管政策将向着更加市场化的方向演进

随着我国信托公司发展的成熟度上升，以及社会认知的提高，监管部门对于信托公司高度管制的监管取向可能会下降，未来会更注重监管制度设计以及信托公司准入、退出、风险控制等关键领域的监管，节约监管资源，监管重点和切入口或许有所优化，更加注意平衡监管力度与市场约束的多重运用，以此促进信托公司的创新发展与运行效率的提升。